新時(shí)代背景下對(duì)我國(guó)森林經(jīng)營(yíng)問(wèn)題的重新思考

林德榮

(青島農(nóng)業(yè)大學(xué)管理學(xué)院)

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)林業(yè)發(fā)展一度陷入資源和經(jīng)濟(jì)的“兩?！崩Ь?。經(jīng)過(guò)多年植樹(shù)造林和大規(guī)模林業(yè)重點(diǎn)工程建設(shè)，我國(guó)林地面積和森林資源總規(guī)模都有了快速增長(zhǎng)，森林資源步入良性發(fā)展軌道。第九次森林資源清查數(shù)據(jù)（2014-2018年）顯示，我國(guó)森林面積由改革開(kāi)放初期的1.22億hm2增加到2.2億hm2，森林覆蓋率由不足13%增加到22.96%[1]。

黨的十九大報(bào)告明確指出，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代，這是我國(guó)發(fā)展新的歷史方位。林業(yè)作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)中最大規(guī)模的綠色產(chǎn)業(yè)，肩負(fù)著保障基本林產(chǎn)品和生態(tài)服務(wù)供給的雙重任務(wù)。新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義展現(xiàn)的新特征為林業(yè)提出了新問(wèn)題和新要求，必然會(huì)全面影響和決定林業(yè)未來(lái)的發(fā)展方向，反過(guò)來(lái)，林業(yè)發(fā)展必須在全面決勝小康社會(huì)的基礎(chǔ)上，滿足建設(shè)富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的要求。

對(duì)林業(yè)而言，其概念的內(nèi)涵和外延與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和人民生活需要的變化密切相關(guān)。以往主要認(rèn)為森林是木材的來(lái)源，當(dāng)今社會(huì)開(kāi)始關(guān)注森林提供的一系列生態(tài)效益和社會(huì)服務(wù)[2]。黨的十九大報(bào)告明確指出，我們要建設(shè)的現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化。2019年，我國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)到99.1萬(wàn)億元，人均GDP突破1萬(wàn)美元[3]，人民收入水平顯著提高，經(jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)步入高質(zhì)量發(fā)展階段。收入增長(zhǎng)推動(dòng)消費(fèi)水平和結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，人民生活要求由過(guò)去的一般數(shù)量滿足向追求更高水平、更高質(zhì)量的美好生活轉(zhuǎn)變。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式要求更加注重人與自然的和諧協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，森林作為地球上最大的陸地生態(tài)系統(tǒng)，是實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生的重要力量，不僅要滿足人們對(duì)森林所提供的優(yōu)質(zhì)木材和其他綠色非木質(zhì)林產(chǎn)品等物質(zhì)產(chǎn)品的需要，而且要?jiǎng)?chuàng)造和提供良好的生態(tài)環(huán)境、游憩娛樂(lè)、健康養(yǎng)生、文化科技等生態(tài)和精神服務(wù)，以順應(yīng)我國(guó)社會(huì)主要矛盾向人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾的轉(zhuǎn)化。

經(jīng)過(guò)幾十年的生態(tài)林業(yè)建設(shè)，我國(guó)森林資源總量增加、質(zhì)量提高，但距離建設(shè)美麗中國(guó)對(duì)數(shù)量充足、分布合理、生態(tài)穩(wěn)定的森林生態(tài)體系的要求仍有很大差距[4]。因此，林業(yè)面臨的主要矛盾也將轉(zhuǎn)變?yōu)榱謽I(yè)提供優(yōu)質(zhì)豐富的林產(chǎn)品及其良好的生態(tài)服務(wù)的能力，與滿足人民快速增長(zhǎng)的對(duì)林業(yè)的高品質(zhì)、多樣化產(chǎn)品和服務(wù)需求之間的矛盾。在保持森林資源總量穩(wěn)步增長(zhǎng)的基礎(chǔ)上，充分重視提升森林資源質(zhì)量和改善森林資源結(jié)構(gòu)，挖掘和有效發(fā)揮森林生態(tài)系統(tǒng)的多種功能和多重效益，成為林業(yè)新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。

一、森林經(jīng)營(yíng)水平是影響新時(shí)代林業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵

擁有一個(gè)穩(wěn)定、健康、可持續(xù)的森林資源體系是林業(yè)增加有效供給、提高供給質(zhì)量、改善供給結(jié)構(gòu)、提升綜合效益的根本保證。市場(chǎng)需求引領(lǐng)下的林業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，根本任務(wù)是擴(kuò)大產(chǎn)品有效供給，主攻方向是提高產(chǎn)品供給質(zhì)量，核心環(huán)節(jié)是優(yōu)化產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)[5]。然而，不可否認(rèn)的是，上述這一切的實(shí)現(xiàn)必須以資源豐富、質(zhì)量穩(wěn)定和結(jié)構(gòu)優(yōu)化的森林生態(tài)和生產(chǎn)體系為基礎(chǔ)條件，提升森林資源數(shù)量和質(zhì)量是確保實(shí)現(xiàn)林業(yè)有效供給的根本和關(guān)鍵?！度珖?guó)森林經(jīng)營(yíng)規(guī)劃（2016-2050年）》明確指出，森林資源總量不足與森林資源質(zhì)量不高、功能不強(qiáng)的問(wèn)題是我國(guó)現(xiàn)代化林業(yè)建設(shè)的短板，其中，森林資源質(zhì)量不高、效益低下、功能脆弱，是我國(guó)林業(yè)最突出的問(wèn)題[6]。

森林資源總量不足將是客觀存在的長(zhǎng)期問(wèn)題。我國(guó)人均占有森林面積僅為世界平均水平的1/4，森林資源數(shù)量表現(xiàn)為供給相對(duì)不足。一方面，受土地資源所限，森林資源規(guī)模擴(kuò)張能力受到嚴(yán)格約束，增長(zhǎng)空間不大；另一方面，基于人口增長(zhǎng)和森林面積增長(zhǎng)潛力的分析，即使到2050年森林覆蓋率上升并穩(wěn)定在26%以上，我國(guó)人均森林占有面積仍將處于較低的水平。因此，森林資源總量相對(duì)不足是由我國(guó)實(shí)際國(guó)情和林情所決定的，在中短期內(nèi)難以發(fā)生明顯改觀。

由于森林資源面積受到擴(kuò)張空間的制約，擴(kuò)大林業(yè)有效供給必然主要依賴于森林資源質(zhì)量的提升和結(jié)構(gòu)的改善。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)森林資源總規(guī)模增長(zhǎng)速度較快，但不可否認(rèn)的是，在追求資源數(shù)量增長(zhǎng)的同時(shí)，森林資源質(zhì)量提升和結(jié)構(gòu)改善問(wèn)題卻沒(méi)有引起相應(yīng)的重視。綜合第九次全國(guó)森林資源清查數(shù)據(jù)和《全國(guó)森林經(jīng)營(yíng)規(guī)劃（2016-2050年）》資料可以發(fā)現(xiàn)，我國(guó)森林蓄積量89.79 m3/hm2，為世界平均水平的69%；森林年均生長(zhǎng)量4.23 m3/hm2，僅為林業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家平均水平的53%；森林生態(tài)服務(wù)價(jià)值尚未充分發(fā)揮，每公頃森林每年提供的主要生態(tài)服務(wù)價(jià)值僅6.1萬(wàn)元，只相當(dāng)于日本等國(guó)的40%；現(xiàn)實(shí)林分中每公頃蓄積達(dá)到林地生產(chǎn)潛力50%以上的只占31%，而未達(dá)到林地生產(chǎn)潛力20%的占比高達(dá)43%。中國(guó)目前雖然擁有世界上面積最大的人工林，但是人工林經(jīng)營(yíng)質(zhì)量總體上還存在較大差距，結(jié)構(gòu)優(yōu)化空間較大。盛煒彤[7]對(duì)我國(guó)人工林質(zhì)量進(jìn)行研究指出，我國(guó)森林質(zhì)量最突出的問(wèn)題是生產(chǎn)力問(wèn)題，我國(guó)主要人工造林樹(shù)種每公頃蓄積量遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于日本類似樹(shù)種，杉木不足日本的1/4，落葉松不足1/3，而且其年均實(shí)際生長(zhǎng)量分別僅是我國(guó)制定的速生豐產(chǎn)林標(biāo)準(zhǔn)的1/4和1/2。同時(shí)，人工林存在針葉化與純林化問(wèn)題，混交林僅占人工林面積的15%，以及連作嚴(yán)重和成林后缺乏科學(xué)管理等問(wèn)題。

可以看出，不管是森林提供的生態(tài)服務(wù)價(jià)值，還是木材供給能力，我國(guó)森林資源的整體質(zhì)量和結(jié)構(gòu)還存在較大差距，具有巨大的提升和改善空間。提升森林資源質(zhì)量和改善森林資源結(jié)構(gòu)與森林經(jīng)營(yíng)水平密切相關(guān)，目前我國(guó)森林資源質(zhì)量和結(jié)構(gòu)的整體水平較低的主要原因在于森林經(jīng)營(yíng)水平低?！吧仲|(zhì)量不高，是我國(guó)林業(yè)最突出的問(wèn)題。提高森林質(zhì)量，關(guān)鍵在于加強(qiáng)森林經(jīng)營(yíng)?！盵6]可見(jiàn)，森林經(jīng)營(yíng)總體水平較低是制約我國(guó)林業(yè)供給有效、質(zhì)量提升和結(jié)構(gòu)優(yōu)化的最大短板。加強(qiáng)森林經(jīng)營(yíng)應(yīng)該成為新時(shí)代林業(yè)發(fā)展的重中之重。只有良好的森林經(jīng)營(yíng)才能精準(zhǔn)提升和改善森林資源質(zhì)量和結(jié)構(gòu)，提高林產(chǎn)品和服務(wù)的有效供給能力，才能有效解決人民日益增長(zhǎng)的對(duì)森林產(chǎn)品和服務(wù)的有效需求。

二、我國(guó)森林經(jīng)營(yíng)水平低的原因分析

總體而言，我國(guó)森林資源質(zhì)量和結(jié)構(gòu)不佳是長(zhǎng)期不注重森林經(jīng)營(yíng)，林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體開(kāi)展森林經(jīng)營(yíng)的積極性和創(chuàng)造性未能得到充分發(fā)揮的結(jié)果。造成森林經(jīng)營(yíng)水平較低的制約因素主要體現(xiàn)在林業(yè)供給側(cè)。一些學(xué)者更多從技術(shù)層面提出如何加強(qiáng)森林經(jīng)營(yíng)[7-9]。實(shí)際來(lái)講，森林經(jīng)營(yíng)管理者也應(yīng)該認(rèn)真反思和破除制度、政策安排層面諸因素的約束。

（一）長(zhǎng)期“重采重造輕經(jīng)營(yíng)”的政策導(dǎo)向

自中華人民共和國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)林業(yè)供給結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變大體上可劃分為兩個(gè)階段：第一階段是中華人民共和國(guó)成立到20世紀(jì)末，林業(yè)以追求木材生產(chǎn)和重視林業(yè)經(jīng)濟(jì)價(jià)值為主，重采輕造是主要的政策特征；第二階段是自21世紀(jì)以來(lái)，林業(yè)以林業(yè)生態(tài)建設(shè)和重視林業(yè)生態(tài)價(jià)值為主，嚴(yán)禁采伐、積極鼓勵(lì)植樹(shù)造林是其主要的政策特征。這兩個(gè)階段的林業(yè)政策導(dǎo)向過(guò)于偏向強(qiáng)調(diào)“重采”或“重造”兩個(gè)極端，而忽視了有效林產(chǎn)品和服務(wù)供給的關(guān)鍵中間環(huán)節(jié)-森林經(jīng)營(yíng)和撫育管護(hù)，使得該環(huán)節(jié)的技術(shù)相對(duì)落后，投入不足。雖然政策的制定受到當(dāng)時(shí)所處歷史和社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件，以及資金和人才不足的制約，但是，長(zhǎng)期“重采重造輕經(jīng)營(yíng)”的林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式造成了目前我國(guó)森林資源質(zhì)量和結(jié)構(gòu)整體較差的突出問(wèn)題。

（二）不重視微觀實(shí)際操作層面的森林經(jīng)營(yíng)指南

開(kāi)展和加強(qiáng)森林科學(xué)經(jīng)營(yíng)，需要現(xiàn)代先進(jìn)的森林經(jīng)營(yíng)理論和經(jīng)營(yíng)技術(shù)為指導(dǎo)。然而，我國(guó)在此方面的研究相對(duì)不足。許多研究重點(diǎn)停留在跟蹤國(guó)外的森林經(jīng)營(yíng)理論和經(jīng)營(yíng)模式，如森林多功能理論、林業(yè)分工論和近自然林業(yè)經(jīng)營(yíng)理論等，而基于我國(guó)國(guó)情林情的森林經(jīng)營(yíng)理論與技術(shù)體系建設(shè)相對(duì)滯后，理論指導(dǎo)經(jīng)常搖擺不定?！度珖?guó)森林經(jīng)營(yíng)規(guī)劃（2016－2050年）》在確立多功能森林經(jīng)營(yíng)理論為指導(dǎo)的經(jīng)營(yíng)思想的基礎(chǔ)上，提出了多功能森林經(jīng)營(yíng)技術(shù)體系，但仍然缺乏區(qū)域性和具體林分層面的規(guī)劃和經(jīng)營(yíng)指南，林業(yè)微觀經(jīng)營(yíng)主體在實(shí)際經(jīng)營(yíng)中難以具體操作。針對(duì)具體林分實(shí)際操作層面的技術(shù)指導(dǎo)性規(guī)程和標(biāo)準(zhǔn)還亟待建設(shè)和完善。

（三）林業(yè)科技推廣能力嚴(yán)重不足

林業(yè)科技推廣能力弱關(guān)鍵在于缺乏完善的林業(yè)科技推廣體系。林業(yè)科技推廣體系的最薄弱環(huán)節(jié)是基層林業(yè)部門(mén)的人才嚴(yán)重短缺。長(zhǎng)期以來(lái)效益低下的粗放式經(jīng)營(yíng)、體制機(jī)制的僵化、政策的多變以及林業(yè)基層單位工作條件差等原因?qū)е铝謽I(yè)領(lǐng)域，尤其是基層林業(yè)部門(mén)專業(yè)人才流失嚴(yán)重，引進(jìn)困難?？茖W(xué)高效的森林經(jīng)營(yíng)離不開(kāi)專業(yè)人員根據(jù)國(guó)家宏觀林業(yè)經(jīng)營(yíng)目標(biāo)及相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、指南等，統(tǒng)籌考慮本地或本單位森林資源狀況、地理區(qū)位、植被特征、經(jīng)營(yíng)狀況和經(jīng)營(yíng)目標(biāo)等，制訂科學(xué)合理的林分級(jí)別的森林經(jīng)營(yíng)策略、規(guī)劃和技術(shù)操作規(guī)程，并分類指導(dǎo)，具體實(shí)施。然而，現(xiàn)實(shí)中，基層林業(yè)部門(mén)和林業(yè)經(jīng)營(yíng)單位普遍存在從業(yè)人員年齡結(jié)構(gòu)老化現(xiàn)象嚴(yán)重、文化素質(zhì)普遍較低、專業(yè)和管理人才短缺等問(wèn)題。這導(dǎo)致林業(yè)科技推廣體系環(huán)節(jié)出現(xiàn)嚴(yán)重?cái)鄬?，現(xiàn)代森林經(jīng)營(yíng)新模式和新技術(shù)難以推廣實(shí)施，森林經(jīng)營(yíng)新理念、新業(yè)態(tài)、新技術(shù)和新模式難以在林業(yè)內(nèi)部形成和發(fā)展。

（四）市場(chǎng)激勵(lì)作用弱，林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體開(kāi)展森林經(jīng)營(yíng)的積極性不高

厘清并明確政府和市場(chǎng)的關(guān)系定位，激勵(lì)林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的自愿行為和社會(huì)資本的積極參與對(duì)森林經(jīng)營(yíng)至關(guān)重要。森林經(jīng)營(yíng)不能僅僅依賴政府投資和強(qiáng)制行為。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下，大幅度增加財(cái)政投入難度很大，林業(yè)投入必須更多地依靠市場(chǎng)[5]。事實(shí)證明，單純依靠政府扶持和財(cái)政投資遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足森林集約經(jīng)營(yíng)對(duì)資金和人力的需求，必須重視市場(chǎng)對(duì)實(shí)現(xiàn)森林資源配置高效、質(zhì)量?jī)?yōu)良、結(jié)構(gòu)合理、功能協(xié)調(diào)的林業(yè)供給格局的決定性作用。森林由粗放經(jīng)營(yíng)向科學(xué)集約經(jīng)營(yíng)的轉(zhuǎn)變需要林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體付出更大的精力、物力和財(cái)力，進(jìn)行人力和資本的持續(xù)投入。只有森林集約經(jīng)營(yíng)能夠帶來(lái)更為可觀的收益，才能激勵(lì)和吸引林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體自愿轉(zhuǎn)變經(jīng)營(yíng)方式，積極吸納社會(huì)投資和人才，成功實(shí)現(xiàn)森林經(jīng)營(yíng)的升級(jí)轉(zhuǎn)型。然而，在實(shí)際工作中，過(guò)于強(qiáng)調(diào)林業(yè)的公共產(chǎn)品屬性和公益性特征，忽視了林業(yè)的私人產(chǎn)品屬性和經(jīng)濟(jì)性特征。政府對(duì)林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)給予過(guò)多的行政管制和直接干預(yù)，使市場(chǎng)資源配置的自動(dòng)調(diào)節(jié)機(jī)能難以充分發(fā)揮作用，抑制了林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體開(kāi)展森林經(jīng)營(yíng)的能動(dòng)性和積極性。

三、全面提升森林經(jīng)營(yíng)水平的著力點(diǎn)

新時(shí)代林業(yè)發(fā)展要求森林質(zhì)量的全面提升和森林結(jié)構(gòu)的系統(tǒng)優(yōu)化。我國(guó)森林資源質(zhì)量仍存在很大的發(fā)展空間[10-11]，森林經(jīng)營(yíng)是實(shí)現(xiàn)森林質(zhì)量提升的根本途徑[7]。培育健康穩(wěn)定、功能完善的森林生態(tài)系統(tǒng)是現(xiàn)代森林經(jīng)營(yíng)的根本目的，也是改善林產(chǎn)品和服務(wù)的有效供給、滿足人民對(duì)高品質(zhì)美好生活的需求的基本途徑。這需要從深入提升森林經(jīng)營(yíng)水平和能力入手，引領(lǐng)和推進(jìn)新時(shí)代林業(yè)發(fā)展。

（一）重新審視和建立符合中國(guó)特色的森林經(jīng)營(yíng)理論和模式

良好的森林經(jīng)營(yíng)實(shí)踐必須由先進(jìn)的符合國(guó)情和林情的森林經(jīng)營(yíng)理論為指導(dǎo)。我國(guó)目前的森林經(jīng)營(yíng)基本上是以20世紀(jì)90年代初建立的森林分類經(jīng)營(yíng)理論為指導(dǎo)，從全局看，森林分類經(jīng)營(yíng)理論是具有基本指導(dǎo)意義的。然而，我國(guó)地域廣闊，各地自然生態(tài)條件和社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況具有巨大差異，這勢(shì)必造成森林資源分布、成長(zhǎng)狀況和豐裕度的不同，經(jīng)營(yíng)目標(biāo)呈現(xiàn)多元化。分類經(jīng)營(yíng)實(shí)踐不能陷于某一林分單一追求經(jīng)濟(jì)效益或生態(tài)效益的“兩個(gè)極端”。我國(guó)總體上是一個(gè)缺林少林的國(guó)家，人均擁有森林資源水平低，若嚴(yán)格遵循分類經(jīng)營(yíng)模式，為單純獲得木材而培育森林或者為獲得森林生態(tài)效益而純粹保護(hù)，都不利于森林整個(gè)生長(zhǎng)期內(nèi)多功能效益的充分發(fā)揮和利用。同時(shí)，隨著人們收入和生活水平的提高，追求森林游憩、康養(yǎng)、文化等親近自然的需求越來(lái)越多。因此，在總體分類經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)森林資源培育的生態(tài)學(xué)原理和近自然經(jīng)營(yíng)，重視森林整個(gè)生長(zhǎng)周期的全部功能和價(jià)值的充分利用，應(yīng)該是我國(guó)森林經(jīng)營(yíng)理論和經(jīng)營(yíng)模式的調(diào)整方向。

（二）深化林業(yè)體制機(jī)制改革，充分發(fā)揮市場(chǎng)資源配置的作用

有效制度供給的關(guān)鍵在于理順和處理好市場(chǎng)“決定作用”和政府“更好作用”之間的關(guān)系。不得不說(shuō)，與其他產(chǎn)業(yè)相比，林業(yè)經(jīng)營(yíng)周期長(zhǎng)，在政府和市場(chǎng)關(guān)系的合理定位上有其特殊性-這主要體現(xiàn)在林業(yè)的公益性特征，具有顯著的正外部性。根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，市場(chǎng)機(jī)制在森林資源配置上存在“失靈”，但并不能由此否認(rèn)市場(chǎng)在森林資源配置中的關(guān)鍵作用而完全由政府代包代辦。

林業(yè)管理體制和經(jīng)營(yíng)機(jī)制的改革和創(chuàng)新首先必須明晰和厘清市場(chǎng)在林業(yè)資源配置中的地位和作用?！罢袨椤笔恰笆袌?chǎng)有效”的必要條件。政府有為的關(guān)鍵是適度干預(yù)，防范和化解“市場(chǎng)失靈”，引導(dǎo)和規(guī)范市場(chǎng)行為，激發(fā)市場(chǎng)主體投資和經(jīng)營(yíng)林業(yè)的積極性和創(chuàng)新活力。其次，政府“有為”應(yīng)體現(xiàn)在為每一經(jīng)營(yíng)森林單位科學(xué)地規(guī)劃和制訂森林資源數(shù)量增長(zhǎng)、質(zhì)量提升及相關(guān)生態(tài)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)和目標(biāo)，并進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)測(cè)和監(jiān)督。具體的森林經(jīng)營(yíng)行為可以通過(guò)探索各種有效形式交由市場(chǎng)引入戰(zhàn)略投資者和專業(yè)經(jīng)營(yíng)者實(shí)施。最后，林業(yè)經(jīng)營(yíng)和投資主體作為理性人，追求森林經(jīng)營(yíng)收益的最大化。因此，只有改善森林經(jīng)營(yíng)能夠帶來(lái)足夠的經(jīng)濟(jì)利益時(shí)，投資和經(jīng)營(yíng)主體才真正有動(dòng)力自愿參與并采取相應(yīng)的積極行動(dòng)。這就需要在森林經(jīng)營(yíng)中科學(xué)地確定和明晰森林保護(hù)和利用的最佳契合點(diǎn)，在保護(hù)中利用，在利用中保護(hù)，加速一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，推進(jìn)森林資源保護(hù)和利用相輔相成，同生共長(zhǎng)。

（三）健全正向激勵(lì)政策和措施，激發(fā)林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體開(kāi)展森林經(jīng)營(yíng)積極性

從根本上看，先進(jìn)的森林經(jīng)營(yíng)理念、現(xiàn)代的森林經(jīng)營(yíng)技術(shù)和良好的森林經(jīng)營(yíng)措施離不開(kāi)人力和資本等要素的有效配置。林業(yè)的“市場(chǎng)失靈”問(wèn)題源于其產(chǎn)生的正外部效應(yīng)。外部性內(nèi)在化的原則要求，解決林業(yè)“市場(chǎng)失靈”的政策思路應(yīng)該調(diào)整到對(duì)造林或良好的森林經(jīng)營(yíng)行為等采取補(bǔ)貼、降低或取消稅（或費(fèi)）、獎(jiǎng)勵(lì)等正向激勵(lì)措施，而不是單純強(qiáng)調(diào)利用行政管制和征收懲罰性稅費(fèi)等負(fù)向激勵(lì)措施。政府要通過(guò)深化體制機(jī)制改革，健全和完善正向激勵(lì)政策和措施，在切實(shí)鼓勵(lì)林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體和投資主體的積極性和創(chuàng)造性的同時(shí)，引導(dǎo)其決策目標(biāo)和行為方向符合政府政策目標(biāo)。

一方面，對(duì)商品林和民營(yíng)林經(jīng)營(yíng)要明確政府嚴(yán)格管制的范疇以及如何管制到位，加大力度減少或消除一些不必要的、影響市場(chǎng)主體投資和經(jīng)營(yíng)林業(yè)積極性的政策法規(guī)以及稅費(fèi)等，更多采取財(cái)政補(bǔ)貼、獎(jiǎng)勵(lì)、政府購(gòu)買(mǎi)或補(bǔ)償森林生態(tài)服務(wù)以及加強(qiáng)社會(huì)化服務(wù)等正向激勵(lì)措施。同時(shí)，引導(dǎo)和鼓勵(lì)林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體采取合作、林地流轉(zhuǎn)、加強(qiáng)一二三產(chǎn)業(yè)融合等措施，擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模，延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，有效擴(kuò)展林業(yè)經(jīng)營(yíng)的利潤(rùn)空間。另一方面，要注意正向激勵(lì)措施的效率和效果。現(xiàn)實(shí)中存在市場(chǎng)行為主體將決策目標(biāo)和行為方向調(diào)整為能夠獲取盡可能多的政府補(bǔ)貼，而無(wú)論自己是否能夠達(dá)到政府所期望實(shí)現(xiàn)的政策目標(biāo)[12]。這有可能導(dǎo)致一些林業(yè)管理部門(mén)、地方政府和國(guó)有林場(chǎng)等林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體產(chǎn)生“等靠要”的惰性思想，不思進(jìn)取和創(chuàng)新，而將主要精力放在如何更多獲得政府補(bǔ)貼和優(yōu)惠政策方面。深化林業(yè)管理體制和經(jīng)營(yíng)機(jī)制改革，決不能僅僅強(qiáng)調(diào)和停留在加大財(cái)政扶持力度層面?！罢袨椤币阅繕?biāo)管理為政策導(dǎo)向，嚴(yán)格森林經(jīng)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)和經(jīng)營(yíng)目標(biāo)，明確責(zé)任主體，加強(qiáng)資源動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和監(jiān)管。

（四）加大人力資本培育和開(kāi)發(fā)力度，增進(jìn)林業(yè)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)新動(dòng)能

新時(shí)代林業(yè)發(fā)展必須適應(yīng)社會(huì)需求的轉(zhuǎn)變，以新產(chǎn)業(yè)、新技術(shù)、新業(yè)態(tài)、新模式經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)新動(dòng)能加快推進(jìn)林業(yè)供給結(jié)構(gòu)的調(diào)整步伐。新產(chǎn)業(yè)、新技術(shù)、新業(yè)態(tài)、新模式經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)新動(dòng)能創(chuàng)新的關(guān)鍵在于人才。針對(duì)林業(yè)基層專業(yè)和管理人才出現(xiàn)斷檔，政府要下大力氣進(jìn)一步加強(qiáng)人力資本的培育和開(kāi)發(fā)。一是建立專項(xiàng)培訓(xùn)基金，與高校和科研院所密切配合，制訂詳細(xì)的培訓(xùn)計(jì)劃，對(duì)包括國(guó)有林場(chǎng)和基層林業(yè)局等林業(yè)管理和技術(shù)工作人員開(kāi)展輪流培訓(xùn)和再教育；二是與林業(yè)高?；蚱渌咝Ｉ媪謱I(yè)聯(lián)合，建立公費(fèi)林科生定向培養(yǎng)計(jì)劃，為國(guó)有林場(chǎng)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層準(zhǔn)備和輸送技術(shù)推廣人才；三是健全和完善林業(yè)科技推廣體系，不僅要加緊培育和引入基層林業(yè)專業(yè)人才，加強(qiáng)實(shí)際平臺(tái)的建設(shè)，還要利用互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代通訊技術(shù)構(gòu)建科技服務(wù)網(wǎng)絡(luò)；四是建立常態(tài)化科技下鄉(xiāng)服務(wù)制度，鼓勵(lì)各級(jí)科研院所和高校科研人員下林場(chǎng)，走鄉(xiāng)村，定期或根據(jù)需要不定期開(kāi)展科技指導(dǎo)和咨詢服務(wù)。