集體林業(yè)綜合改革試驗示范區(qū)建設(shè)成效及對策研究：以北京市房山區(qū)為例

張馨予，張雅馨，劉 松，王 喬，王思思，謝 屹

(1. 北京林業(yè)大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院；2. 北京市園林綠化局；3. 北京市房山區(qū)園林綠化局)

國家林業(yè)局于2015年發(fā)布《關(guān)于確定集體林業(yè)綜合改革試驗示范區(qū)的通知》（林改發(fā)[2105]17號），將北京市房山區(qū)等22個地區(qū)列為集體林業(yè)綜合改革試驗示范區(qū)，確定在2015-2017年，開展9項改革試點工作，以深化集體林權(quán)制度改革，探索破解農(nóng)村林業(yè)發(fā)展的體制機制問題。其中，房山區(qū)承擔(dān)了所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分離”試點、金融支持、森林保險、林權(quán)流轉(zhuǎn)、集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革等5項改革任務(wù)。2017年末，全國集體林業(yè)綜合改革試驗示范區(qū)建設(shè)工作都進行了驗收，并于2018年啟動新一輪綜合改革試驗示范區(qū)建設(shè)工作。

集體林權(quán)制度改革全面推開以來，在提升森林生態(tài)功能價值[1-2]、推動森林經(jīng)營管理[3]、促進農(nóng)民增收[4-6]、帶動社會就業(yè)[7]等方面已經(jīng)取得了豐碩成果。然而，在改革過程中仍然存在著政策上的不一致、不完善、不適應(yīng)問題[8]，林業(yè)投融資政策[9]、森林生態(tài)效益補償機制[10]、林地流轉(zhuǎn)制度[11-12]及林權(quán)抵押制度[13-14]等方面存在的制度性障礙問題仍然是學(xué)術(shù)界亟待探討的領(lǐng)域。綜合改革試驗示范區(qū)作為改革的先行試點，著力解決制度方面存在的問題，對完善相關(guān)改革政策具有重要意義。集體林業(yè)綜合改革試驗示范區(qū)被認為是特色社會主義經(jīng)濟發(fā)展實踐的制度創(chuàng)新，本質(zhì)上是經(jīng)濟制度的創(chuàng)新，可以有效降低大范圍推行經(jīng)濟制度創(chuàng)新的沉沒成本[15]。與集體林權(quán)制度改革相一致，綜合改革試驗示范區(qū)建設(shè)工作具有復(fù)雜性，難以一蹴而就。試驗示范區(qū)建設(shè)試圖破解林農(nóng)融資難、生態(tài)公益林管理經(jīng)營機制不靈活、社會化服務(wù)支持力度不足、森林保險政策扶持不夠等問題。但在建設(shè)過程中，這些問題的解決卻充滿了挑戰(zhàn)[16-18]。為破解上述問題，重慶市北碚區(qū)和福建省三明市分別設(shè)立了林權(quán)收儲機構(gòu)，為金融機構(gòu)構(gòu)建有效的貸款發(fā)放風(fēng)險防范機制[19-20]；安徽宣城則與銀行合作，將林業(yè)貸款列入貼息項目，降低經(jīng)營者融資成本[21]；湖南省懷化區(qū)和云南省昆明市分別成立林權(quán)交易中心和森林資產(chǎn)評估機構(gòu)，建立了省、市、縣一體化的林權(quán)交易網(wǎng)絡(luò)[22-23]；浙江省麗水市建立村級互助擔(dān)保合作社，完善林農(nóng)信用擔(dān)保體系[24]。北京市房山區(qū)改革試驗示范區(qū)建設(shè)工作初期，盧國懿等[25]分析了改革工作籌備和進展情況，指出工作中存在的生態(tài)公益林抵押貸款難、生態(tài)公益林流轉(zhuǎn)難、配套設(shè)施審批建設(shè)難等三大難題。

本研究基于2017年底房山區(qū)綜合改革試驗示范區(qū)總結(jié)與驗收階段實地調(diào)研獲取的一手和二手資料，采用案例分析與描述統(tǒng)計分析相結(jié)合的研究方法，探析了示范區(qū)建設(shè)工作開展情況、實施成效以及存在的問題，并對示范區(qū)的建設(shè)提出了對策建議，為北京市完善集體林權(quán)制度、深化集體林權(quán)制度改革提供決策參考。

一、房山區(qū)綜合改革試驗示范區(qū)建設(shè)工作開展情況

作為綜合改革試驗示范區(qū)，房山區(qū)承擔(dān)了開展集體林地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分離”試點，完善金融支持制度試點，完善森林保險制度試點，建立林權(quán)流轉(zhuǎn)的機制和制度試點，發(fā)展農(nóng)民股份合作賦予集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點共5項主要改革任務(wù)。2015-2017年，房山區(qū)針對試驗示范內(nèi)容的重點環(huán)節(jié)開展探索、創(chuàng)新和示范，探索出一批可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗和制度，率先探索出集體林業(yè)股權(quán)改革、林業(yè)生產(chǎn)關(guān)系調(diào)整制度、林農(nóng)增收有效途徑等現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展體制機制，并主要采取了以下4項措施推進上述5項改革任務(wù)的落實。

一是成立領(lǐng)導(dǎo)小組。根據(jù)建設(shè)工作要求，在北京市園林綠化局的指導(dǎo)下，房山區(qū)成立了集體林業(yè)綜合改革試驗示范區(qū)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，房山區(qū)區(qū)長擔(dān)任組長，主管副區(qū)長任副組長，區(qū)農(nóng)業(yè)委員會、區(qū)國土分局、區(qū)規(guī)劃局、區(qū)財政局、區(qū)經(jīng)管站、區(qū)園林綠化局、郵儲銀行房山支行、農(nóng)商行房山支行、張坊鎮(zhèn)、十渡鎮(zhèn)、南窖鄉(xiāng)、周口店鎮(zhèn)等相關(guān)部門為成員單位。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，辦公室設(shè)在區(qū)園林綠化局，負責(zé)改革日常管理與推進工作。領(lǐng)導(dǎo)小組定期召開專題會，聽取試點工作進展情況匯報，重點針對需要突破的事項逐一進行研究，并提出指導(dǎo)意見。示范區(qū)建設(shè)工作也被列入了主管區(qū)長重點工作、區(qū)績效考評工作以及區(qū)2016年生態(tài)文明體制改革要點。市政府也將綜合改革試驗示范區(qū)納入市級的重點改革和社會主義新農(nóng)村建設(shè)重點工作任務(wù)。

二是組織實施。根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)小組成員責(zé)任分工，各成員單位各司其職，緊密合作，區(qū)園林綠化局也積極做好牽頭和組織實施工作。領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室于2015年9月制定了《房山區(qū)集體林業(yè)綜合改革試驗示范區(qū)工作方案》，并于2016年形成終稿，報國家林業(yè)局備案。區(qū)改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室還開展了新政策調(diào)研與制訂、試點鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）與村建設(shè)任務(wù)實施督導(dǎo)、改革任務(wù)推進、階段性檢查與報告等工作。根據(jù)《房山區(qū)集體林業(yè)綜合改革試驗示范區(qū)工作方案》要求，張坊鎮(zhèn)、周口店鎮(zhèn)、蒲洼鄉(xiāng)等有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責(zé)落實市和區(qū)兩級出臺的政策措施，向區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室報告示范區(qū)建設(shè)工作進度；編制了鎮(zhèn)級實施方案，指導(dǎo)村制訂具體實施方案和落實建設(shè)任務(wù)；向納入改革區(qū)建設(shè)工作范圍的村宣傳和告知示范區(qū)建設(shè)相關(guān)政策，確保村民充分了解改革工作。村集體負責(zé)組織召開黨員干部和村民會議或村民代表會議，討論和制訂本村涉及的示范區(qū)建設(shè)任務(wù)實施方案，組織召開村民或村民代表大會予以表決，在村顯著位置張榜公布表決結(jié)果，制訂本村相關(guān)政策措施管理辦法。

三是開展宣傳。示范區(qū)建設(shè)工作在縣級以上新聞媒體報道12次，編發(fā)工作信息簡報6期，在市、區(qū)園林綠化局網(wǎng)站發(fā)布信息5篇。發(fā)揮林業(yè)工作站等基層林業(yè)管理服務(wù)機構(gòu)積極作用，向其所在地農(nóng)戶廣泛宣傳示范區(qū)建設(shè)中發(fā)展新型林業(yè)經(jīng)營主體等有關(guān)惠農(nóng)政策。通過“新華網(wǎng)”“首都之窗”“中國林業(yè)”等網(wǎng)站和《人民日報》《北京日報》等重要媒體，報道宣傳北京市家庭林場試點等綜合改革試驗示范區(qū)建設(shè)工作，提高公眾的關(guān)注與參與。

四是經(jīng)費投入。示范區(qū)建設(shè)工作得到市、區(qū)兩級財政經(jīng)費投入，2016年由市財政為建設(shè)森林健康經(jīng)營投資4 963 314萬元。示范區(qū)建設(shè)期間，專項經(jīng)費投入為30萬元。

二、房山區(qū)綜合改革試驗示范區(qū)建設(shè)成效分析

截至2017年末，房山區(qū)承擔(dān)的5項改革任務(wù)均已完成，在促進農(nóng)戶增收、資源增長、模式探索等方面取得了相應(yīng)成效。

（一）探索“三權(quán)分離”機制

為進一步解決集體林地的經(jīng)營問題，房山區(qū)積極探索集體林地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分離”的機制。此項任務(wù)以張坊鎮(zhèn)仙棲谷溝域為試點，溝域內(nèi)分布有瓦溝、三合莊、東關(guān)上3個村。試點內(nèi)容包括兩項：一是鼓勵林地經(jīng)營權(quán)向有能力、有技術(shù)、懂經(jīng)營的人流轉(zhuǎn)；二是制訂促進林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的相關(guān)政策。

圍繞試點內(nèi)容，房山區(qū)制定了《房山區(qū)集體林業(yè)綜合改革試驗示范區(qū)林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展指導(dǎo)意見（試行）》等系列政策性文件，培育家庭林場、林業(yè)專業(yè)合作社等新型經(jīng)營主體，推動“三權(quán)分離”和規(guī)?；?jīng)營。

依據(jù)《房山區(qū)集體林業(yè)綜合改革試驗示范區(qū)林權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法（試行）》《房山區(qū)集體林業(yè)綜合改革試驗示范區(qū)林權(quán)交易管理辦法（試行）》《房山區(qū)集體林業(yè)綜合改革試驗示范區(qū)林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展指導(dǎo)意見（試行）》，示范區(qū)開展了新型經(jīng)營主體的培育工作。通過家庭林場試點等新型經(jīng)營主體的培育，探索了兩種獨具北京特色的“三權(quán)分離”模式。一是探索承包經(jīng)營權(quán)分離。堅持集體林地在村集體所有的前提下，穩(wěn)定村民承包關(guān)系，鼓勵村民承包林地經(jīng)營權(quán)進行流轉(zhuǎn)，將經(jīng)營權(quán)與承包權(quán)分離，將村民零散的、閑置的林地流轉(zhuǎn)給經(jīng)營大戶、家庭林場經(jīng)營，促進規(guī)?；?jīng)營。仙棲谷溝域內(nèi)世外桃源（即軍勝家庭林場）在自有的承包地、自留山和責(zé)任山基礎(chǔ)上，以租賃形式流轉(zhuǎn)周邊村民承包的土地經(jīng)營權(quán)13.33 hm2，開展果園觀光采摘和民俗旅游，期限為10 ～ 20年，租金一次性付清。二是探索經(jīng)營權(quán)由村集體直接剝離。堅持集體林地村集體所有的前提下，村集體將不宜承包到戶的集體林實行集體統(tǒng)一經(jīng)營，通過股權(quán)形式均利到戶，并通過經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)提升集體林經(jīng)營效益。示范區(qū)內(nèi)七彩莊園直接從村集體租賃林地33.33 hm2，經(jīng)營期50年，即從村集體獲得了集體林地的經(jīng)營權(quán)，村集體將獲得的土地租金按股進行再分配，確保了農(nóng)戶承包權(quán)益得以實現(xiàn)。

通過試驗示范區(qū)的模式帶動，促進了“三權(quán)分離”和規(guī)?；?jīng)營。一是有效盤活土地的經(jīng)營權(quán)，輻射帶動全區(qū)新型林業(yè)經(jīng)營主體快速發(fā)展。截至2017年底，全區(qū)新型經(jīng)營主體數(shù)量達到106個，其中包括專業(yè)大戶27戶、家庭林場3個、林業(yè)專業(yè)合作社59個、龍頭企業(yè)及其他工商企業(yè)17個。二是有效吸引了社會資金參與林地經(jīng)營，吸納社會資本8 500萬元，主要涉及林下種植養(yǎng)殖、林產(chǎn)品加工和林業(yè)生態(tài)旅游，經(jīng)營模式包括公司獨立經(jīng)營、“公司+農(nóng)民合作組織+農(nóng)戶”“農(nóng)民合作組織+農(nóng)戶”。三是吸引了部分本地勞動力的回流，參與各類新型經(jīng)營主體的農(nóng)村勞動力達到6 000余人。以家庭林場為例，旺季需雇傭勞動力從事樹木修剪、除蟲、噴藥等林木管護工作，每人平均工資為100 ～ 120元/天，年人均增收近1萬元，不僅解決了本地空閑勞動力的就業(yè)問題，同時輻射帶動周邊村落農(nóng)民收入增長。

（二）探索完善金融支持制度

此項任務(wù)選擇張坊鎮(zhèn)與南窖鄉(xiāng)為示范區(qū)開展試點工作。張坊鎮(zhèn)下轄20個行政村，林地總面積10 213.33 hm2。南窖鄉(xiāng)下轄8個行政村，現(xiàn)有林地3 220 hm2。試點內(nèi)容及目標(biāo)為探索實施生態(tài)林林權(quán)抵押貸款機制，通過與金融機構(gòu)合作，創(chuàng)新信貸融資模式。

圍繞試點內(nèi)容，房山區(qū)編制了《房山區(qū)集體林業(yè)綜合改革試驗示范區(qū)林權(quán)交易管理辦法（試行）》《房山區(qū)集體林業(yè)綜合改革試驗示范區(qū)集體林權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法（試行）》《房山區(qū)林權(quán)抵押登記管理辦法（試行）》等金融服務(wù)林業(yè)發(fā)展相關(guān)政策措施，為林業(yè)經(jīng)營主體融資創(chuàng)建良好的政策環(huán)境。針對示范區(qū)內(nèi)的金雞嶺生態(tài)園與蜜蜂文化產(chǎn)業(yè)園出現(xiàn)融資難和急需貸款問題，房山區(qū)園林綠化局積極協(xié)調(diào)北京銀行、滬農(nóng)商銀行、平安銀行提供涉林貸款，用于荒山開發(fā)及第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展。2015年蜜蜂文化產(chǎn)業(yè)園由北京市農(nóng)業(yè)融資擔(dān)保有限公司門頭溝分公司作擔(dān)保，從北京銀行貸款150萬元，從平安銀行貸款400萬元，用于收購蜂膠原料、蜂蜜、蜂花粉等，推廣多樣化林業(yè)產(chǎn)品。此外，按照《中央財政林業(yè)補助資金管理辦法》（財農(nóng)[2014]9號），中央財政對符合該辦法的林業(yè)貸款給予了3%的年貼息率，其中金雞嶺生態(tài)園得到貼息5.23萬元，蜜蜂文化產(chǎn)業(yè)園得到貼息9萬元。

通過金融政策促進林業(yè)新型經(jīng)營主體發(fā)展，有效地破解了林業(yè)融資難問題，拓寬了經(jīng)營者的融資渠道，帶動了林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。蜜蜂文化產(chǎn)業(yè)園通過貸款擴大生產(chǎn)規(guī)模，銷售額將提高到1 000萬元/年，同時帶動當(dāng)?shù)剞r(nóng)民就業(yè)，2017年新增就業(yè)50人，人均年增收1萬 ～ 3萬元。

（三）探索完善森林保險制度

此項任務(wù)在房山全區(qū)開展，即將全區(qū)103 906.66 hm2生態(tài)公益林全部納入政策森林保險范圍，以在執(zhí)行北京市森林保險試點的政策基礎(chǔ)上，創(chuàng)新森林保險防災(zāi)防損機制，建立林業(yè)風(fēng)險防范和安全管控體系。

圍繞試點內(nèi)容，房山區(qū)積極開展了森林保險試點工作。森林保險制度強調(diào)防災(zāi)防損，重點探索災(zāi)后處置與村集體資源管理效果掛鉤，實行責(zé)權(quán)統(tǒng)一，嘗試將森林防火、病蟲害等災(zāi)害的預(yù)防與生態(tài)林生態(tài)效益促進發(fā)展機制和生態(tài)林管護補償機制的獎懲措施掛鉤，并結(jié)合地域特點加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，構(gòu)建森林安全體系。2014年首次對10.39萬hm2山區(qū)生態(tài)公益林進行投保，以單位面積為投保計量單位，保費金額為30元/hm2，總保費為312萬元，每公頃保險金額最高為18 000元。2015年根據(jù)有關(guān)規(guī)定，將保險公司返還的防災(zāi)防損費100萬元，用于各鄉(xiāng)鎮(zhèn)生態(tài)林的森林防火道、購置割灌機等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。經(jīng)過兩年試點，2016年正式推開森林保險工作，推行“一切險”模式，充分?jǐn)U大了保險范圍，保險費率為2‰，每公頃保費36元，年總保費374萬元。保費補貼采取中央、市級兩級補貼形式，中央財政補貼50%，市級財政補貼50%。該區(qū)僅在2016年發(fā)生2起保險理賠事故，共計保險理賠46.18萬元。與此同時，房山區(qū)加強了基礎(chǔ)設(shè)施和風(fēng)險防范能力建設(shè)，2015-2017年連續(xù)3年與河北省淶水縣合作，推動聯(lián)防聯(lián)治，實現(xiàn)了“有蟲不成災(zāi)”“無重大森林火災(zāi)的目標(biāo)”。

森林保險發(fā)揮了風(fēng)險轉(zhuǎn)移和風(fēng)險補償?shù)墓δ埽瑴p輕了森林經(jīng)營主體災(zāi)害發(fā)生后的損失，增強了恢復(fù)再生產(chǎn)的能力。通過在邊界區(qū)域采取廣播、設(shè)立宣傳牌、擺放展板、懸掛橫幅、書寫標(biāo)語、發(fā)放宣傳材料等宣傳形式，增強了群眾森林防火意識。

（四）探索建立集體林權(quán)流轉(zhuǎn)機制

此項任務(wù)也主要以張坊鎮(zhèn)仙棲谷溝域為試點，目的是為探索建立集體林權(quán)流轉(zhuǎn)機制，保障林權(quán)權(quán)利人的合法權(quán)益，解決金融部門對林地抵押貸款后林地處置權(quán)的顧慮。

房山區(qū)基于已出臺的林權(quán)流轉(zhuǎn)與交易管理辦法，設(shè)立了林權(quán)流轉(zhuǎn)登記管理機構(gòu)，由專人負責(zé)開展林權(quán)流轉(zhuǎn)登記和貸款備案工作，示范區(qū)內(nèi)流轉(zhuǎn)無一宗糾紛發(fā)生。房山區(qū)還在《關(guān)于做好平原地區(qū)造林工程建設(shè)中農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)及管理工作的指導(dǎo)意見》中對流轉(zhuǎn)合同、流轉(zhuǎn)方式、程序、期限、權(quán)益、管理及糾紛調(diào)解等進行了詳細規(guī)定。

在建立集體林權(quán)流轉(zhuǎn)機制的過程中，房山區(qū)探索出多種多樣的林地流轉(zhuǎn)形式，并帶來了很強的輻射效應(yīng)。截至2016年底，全區(qū)涉林土地承包、流轉(zhuǎn)616宗，總面積達到15 600 hm2，占全區(qū)林地面積約11%。同時，流轉(zhuǎn)價格趨于穩(wěn)定，集中于每公頃1.2萬 ～2.25萬元/年，其中每公頃2.25萬元/年是主導(dǎo)價格。此外，還吸納了社會資本參與造林營林，發(fā)展林下旅游產(chǎn)業(yè)，累計資金達到6 000萬元。

（五）發(fā)展農(nóng)民股份合作，賦予集體資產(chǎn)股份權(quán)能

此次任務(wù)以十渡鎮(zhèn)九渡村、周口店鎮(zhèn)黃山店村、蒲洼鄉(xiāng)東村村為試點，目的在于促進林權(quán)制度改革的股權(quán)設(shè)置與農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度股權(quán)設(shè)置融合，結(jié)合股權(quán)設(shè)置完善生態(tài)林補償機制，進一步完善相關(guān)制度及增強制度保障。

試點村在家庭土地聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的基礎(chǔ)上，進一步優(yōu)化了集體林資源權(quán)屬制度，重點推進集體經(jīng)營、集體獲益和村民共享，完善農(nóng)民股份合作制度，賦予集體資產(chǎn)股份權(quán)能。3個村都實行了生態(tài)補償資金與公益林管理工作表現(xiàn)的掛鉤機制。房山區(qū)還編制《房山區(qū)集體林地股權(quán)管理辦法》，明確了集體林地股權(quán)管理的具體規(guī)定，對農(nóng)戶在村集體林資產(chǎn)中的合理權(quán)益構(gòu)建了有力的制度保障，也為村集體林的統(tǒng)一經(jīng)營提供了工作原則。黃山店村堅持集體林等集體資源及資產(chǎn)統(tǒng)一經(jīng)營，以入股形式流轉(zhuǎn)回的農(nóng)戶閑置的集體山場、集體林、集體園地建設(shè)坡峰嶺景區(qū)。蒲洼鄉(xiāng)東村村建立旅游合作社、林下菌種植合作社、集體山脊公園等新型股份制經(jīng)營主體，農(nóng)戶可以憑借股東身份獲得股份收益。十渡鎮(zhèn)九渡村由村集體籌資，開發(fā)森林景觀資源，集體林地經(jīng)營收益按照4∶6的比例進行分配，即收益的40%歸集體統(tǒng)一使用，60%由本集體經(jīng)濟組織成員按股分配。得益于股份合作制度與生態(tài)林補償機制，2016年九渡村共有股民407人，每人獲得生態(tài)林補償金870元。

3個試點村的股改成效明顯，都成為所在地區(qū)的富裕村，其中黃山店村2016年人均純收入高達1.8萬元，在周口店地區(qū)名列前茅。試點工作盤活了村集體資產(chǎn)，集體經(jīng)濟得以發(fā)展，起到了良好的示范帶動作用。

三、房山區(qū)綜合改革試驗示范區(qū)中存在的困難及成因分析

（一）林權(quán)抵押貸款難

房山區(qū)在示范區(qū)建設(shè)工作中，在林權(quán)抵押貸款、生態(tài)公益林補償收益質(zhì)押貸款方面仍面臨困境。金融機構(gòu)沒有開展過直接用林權(quán)證或承包合同作抵押的貸款業(yè)務(wù)，對林權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)存在畏懼情緒。北京市農(nóng)商行房山分行及中國郵政儲蓄銀行房山分行的工作人員表示，銀行十分重視涉農(nóng)、涉林貸款工作，已對林權(quán)抵押貸款產(chǎn)品進行了設(shè)計，但還沒有推出林權(quán)抵押貸款產(chǎn)品，原因在于缺乏“退出機制”，即一旦發(fā)生無法償還抵押貸款等此類違約責(zé)任，銀行方不知道應(yīng)通過何種渠道將抵押的林權(quán)進行變現(xiàn)。

（二）林地經(jīng)營配套服務(wù)設(shè)施建設(shè)難以突破

在合理利用生態(tài)公益林資源，開展森林游憩、健康療養(yǎng)等生態(tài)休閑項目時，需要一定比例的經(jīng)營配套服務(wù)設(shè)施用地。在示范區(qū)建設(shè)實踐中，房山區(qū)園林綠化局就林業(yè)配套設(shè)施用地等問題，與國土、規(guī)劃、建設(shè)等部門進行了多次研討，以通過改革破解現(xiàn)有制度約束，并多次商請區(qū)國土部門，卻未能破解和消除此方面約束。區(qū)國土部門表示，在沒有市國土部門正式文件前，如果經(jīng)營者自行在林地上修建配套設(shè)施，只能作為違規(guī)或違法建筑進行拆除。

（三）山區(qū)集體林經(jīng)營效益有待提高

通過流轉(zhuǎn)實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營和更高的效益是流轉(zhuǎn)工作得以推進的內(nèi)生動力。受限于地理位置邊遠、基礎(chǔ)設(shè)施不完善、發(fā)展能力弱、經(jīng)營不善、管理不科學(xué)、缺乏科學(xué)規(guī)劃和規(guī)范管理等主客觀因素，山區(qū)集體林經(jīng)營效益不高，使得集體林地流轉(zhuǎn)內(nèi)生動力不足。在流轉(zhuǎn)實踐中，還存在少數(shù)村集體與轉(zhuǎn)入方根據(jù)流轉(zhuǎn)后經(jīng)營情況進行分成，轉(zhuǎn)入方因經(jīng)營效益低下導(dǎo)致現(xiàn)金流中斷，集體林經(jīng)營活動全面停滯，使得流轉(zhuǎn)徒有虛名。

（四）重視不夠和認識不足

在示范區(qū)建設(shè)工作中，仍有部分基層工作人員缺乏對此項工作重要性的充分認識，并擔(dān)心改革中新政策的實施會引起新的矛盾，影響農(nóng)村社會穩(wěn)定。農(nóng)民在推行林地“三權(quán)分離”工作中具有主導(dǎo)性作用，但是部分農(nóng)民持有“固守家園”“溫飽即滿”的思想，盡管林地經(jīng)營能力不足，卻不愿將林地流轉(zhuǎn)出去。就此，基層工作人員在工作中的能動性未能完全發(fā)揮，制約了規(guī)模經(jīng)營格局的形成。

四、促進房山區(qū)綜合改革試驗示范區(qū)建設(shè)工作的建議

（一）加強政策支持，助力提高經(jīng)營效益

集體林業(yè)綜合改革試驗示范區(qū)建設(shè)工作應(yīng)得到更有力的政策支持。當(dāng)前，示范區(qū)建設(shè)工作以區(qū)（縣、市）為單元，但工作的意義卻在于促進所在地區(qū)集體林業(yè)發(fā)展，為所在?。ㄊ校┖腿珖晟萍w林權(quán)制度和深化集體林權(quán)制度改革探索成功模式與有效措施。盡管房山區(qū)集合了其他林業(yè)項目資金，但示范區(qū)建設(shè)專項資金嚴(yán)重不足，政策支持乏力，未能體現(xiàn)示范區(qū)建設(shè)工作的重要性，也未能為此項工作創(chuàng)造有利環(huán)境。為此，要從省（市）乃至國家層面，完善示范區(qū)建設(shè)政策體系，加大對示范區(qū)建設(shè)的公共財政支持，構(gòu)建完備的示范區(qū)公共服務(wù)體系，支持新型經(jīng)營主體快速健康發(fā)展，促進示范區(qū)林業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，并通過示范區(qū)建設(shè)，形成集體林業(yè)現(xiàn)代化的成功發(fā)展模式。一是建議完善林區(qū)道路、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施，支持林業(yè)新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)配套服務(wù)設(shè)施建設(shè)，拓展林業(yè)生產(chǎn)服務(wù)功能，提高集體林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營水平。二是針對地理位置偏遠、經(jīng)營效益不高的山林進行扶持，提供政策咨詢、加強技術(shù)培訓(xùn)、引入其他產(chǎn)業(yè)等，協(xié)助其制定合理可行的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，提升集體林發(fā)展能力和經(jīng)營收益。

（二）加強制度創(chuàng)新，健全完善配套措施

集體林業(yè)綜合改革試驗示范區(qū)建設(shè)工作重點在于制度創(chuàng)新，制度難以創(chuàng)新成為制約示范區(qū)建設(shè)成效的重要因素。首要，要破解集體林業(yè)發(fā)展配套設(shè)施建設(shè)的制度約束，消除利用集體林地開展生態(tài)旅游活動因缺乏配套設(shè)施而導(dǎo)致的停車難、停留難、科普教育難等問題。其次，要破解金融支持集體林業(yè)發(fā)展的機制約束，在保證生態(tài)安全的前提下，構(gòu)建更為有效的風(fēng)險防范和化解機制。再次，要為林地“三權(quán)分離”創(chuàng)建有力的制度保障，完善林權(quán)流轉(zhuǎn)相關(guān)規(guī)定，促進流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織發(fā)育，構(gòu)建經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)入主體與作為轉(zhuǎn)出方的農(nóng)民之間的穩(wěn)定利益聯(lián)結(jié)。

（三）加強組織保障，合力推進改革工作

集體林業(yè)綜合改革試驗示范區(qū)建設(shè)工作涉及面廣、難度大，具有很強的系統(tǒng)性，需要得到更為有力的組織保障。首先要切實發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)小組的主導(dǎo)作用，促進不同部門的政策集成，形成合力，共同推動示范區(qū)建設(shè)工作。其次，要加強領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室的工作能力，并完善區(qū)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村三級示范區(qū)建設(shè)組織體系，嚴(yán)格挑選業(yè)務(wù)能力強、作風(fēng)扎實的工作人員參與改革試點工作，確保各項工作及政策措施得到有效落實。再次，要進一步優(yōu)化工作投入保障機制，確保各項工作有充分的資金支持；優(yōu)化工作獎勵機制，進一步激發(fā)個人和單位促進試驗區(qū)建設(shè)的熱情和能動性；建立工作協(xié)會機制，促使橫向、縱向溝通順暢，共同促進建設(shè)工作。