深海底層漁業(yè)商業(yè)開發(fā)中生物多樣性保護(hù)對策分析

馬風(fēng)成，任秋娟，呂曉明

深海底層漁業(yè)商業(yè)開發(fā)與海洋能、海上風(fēng)電、藍(lán)色生物技術(shù)、海水淡化、海底采礦等海洋新興產(chǎn)業(yè)正在成為目前拉動(dòng)世界經(jīng)濟(jì)增長的巨大潛力，對底層漁業(yè)開發(fā)的生物多樣性保護(hù)評(píng)估是啟動(dòng)其開發(fā)的必要條件。目前國際海底區(qū)域漁業(yè)資源的商業(yè)開發(fā)還是主要集中于基因資源，區(qū)域漁業(yè)組織對國家管轄范圍外漁業(yè)尤其是深海底層漁業(yè)的開發(fā)仍然帶有附帶性。雖然深海底層漁業(yè)實(shí)際上集中于深海海水水體，只是因?yàn)楝F(xiàn)有的深海捕撈方法主要使用拖網(wǎng)，而拖網(wǎng)必然會(huì)影響到底棲物種的遺傳多樣性及生物多樣性。

根據(jù)《生物多樣性公約》締約方大會(huì)第十次會(huì)議通過的《愛知生物多樣性目標(biāo)》規(guī)定，2020年所有魚群和無脊椎動(dòng)物種群及水生植物都以可持續(xù)和合法方式管理和捕撈，并采用基于生態(tài)系統(tǒng)的方法以避免過度捕撈，同時(shí)建立恢復(fù)所有枯竭物種的計(jì)劃和措施，使?jié)O撈對受威脅的魚群和脆弱的生態(tài)系統(tǒng)不產(chǎn)生有害影響，將漁撈對種群、物種和生態(tài)系統(tǒng)的影響限制于安全的生態(tài)限度內(nèi)；至少有17%的陸地和內(nèi)陸水域以及10% 的沿海和海洋區(qū)域，尤其是對于生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)具有特殊重要性的區(qū)域，通過有效而公平管理的、生態(tài)上有代表性和相連性好的保護(hù)區(qū)系統(tǒng)和其他基于保護(hù)區(qū)的有效保護(hù)措施得到保護(hù)，并被納入更廣泛的土地景觀和海洋景觀。

當(dāng)下，生物多樣性保護(hù)規(guī)則在深海底層漁業(yè)管理研究中備受關(guān)注，主要集中于以下幾個(gè)問題的討論：有學(xué)者以深海海洋脆弱生態(tài)系統(tǒng)為切入點(diǎn)，單純強(qiáng)調(diào)生態(tài)系統(tǒng)方法在深海底層漁業(yè)管理中的應(yīng)用[3]；有學(xué)者關(guān)注深海底層漁業(yè)的區(qū)域性特征，強(qiáng)化其國家管轄范圍外特征及人類共同繼承財(cái)產(chǎn)的屬性[4]；有學(xué)者支持?jǐn)U大區(qū)域漁業(yè)管理組織在深海底層漁業(yè)商業(yè)開發(fā)中的示范作用，進(jìn)而使?jié)O業(yè)商業(yè)開發(fā)規(guī)范逐步具體化[5]；有學(xué)者強(qiáng)調(diào)國家在深海底層漁業(yè)商業(yè)開發(fā)中國家責(zé)任落實(shí)的重要性，主張應(yīng)該將打擊非法、未報(bào)告及不受管制捕撈活動(dòng)作為重點(diǎn)[6]。深海底層漁業(yè)商業(yè)開發(fā)中生物多樣性保護(hù)規(guī)則的履約方式的不斷更新已經(jīng)悄然地取代現(xiàn)有公約體系的更改。本文擬在現(xiàn)有公約體制梳理的基礎(chǔ)上，努力尋求當(dāng)下各國履約方式的變化規(guī)律，以展望未來深海底層漁業(yè)生物多樣性保護(hù)的踐行方向。

一、深海底層漁業(yè)資源的生態(tài)環(huán)境

(一)深海底層漁業(yè)資源物種特點(diǎn)

典型的深海底層漁業(yè)的目標(biāo)魚種是海底和底棲物種，而大多數(shù)海底和底棲物種和傳統(tǒng)水體漁業(yè)尤其是近海淺水捕撈的物種相比，具有以下特點(diǎn)。

1.海底和底棲物種生長緩慢，成熟周期長，生命周期跨度大，因此只能經(jīng)受低度捕撈。

2.大部分海底和底棲物種含水量過高，肉質(zhì)松軟，單純就人類食用角度來看經(jīng)濟(jì)價(jià)值較小；海底和底棲物種往往處于海洋生物鏈的中低端；就捕撈成活率而言，海底和底棲物種因其缺乏淺水魚類發(fā)達(dá)的粘液表皮并且鱗片較大，因此在遭受拖網(wǎng)作業(yè)時(shí)，其鱗片和表皮往往易被刮而導(dǎo)致死亡。

3.海底和底棲物種的捕撈大多都在孤立的海洋地形結(jié)構(gòu)上進(jìn)行，如海底山脈、海脊系統(tǒng)，也有在大陸坡之上深水中。捕撈這些品種通常使用接觸海床的漁具。傳統(tǒng)底層漁業(yè)國主要集中在北半球的俄羅斯、美國和挪威。聯(lián)合國糧農(nóng)組織捕撈區(qū)域中，西北太平洋產(chǎn)量最高，該區(qū)域遠(yuǎn)洋和底棲物種資源最為豐富，其次是中東大西洋，其底層漁業(yè)資源大部分處于充分可持續(xù)捕撈狀態(tài)。

(二)脆弱海洋生態(tài)系統(tǒng)的潛在影響

底層拖網(wǎng)捕魚方式對脆弱海洋生態(tài)系統(tǒng)的潛在影響是不言而喻的?；诼?lián)大61/105號(hào)決議，聯(lián)合國糧農(nóng)組織漁業(yè)委員會(huì)在《公海深海漁業(yè)管理國際準(zhǔn)則》中指出：脆弱性是一個(gè)生態(tài)系統(tǒng)的組成部分，與特定人類活動(dòng)相關(guān)，包括特別捕魚形式和作業(yè)模式。底層漁業(yè)活動(dòng)與其他海洋捕撈活動(dòng)相比不僅具有質(zhì)量差異，捕魚強(qiáng)度也有所不同。當(dāng)捕魚強(qiáng)度上升，某一特定生態(tài)系統(tǒng)就很可能顯示脆弱性，盡管兩者關(guān)系不一定成線性和比例，但是臨界線的突破會(huì)導(dǎo)致種關(guān)聯(lián)發(fā)生突然變化。人類所認(rèn)知的國家海底區(qū)域都可以被定義為特別脆弱的生態(tài)系統(tǒng)，包括以海綿為主的群落，冷水珊瑚，以及冷泉和熱液群落，這些通常與地形、水文或地質(zhì)特點(diǎn)相關(guān)，如海底山峰和山脈，海底熱液噴口和冷泉[7]。深海具有潛在的生態(tài)保護(hù)利益，海底生境的脆弱生態(tài)系統(tǒng)為生物資源的商業(yè)開發(fā)提供了種群評(píng)估的信息基礎(chǔ)。即使目標(biāo)物種為深海底層和底棲物種的深海捕魚，也會(huì)對深海生態(tài)群落產(chǎn)生直接影響，包括在系統(tǒng)中營養(yǎng)和碳運(yùn)動(dòng)的變化，以及系統(tǒng)由上而下和由下而上控制系統(tǒng)平衡的變化。

二、深海底層漁業(yè)資源開發(fā)公約框架

(一)制定一系列全球性法律文件

深海生物資源和上覆水域生物資源密不可分，聯(lián)合國糧農(nóng)組織針對公海漁業(yè)制定了一系列全球性法律文件，主要包括《聯(lián)合國魚類種群協(xié)定》《公海漁船遵守協(xié)定》《負(fù)責(zé)任漁業(yè)行為守則》《公海深海漁業(yè)管理準(zhǔn)則》和《關(guān)于預(yù)防、制止和消除非法、不報(bào)告和不管制捕魚港口國措施協(xié)議》。其中《聯(lián)合國魚類種群協(xié)定》《公海漁船遵守協(xié)定》和《關(guān)于預(yù)防、制止和消除非法、不報(bào)告和不管制捕魚港口國措施協(xié)議》是具有法律約束力的，《負(fù)責(zé)任漁業(yè)行為守則》《公海深海漁業(yè)管理準(zhǔn)則》僅僅起到指導(dǎo)的作用。聯(lián)合國大會(huì)自2004年起至今每年通過一個(gè)可持續(xù)漁業(yè)的決議，即通過1995年《執(zhí)行1982年12月10日〈聯(lián)合國海洋法公約〉有關(guān)養(yǎng)護(hù)和管理跨界魚類種群和高度洄游魚類種群的規(guī)定的協(xié)定》和相關(guān)文書等途徑實(shí)現(xiàn)可持續(xù)漁業(yè)的決議，主要內(nèi)容是促請所有國家直接或者通過區(qū)域漁業(yè)管理組織和安排，根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》和《負(fù)責(zé)任漁業(yè)行為守則》，在養(yǎng)護(hù)、管理和開發(fā)各種魚類種群時(shí)適用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則和生態(tài)系統(tǒng)方法。要求各國和區(qū)域漁業(yè)管理組織在深海上覆水域禁止使用底拖網(wǎng)作業(yè)，并加強(qiáng)對環(huán)境影響評(píng)價(jià)的適用以保護(hù)海底脆弱生態(tài)系統(tǒng)[8]。聯(lián)大61/105號(hào)決議第一次明確提出了監(jiān)管深海底層漁業(yè)的要求，作為基礎(chǔ)性的文件，此后歷次聯(lián)大的可持續(xù)漁業(yè)決議反復(fù)強(qiáng)調(diào)執(zhí)行61/105決議并以其為入門標(biāo)準(zhǔn)逐年加強(qiáng)對深海底層漁業(yè)的監(jiān)管。聯(lián)合國糧農(nóng)組織主要從技術(shù)層面著手解決公海深海漁業(yè)對脆弱海洋生態(tài)系統(tǒng)的影響，《公海深海漁業(yè)管理國際準(zhǔn)則》保護(hù)包括冷水珊瑚在內(nèi)的成長緩慢且脆弱的深海生態(tài)生物系統(tǒng)，具體做法是要求各國及相關(guān)自然資源國際組織通過措施減少底層漁業(yè)對深海生物系統(tǒng)的不良影響。但是《公海深海漁業(yè)管理國際準(zhǔn)則》不具有強(qiáng)制約束力，依賴各國自愿遵守?！侗碧窖蠊O業(yè)資源養(yǎng)護(hù)與管理公約》涉及海底山脈、深海熱泉及冷水珊瑚等脆弱海洋生態(tài)系統(tǒng)的公海底層漁業(yè)管理。

《聯(lián)合國魚類種群協(xié)定》目標(biāo)在于有效執(zhí)行《聯(lián)合國海洋法公約》(UNCLOS)相關(guān)條款，確保長期養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)捕撈跨界和高度洄游魚類種群?！堵?lián)合國魚類種群協(xié)定》在執(zhí)行《聯(lián)合國海洋法公約》的基礎(chǔ)上建立了許多新的原則，強(qiáng)調(diào)船旗國對懸掛本國旗幟的漁船的責(zé)任和義務(wù)、強(qiáng)化區(qū)域漁業(yè)組織在轄區(qū)海域內(nèi)的主管地位、進(jìn)一步適用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則、生態(tài)系統(tǒng)管理、對發(fā)展中國家利益的傾向、捕魚活動(dòng)數(shù)據(jù)的收集及共享、監(jiān)督監(jiān)控的加強(qiáng)等?！堵?lián)合國海洋法公約》第63(2)條規(guī)定了涉及在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)及公海水域進(jìn)行的跨界捕撈。雖然深海種群不屬于高度洄游種群，但是深海底層漁業(yè)的跨界性使得其受到《聯(lián)合國魚類種群協(xié)定》的約束。不僅如此，聯(lián)合國大會(huì)號(hào)召各國采納《聯(lián)合國魚類種群協(xié)定》中的規(guī)定來制定本國在公海漁業(yè)的相關(guān)保全及管理規(guī)定?！堵?lián)合國魚類種群協(xié)定》依據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》第117條規(guī)定，細(xì)化國家的義務(wù)，必要時(shí)對屬于同一生態(tài)系統(tǒng)的物種或從屬目標(biāo)種群或與目標(biāo)種群相關(guān)的物種制定養(yǎng)護(hù)和管理措施，以保持或恢復(fù)這些物種的數(shù)量，使其高于物種的繁殖處于不會(huì)受到嚴(yán)重威脅的水平[9]。2016年《聯(lián)合國糧農(nóng)組織針對 〈聯(lián)合國魚類種群協(xié)定〉有關(guān)在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)外漁獲分別報(bào)告問題的幾點(diǎn)考慮》專門提及部分區(qū)域漁業(yè)管理組織為避免被定義為違規(guī)，一反以往對捕獲量數(shù)據(jù)開發(fā)共享狀態(tài)的做法，而拒絕向聯(lián)合國糧農(nóng)組織提供捕撈位置及地圖、捕獲量數(shù)據(jù)信息。聯(lián)合國糧農(nóng)組織要求船旗國在收集、報(bào)考漁業(yè)統(tǒng)計(jì)資料數(shù)據(jù)方面負(fù)有首要責(zé)任。生態(tài)系統(tǒng)方法是實(shí)施聯(lián)合國糧農(nóng)組織《負(fù)責(zé)任漁業(yè)行為守則》的基本手段，為在漁業(yè)產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展提供了途徑。在涉及海洋的方面，跨部門方法的實(shí)例包括由美國太平洋漁業(yè)管理理事會(huì)實(shí)施的以生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)的漁業(yè)管理(EBFM)、由南極洲區(qū)域海洋生物資源養(yǎng)護(hù)委員會(huì)承擔(dān)的生態(tài)系統(tǒng)管理方法(EAM)、澳大利亞生態(tài)可持續(xù)發(fā)展(ESD)國家戰(zhàn)略中包含的漁業(yè)生態(tài)系統(tǒng)管理框架以及大型海洋生態(tài)統(tǒng)(LME)管理措施等。

(二)協(xié)調(diào)現(xiàn)有漁業(yè)組織機(jī)制，建立統(tǒng)一的全球管理機(jī)制框架

當(dāng)下國際海底區(qū)域漁業(yè)資源和深海漁業(yè)資源的發(fā)展具有很強(qiáng)的連帶性，主要基于人類對國際海底區(qū)域底棲生物的動(dòng)物區(qū)系組成掌握信息極其有限而導(dǎo)致對單純的底層漁業(yè)開發(fā)的不確定。國際海底區(qū)域生物資源勘探就國際海底區(qū)域漁業(yè)資源而言，聯(lián)合國糧農(nóng)組織、全球性及區(qū)域性的漁業(yè)組織海洋漁業(yè)資源的管理框架基本圍繞著環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展，規(guī)則和框架主要針對的是國家之間的全球合作及區(qū)域合作，基本覆蓋了所有公海海域；深海漁業(yè)可持續(xù)管理問題已在《聯(lián)合國魚類種群協(xié)定》、聯(lián)合國糧農(nóng)組織的《負(fù)責(zé)任漁業(yè)行為守則》、聯(lián)大46/215號(hào)決議、聯(lián)合國糧農(nóng)組織《促進(jìn)公海漁船遵守國際養(yǎng)護(hù)和管理措施的協(xié)定》等法律文件中做出安排。這些法律文件和管理機(jī)制所秉承的基本原則大體一致、采取的管理措施大致相同，具備統(tǒng)一協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)。充分協(xié)調(diào)現(xiàn)有漁業(yè)組織機(jī)制，建立統(tǒng)一的全球管理機(jī)制框架，這或許是國際海底區(qū)域生物資源商業(yè)開發(fā)統(tǒng)一的未來發(fā)展趨向。

一是進(jìn)一步完善水利水電勘測規(guī)劃設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)體系。水規(guī)總院加快推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化工作，著力開展了涉及資源環(huán)境管理、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、保障公共安全、政府社會(huì)管理等方面的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定工作。《混凝土面板堆石壩設(shè)計(jì)規(guī)范》《防洪風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)導(dǎo)則》等28項(xiàng)水利標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)發(fā)布，《灌溉與排水工程設(shè)計(jì)規(guī)范》《水土保持工程調(diào)查與勘測規(guī)范》《水利建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響后評(píng)價(jià)導(dǎo)則》已通過水利部審定。

三、深海底層漁業(yè)資源商業(yè)勘探發(fā)展的生物多樣性保護(hù)措施

(一)區(qū)域漁業(yè)管理組織的引領(lǐng)作用是基礎(chǔ)

漁業(yè)管理最終要依靠船旗國，通過修改或新建區(qū)域性海洋管理?xiàng)l約，或者對區(qū)域漁業(yè)管理內(nèi)部管理機(jī)制進(jìn)行改進(jìn)，這在管理成本上要比建立一個(gè)新的全球性的生物資源組織更加節(jié)省。除此之外，區(qū)域漁業(yè)管理組織與組織成員國有著更為密切的事物聯(lián)系和利益關(guān)系，在一定程度上易于達(dá)成有建設(shè)性和更為實(shí)用的規(guī)則。當(dāng)然，由于欠缺統(tǒng)一的全球機(jī)制，以及區(qū)域漁業(yè)組織成員國組成情況的差異，各區(qū)域漁業(yè)組織在生物資源的管理上也存在著局限性，比如深海底層漁業(yè)沒有被完全覆蓋，區(qū)域漁業(yè)管理組織的基本目的在于穩(wěn)定高度洄游魚類的產(chǎn)量，因此并未涉及深海非洄游魚類及非目標(biāo)魚類。區(qū)域漁業(yè)管理組織雖然對深海魚類設(shè)置了生態(tài)系統(tǒng)管理，但實(shí)踐表明生態(tài)系統(tǒng)管理往往僅是作為臨時(shí)措施而非付諸長期和系統(tǒng)的計(jì)劃[10]。因?yàn)閰^(qū)域漁業(yè)管理組織的立足點(diǎn)在于，保證本區(qū)域組織當(dāng)事國優(yōu)先捕魚權(quán)的實(shí)現(xiàn)。譬如關(guān)于金槍魚區(qū)域漁業(yè)管理組織在目標(biāo)魚類的監(jiān)控方面取得顯著進(jìn)步，但是在對誤捕物種、食物鏈系統(tǒng)方面很少涉及，且各區(qū)域漁業(yè)組織區(qū)域之間既合作很少，也不愿意接受專業(yè)科學(xué)團(tuán)體的建議。迄今為止，國際大西洋金槍魚保護(hù)委員會(huì)和中西部大西洋漁業(yè)委員會(huì)決策機(jī)構(gòu)對專家意見的接受比例僅為39%和17%[11]。

在深海漁業(yè)中適用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則是基于缺乏對海底脆弱生態(tài)系統(tǒng)的成熟認(rèn)知及現(xiàn)有底層漁業(yè)對其影響的信息和數(shù)據(jù)資料收集的欠缺。所以在適用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的同時(shí)，首先需要加強(qiáng)對深海生態(tài)系統(tǒng)的認(rèn)知，建立公海海底底層漁業(yè)科學(xué)觀察員體系，加強(qiáng)生物數(shù)據(jù)收集。聯(lián)合國糧農(nóng)組織通過提供國際培訓(xùn)計(jì)劃幫助漁民和底層漁業(yè)科學(xué)觀察員改進(jìn)捕撈認(rèn)證和生物數(shù)據(jù)收集，觀察員通過使用糧農(nóng)組織現(xiàn)有材料以確定商業(yè)開發(fā)種群并編制使用手冊以確定底棲無脊椎動(dòng)物等非商業(yè)品種。其次，《聯(lián)合國魚類種群協(xié)定》和相關(guān)文書等途徑實(shí)現(xiàn)可持續(xù)漁業(yè)的決議草案(A/60/L.38)決議以及漁業(yè)委會(huì)第二十七屆會(huì)議達(dá)成的協(xié)議，國家和區(qū)域漁業(yè)管理組織應(yīng)向聯(lián)合國糧農(nóng)組織提供適當(dāng)?shù)膮f(xié)助和支持，積極與相關(guān)組織合作以建立深海全球脆弱海洋生態(tài)系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫。具體做法是應(yīng)區(qū)域漁業(yè)管理組織的安排，各國應(yīng)將船只登記或記錄數(shù)據(jù)至少按年度向聯(lián)合國糧農(nóng)組織提交，并報(bào)告具體采取何種措施對這些船只進(jìn)行管制。同時(shí)區(qū)域漁管組織和聯(lián)合國糧農(nóng)組織應(yīng)由聯(lián)合國糧農(nóng)組織統(tǒng)計(jì)部門將這些數(shù)據(jù)和信息對外開放。而對于區(qū)域漁業(yè)管理組織沒有覆蓋的區(qū)域，各船旗國應(yīng)繪制全面圖像以顯示現(xiàn)有漁業(yè)空間并和其它相關(guān)國家和聯(lián)合國糧農(nóng)組織進(jìn)行合作以繪制相關(guān)區(qū)域的聯(lián)合圖像。各國對區(qū)域漁業(yè)管理組織聯(lián)合國負(fù)責(zé)深海提供支持，向聯(lián)合國糧農(nóng)組織直接提交包括種群評(píng)估和脆弱海洋生態(tài)系統(tǒng)影響評(píng)價(jià)在內(nèi)的脆弱海洋生態(tài)系統(tǒng)深海漁業(yè)數(shù)據(jù)。

根據(jù)聯(lián)大61/105號(hào)決議以及聯(lián)合國糧農(nóng)組織漁委會(huì)第二十七屆會(huì)議的決定，聯(lián)合國糧農(nóng)組織要求各國家和區(qū)域漁管組織提供適當(dāng)?shù)膮f(xié)助和支持，以建立國家管轄范圍外區(qū)域的全球脆弱海洋生態(tài)系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫。作為確定脆弱海洋生態(tài)系的必要步驟，國家和區(qū)域漁管組織有義務(wù)收集和分析在這些區(qū)域漁管組織主管領(lǐng)域內(nèi)的相關(guān)信息或由各國管轄的從事深海漁業(yè)或正考慮從事或擴(kuò)大深海漁業(yè)的船只的相關(guān)信息[12]。區(qū)域漁業(yè)組織在漁業(yè)數(shù)據(jù)的統(tǒng)一收集整理和解讀方面發(fā)揮關(guān)鍵作用，為洄游物種以及專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和公海跨界種群評(píng)估及相關(guān)管理決策提供信息基礎(chǔ)。不同區(qū)域漁業(yè)組織針對不同規(guī)模的漁業(yè)會(huì)有不同的數(shù)據(jù)收集方法，以此要加強(qiáng)參與漁業(yè)數(shù)據(jù)和展開種群評(píng)估和漁業(yè)管理。聯(lián)合國糧食及農(nóng)業(yè)組織考慮建立一個(gè)關(guān)于國家管轄范圍以外地區(qū)的脆弱海洋生態(tài)系統(tǒng)的全球信息數(shù)據(jù)庫，以協(xié)助各國評(píng)估底魚捕撈活動(dòng)對脆弱海洋生態(tài)系統(tǒng)的任何影響，并邀請各國和區(qū)域漁業(yè)管理組織或安排向數(shù)據(jù)庫提交關(guān)于根據(jù)本決議第83段查明的所有脆弱海洋生態(tài)系統(tǒng)的信息[13]。但是在底層漁業(yè)數(shù)據(jù)庫建立過程中，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)聯(lián)合國糧食及農(nóng)業(yè)組織成員國向聯(lián)合國糧食及農(nóng)業(yè)組織提供的問卷調(diào)查與區(qū)域漁業(yè)組織公布的數(shù)據(jù)不一致的情況。其原因一是公漁業(yè)活動(dòng)經(jīng)常與專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)漁業(yè)活動(dòng)相互混淆，這對公海底層漁業(yè)統(tǒng)計(jì)十分不利；二是很多在不同區(qū)域漁業(yè)組織的作業(yè)船活動(dòng)并沒有區(qū)分開來[14]。

(二)跨部門生態(tài)系統(tǒng)管理的適用是依據(jù)

跨部門生態(tài)系統(tǒng)管理(cross-sector ecosystem-based management)是針對國際海底區(qū)域不同利用途徑，衡量和評(píng)價(jià)多部門相互影響的工具?？绮块T生態(tài)系統(tǒng)管理通過建立生態(tài)系統(tǒng)環(huán)境基線和比較生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)前后的差別來評(píng)價(jià)多部門之間相互作用的價(jià)值。尤其針對當(dāng)下氣候變化、自然生物多樣性改變、海洋表面溫度變化及酸化加重引發(fā)海洋物理化學(xué)的變化等情況，其重點(diǎn)在于辨別及協(xié)調(diào)各部門的相互影響。但目前主要障礙在于缺乏各部門間相互影響的信息，而效益成本方法的適用是把握跨部門生態(tài)系統(tǒng)管理的關(guān)鍵和靈魂。

效益成本分析法在衡量生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的不同價(jià)值方面對各種資源、各產(chǎn)業(yè)和利益相關(guān)者進(jìn)成成本效益分析，通過比較商品和服務(wù)的經(jīng)濟(jì)成本和收益來決定不同選擇的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，是權(quán)衡不同部門相互影響的利器。在成本效益分析中，特定部門的活動(dòng)所有的成本和效益會(huì)被估算，效益大于成本的部門有利于藍(lán)色增長。成本效益分析中所有成本及效益來自于使用和非使用價(jià)值，從而揭示了目標(biāo)活動(dòng)的凈現(xiàn)值(Net Present Value)。在深海底層漁業(yè)資源商業(yè)開發(fā)中，底層漁業(yè)開發(fā)的效益體現(xiàn)在市場上的產(chǎn)品及專利，其經(jīng)濟(jì)成本體現(xiàn)在市場及非市場評(píng)估。使用市場評(píng)估來估算成本體現(xiàn)在包括勘探設(shè)備的成本，使用非市場評(píng)估來估算成本包括活動(dòng)潛在的環(huán)境負(fù)面影響，以及對能夠產(chǎn)生非市場價(jià)值的其他部門的負(fù)面影響，及對底層漁業(yè)生態(tài)系統(tǒng)存在價(jià)值的影響。

底層漁業(yè)的商業(yè)勘探會(huì)滿足人類和社會(huì)的需求、期望和偏好,這些偏好是通過他們基于對生物資源和時(shí)間限制所做的選擇和妥協(xié)表現(xiàn)出來的。尤其在漁業(yè)生態(tài)系統(tǒng)方法方面這樣的經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)通?？梢园l(fā)揮有益作用，因?yàn)槟軌蛟诓煌瑓^(qū)域內(nèi)進(jìn)行橫向比較。但是現(xiàn)有情況下國際海底區(qū)域使用成本效益分析有很多弊端。首先，估算非市場價(jià)值即環(huán)境的負(fù)面影響，因?yàn)槿祟惸壳罢J(rèn)識(shí)的不足，只能是作大概的估算，實(shí)踐中評(píng)估者往往將其評(píng)估為零。其次，如果商業(yè)勘探被估算為能帶來純經(jīng)濟(jì)效益，成本效益分析就會(huì)力推這一行動(dòng)而不管其會(huì)對環(huán)境帶來巨大破壞和損害可持續(xù)發(fā)展。換言之，成本效益分析假設(shè)市場評(píng)估和非市場評(píng)估是可以交易的，優(yōu)勢明顯的市場評(píng)估可以吞并非市場評(píng)估。再次，成本效益分析中當(dāng)評(píng)估某一行動(dòng)的未來收益及成本時(shí)一直具有爭議，則其現(xiàn)存價(jià)值會(huì)在評(píng)估中被適當(dāng)減損(appropriate discount rate)。在與環(huán)境變化引發(fā)成本效益變動(dòng)的時(shí)候，過多的減損現(xiàn)存價(jià)值會(huì)引起現(xiàn)在和未來成本效益估算的不合理失衡。

(三)對IUU捕撈活動(dòng)的監(jiān)管是重點(diǎn)

對生物資源進(jìn)行底層捕撈大多數(shù)屬于非法、不報(bào)告及不管制捕魚行為(IUU)，構(gòu)成對深海海洋生態(tài)系統(tǒng)的主要威脅。為了有效維護(hù)生態(tài)環(huán)境，加強(qiáng)政府監(jiān)管至關(guān)重要[15]，為此，于2016年6月聯(lián)合國糧農(nóng)組織正式制定了《預(yù)防、阻止和消除非法、未報(bào)告及未受規(guī)范捕魚的港口國措施協(xié)定》(以下簡稱《港口國措施協(xié)定》)。截至2018年4月5日，《港口國措施協(xié)定》有包括歐盟和美國在內(nèi)的54個(gè)締約方。目前各締約方正在努力推動(dòng)協(xié)定的有效實(shí)施，包括鼓勵(lì)非締約方遵守協(xié)定內(nèi)容?！陡劭趪胧﹨f(xié)定》規(guī)定的違反國家、區(qū)域和國際法的捕撈和捕撈相關(guān)活動(dòng)包括：不報(bào)或誤報(bào)捕撈作業(yè)和漁獲物信息(不報(bào)告)；不明國籍(未登記)船只開展捕撈(不管制)；非締約方船只在區(qū)域漁業(yè)管理組織公約水域開展捕撈(不管制)；未經(jīng)國家充分管制且無法輕易監(jiān)測和記錄的捕撈活動(dòng)(不管制)；針對未采取養(yǎng)護(hù)或管理措施的區(qū)域或漁業(yè)資源實(shí)施的捕撈活動(dòng)(不管制)?！陡劭趪胧﹨f(xié)定》的核心內(nèi)容是要求締約方在本國港口內(nèi)履行甄別處理漁船并收集漁船相關(guān)信息的義務(wù)，港口國有權(quán)通過對使用漁具、漁船證書、捕撈日志及其他文件及船上設(shè)施進(jìn)行檢查從而掌握對漁船捕獲物的來源及實(shí)際捕撈情況，從而對非法捕撈的捕獲物依法采取措施進(jìn)行處置。協(xié)定強(qiáng)調(diào)港口國有權(quán)拒絕從事非法、未報(bào)告及未受規(guī)范捕撈的漁船入港，并要求締約方之間實(shí)現(xiàn)漁船信息共享，互相提供任何涉嫌非法、未報(bào)告、及未受規(guī)范漁船的相關(guān)信息。

深海所處的傳統(tǒng)大型漁業(yè)場所周邊就近的港口國往往是包括小島嶼國家在內(nèi)的發(fā)展中國家，由于財(cái)政基礎(chǔ)及技術(shù)能力受限，這些國家在落實(shí)《港口國措施協(xié)定》關(guān)于港口國的甄別管控義務(wù)時(shí)存在困難。所以區(qū)域漁業(yè)管理組織和各國開展合作交換漁船及其為落實(shí)《港口國措施協(xié)定》所開展活動(dòng)相關(guān)信息，包括支持協(xié)助港口國打擊非法、不報(bào)告和不管制捕魚以及協(xié)助船旗國控制嫌疑漁船，支持沿海國保護(hù)漁業(yè)資源，確保非法、不報(bào)告和不管制捕魚所得產(chǎn)品不得進(jìn)入市場。區(qū)域漁業(yè)組織的有效協(xié)助和支持可提升全世界漁業(yè)可持續(xù)性。聯(lián)合國糧農(nóng)組織側(cè)重幫助港口國完善港口措施，進(jìn)一步提高對非法、未報(bào)告及未受規(guī)范漁船的甄別和管控能力。《港口國措施協(xié)定》實(shí)際上建立了最低限度的法律框架，其作用的發(fā)揮有賴于港口國國內(nèi)法律法規(guī)的建設(shè)及港口硬件設(shè)備的加強(qiáng)，推動(dòng)港口國對供應(yīng)鏈關(guān)鍵點(diǎn)實(shí)施管理。

顯而易見，對遠(yuǎn)洋作業(yè)漁船管控信息的全球合作是《港口國措施協(xié)定》的關(guān)鍵點(diǎn)，國家海底區(qū)域底層漁業(yè)作業(yè)中的重要信息透明化和信息共享將會(huì)促進(jìn)深海生物資源商業(yè)勘探的健康有序發(fā)展，建立全球信息分享和發(fā)布機(jī)制勢在必行?！陡劭趪胧﹨f(xié)定》與漁獲登記制度準(zhǔn)則和全球記錄是打擊非法、不報(bào)告和不管制捕魚的協(xié)同框架，著眼于在公海和深海等船旗國管轄區(qū)外進(jìn)行漁業(yè)作業(yè)且尋求進(jìn)入他國港口的漁船設(shè)立有效“合規(guī)檢查點(diǎn)”?！陡劭趪胧﹨f(xié)定》為各國提供了合作和交換漁船及其活動(dòng)信息的機(jī)會(huì)，也為區(qū)域漁業(yè)管理組織提供了機(jī)會(huì)。 通過《港口國措施協(xié)定》信息交換機(jī)制匯總的船舶檢查和合規(guī)記錄可作為可靠資源納入國家風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，并可協(xié)助各國在違反港口國、區(qū)域或國際法律法規(guī)(包括禁令)時(shí)采取適當(dāng)行動(dòng)或凍結(jié)相關(guān)的船旗國補(bǔ)貼。以中國為例，2016年中國遠(yuǎn)洋漁業(yè)報(bào)告漁獲量約為200萬噸，但僅就在中國銷售的漁獲量(約占遠(yuǎn)洋捕撈總漁獲量的24%)提供了物種和捕撈區(qū)域詳情。由于信息的缺乏，其余150萬噸被列入聯(lián)合國糧農(nóng)組織數(shù)據(jù)庫捕撈區(qū)域中西北太平洋“海洋漁業(yè)未納入別處”項(xiàng)下，由此造成該區(qū)域漁獲量可能被夸大。盡管部分未列入準(zhǔn)確的捕撈域項(xiàng)下且未具體到物種，但中國大批遠(yuǎn)洋捕撈漁獲量已列入聯(lián)合國糧農(nóng)組織數(shù)據(jù)庫。《港口國措施協(xié)定》對于中國具有較大影響，因?yàn)橹袊仁侵匾拇靽彩侵匾母劭趪?。中國擁有世界最大?guī)模的遠(yuǎn)洋漁船隊(duì)，其中半數(shù)在公海作業(yè)，同時(shí)中國也擁有綿長的海岸線，港口眾多。但目前我國的漁業(yè)執(zhí)法檢查，尤其是海洋漁業(yè)執(zhí)法主要依靠海上巡航檢查，以港口為基礎(chǔ)的漁業(yè)甄別監(jiān)管能力有待加強(qiáng)。中國于2018年發(fā)布了《全國沿海漁港建設(shè)規(guī)劃(2018-2025年)》，《漁港監(jiān)督管理?xiàng)l例》也即將出臺(tái)，兩者相輔相成，可以為港口管理打下更好的基礎(chǔ)。

中國作為重要的遠(yuǎn)洋漁業(yè)國家，目前在國際海底區(qū)域上覆水體中主要捕撈中上層的跨界或高度洄游魚類種群，并逐漸發(fā)展以深海魚類種群為捕撈對象的漁業(yè)。但是中國在非法、未報(bào)告和無管制(IUU)捕撈全球風(fēng)險(xiǎn)程度及響應(yīng)程度中評(píng)分較低。具體表現(xiàn)為：首先，中國作為船旗國，中國籍漁船的IUU捕撈活動(dòng)脆弱性最強(qiáng)，發(fā)生率最高，這表明中國作為船旗國面臨的監(jiān)管壓力巨大。從IUU列表中的船只數(shù)量、漁業(yè)觀察員和監(jiān)測、控制和監(jiān)督從業(yè)人員的觀點(diǎn)調(diào)查以及國際媒體中不斷出現(xiàn)的負(fù)面新聞數(shù)量來看，中國的遠(yuǎn)洋漁船仍被視為IUU捕撈活動(dòng)的重要推動(dòng)者。盡管中國一直積極主動(dòng)與國際社會(huì)合作履行監(jiān)管職責(zé)，但與區(qū)域漁業(yè)管理組織要求的船旗國義務(wù)仍存在較大差距。其次，中國作為港口國，主動(dòng)采取的禁止IUU捕撈活動(dòng)的應(yīng)對措施十分有限，在對漁船的監(jiān)督和檢查方面手段較弱，被認(rèn)為發(fā)生IUU捕撈相關(guān)交易的幾率極大。況且中國至今未加入《港口國措施協(xié)定》，也未曾開辟限制外國漁船進(jìn)入的港口，這也導(dǎo)致中國在區(qū)域漁業(yè)管理組織中履約較差。消除IUU作為當(dāng)下全球漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展的核心問題之一，已被單獨(dú)列為一項(xiàng)聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。中國對IUU捕撈的治理不力，直接影響到中國國家管轄范圍外水域漁業(yè)協(xié)定的參與度與效果。

四、結(jié)論

鑒于國際社會(huì)對深海底層漁業(yè)損害脆弱海洋生態(tài)系統(tǒng)的強(qiáng)烈關(guān)注，中國應(yīng)加強(qiáng)對公海深海漁業(yè)管理發(fā)展的跟蹤研究，在決策層面上避免與公海漁業(yè)管理發(fā)展趨勢背道而馳。同時(shí)，中國應(yīng)該積極參與區(qū)域及次區(qū)域國際漁業(yè)治理，負(fù)責(zé)任地開展?jié)O業(yè)活動(dòng)，認(rèn)真負(fù)責(zé)地履行國家的國際責(zé)任，在可能發(fā)展的區(qū)域，也應(yīng)提前評(píng)估可能對脆弱海洋生態(tài)系統(tǒng)帶來的影響，并遵循預(yù)防措施、漁獲量監(jiān)測、數(shù)據(jù)收集、觀察員等管理要求。積極主動(dòng)地提高執(zhí)行國際漁業(yè)協(xié)定的履約能力，創(chuàng)新與完善漁業(yè)管理制度。最后，中國應(yīng)積極采取步驟，提高我國參與國際漁業(yè)治理的話語權(quán)和治理能力，包括加強(qiáng)漁業(yè)資源的調(diào)查研究能力和參與國際漁業(yè)執(zhí)法的能力，例如我國漁業(yè)執(zhí)法船舶應(yīng)該具備參與公海漁業(yè)執(zhí)法的能力，積極參與公海漁船登臨檢查的國際或區(qū)域性漁業(yè)執(zhí)法，提升中國在國際漁業(yè)治理中負(fù)責(zé)任大國的形象與作用。