鄉(xiāng)村振興中“治理有效”的實(shí)踐路徑與制度創(chuàng)新

浙江省建德市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局（311600） 鄒宗根

近年來(lái)，浙江省建德市把強(qiáng)化基層治理作為推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化、加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化和助推“兩個(gè)高水平”建設(shè)的重要環(huán)節(jié)，立足“鄉(xiāng)村善治”，注重頂層設(shè)計(jì)，走出一條充滿活力又和諧有序的鄉(xiāng)村善治之路，為創(chuàng)建部省共建鄉(xiāng)村振興示范區(qū)夯實(shí)了基礎(chǔ)。

1.實(shí)踐路徑探索

（1）黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村善治，挖掘社會(huì)治理內(nèi)涵 為解決鄉(xiāng)村社會(huì)治理的系統(tǒng)性問(wèn)題，基本形成了黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的鄉(xiāng)村善治體系。大洋鎮(zhèn)以黨建為引領(lǐng)，發(fā)揮村銀共建、黨建聯(lián)盟作用，構(gòu)建“黨建-善治-金融”穩(wěn)固三角，打造村級(jí)善治特色品牌。在鄉(xiāng)村善治指數(shù)中，從頭雁指數(shù)、堡壘指數(shù)、廉潔指數(shù)、民主指數(shù)、經(jīng)濟(jì)指數(shù)、滿意指數(shù)、信用指數(shù)、平安指數(shù)、文明指數(shù)、魅力指數(shù)等方面為鄉(xiāng)村振興保駕護(hù)航。欽堂鄉(xiāng)葛塘村通過(guò)選好“領(lǐng)頭雁”，“三年干了三十年想干的事”。蓮花鎮(zhèn)戴家村推出黨員聯(lián)戶雙向測(cè)評(píng)制，把群眾的需求看在眼里、記在心里、落實(shí)在行動(dòng)上，實(shí)現(xiàn)了村莊環(huán)境和鄉(xiāng)村旅游的華麗轉(zhuǎn)變；三都鎮(zhèn)鎮(zhèn)頭村以“文化禮堂”為突破口，挖掘當(dāng)年“鎮(zhèn)頭水庫(kù)”故事，實(shí)現(xiàn)了從無(wú)特色、無(wú)優(yōu)勢(shì)、無(wú)產(chǎn)業(yè)的“三無(wú)”村，到有故事、有文化IP、有產(chǎn)品的“三有”村的轉(zhuǎn)變；梅城鎮(zhèn)城西村挖掘60 多年前得到毛主席長(zhǎng)篇批示肯定的千鶴婦女精神，打造城西村的紅色新名片。

（2）推“六事一日”工作法，自治功能不斷強(qiáng)化 2012 年，全市各村全面推行農(nóng)村“六事一日”工作法，開(kāi)展“村民議事日、集體接訪日”等為重點(diǎn)的村級(jí)運(yùn)行、管理和為民服務(wù)活動(dòng)，推動(dòng)村級(jí)組織理事、議事、決事、辦事、督事、評(píng)事等“六事”工作的民主規(guī)范，務(wù)實(shí)高效。著力打造“陽(yáng)光村務(wù)”，村務(wù)公開(kāi)欄建設(shè)全覆蓋，每年開(kāi)展村務(wù)公開(kāi)和民主管理評(píng)定，實(shí)現(xiàn)村務(wù)公開(kāi)規(guī)范化和透明化。堅(jiān)持開(kāi)展“自薦直選”。調(diào)動(dòng)村民參與選舉積極性，平均每屆參選率均在93%左右。積極培育志愿服務(wù)隊(duì)、文體活動(dòng)隊(duì)、糾紛調(diào)解隊(duì)等村級(jí)“草根組織”。全市有村級(jí)“草根組織”700 余家，覆蓋養(yǎng)老、環(huán)境、健康、調(diào)解、議事、教育等方面，為村級(jí)治理提供了有力支撐。

（3）“建功立德”文化挖掘，德治氛圍日益濃厚 三國(guó)時(shí)期，吳國(guó)大將孫韶因?qū)医ü妆环鉃榻ǖ潞?，寓“建功立德”之意，置建德縣。近年來(lái)，全市啟動(dòng)“德文化”品牌建設(shè)三年行動(dòng)，發(fā)布全省首個(gè)以地方文化為內(nèi)容編制的標(biāo)準(zhǔn)體系—《德文化系列標(biāo)準(zhǔn)》?！敖üα⒌隆背蔀槿猩舷马频Z奮進(jìn)的精神動(dòng)力。全市有128家文化禮堂。廣泛開(kāi)展好媳婦、好兒女、好公婆和尋找最美鄉(xiāng)村教師、村干部、家庭等評(píng)選表彰活動(dòng)，發(fā)掘了一批村民身邊平凡普通、默默奉獻(xiàn)的優(yōu)秀典型。推出道德銀行“好家風(fēng)信用貸”，為德文化示范村、最美家庭提供免擔(dān)保免抵押信用貸款，助推農(nóng)村誠(chéng)信體系建設(shè)。

（4）“最多反映一次”治理創(chuàng)新，法治基礎(chǔ)逐步夯實(shí) 2017 年，大洋鎮(zhèn)麻車村為解決并村后信訪舉報(bào)、矛盾較多現(xiàn)象，按照矛盾糾紛發(fā)現(xiàn)在早、化解要快的思路，筑牢治理防線，創(chuàng)新推出了“最多反映一次”做法，實(shí)行“專窗專人登記梳理、村兩委每周例會(huì)專題研究、村干部專責(zé)落實(shí)并反饋公示”，做到問(wèn)題在一線解決、矛盾在一線化解、情緒在一線理順、穩(wěn)定在一線鞏固、成效在一線體現(xiàn)。在此基礎(chǔ)上，率先在全省實(shí)行“最多反映一次”代辦服務(wù)，建立一支“六員”合一（業(yè)務(wù)員、協(xié)調(diào)員、監(jiān)理員、檢驗(yàn)員、宣傳員、保障員）的全程代辦隊(duì)伍，群眾在家就能享受代辦員上門服務(wù)。同時(shí)，推動(dòng)法律服務(wù)下沉，實(shí)現(xiàn)村級(jí)公共法律服務(wù)點(diǎn)全覆蓋。組織司法人員、法律工作者組成法律志愿者隊(duì)伍到村、社區(qū)，開(kāi)展法治宣傳。編撰《以案說(shuō)法》讀本，推行“一村（社區(qū)）一法律顧問(wèn)”，全市20%左右的村配備了法律顧問(wèn)。

（5）“走村不漏戶，戶戶見(jiàn)干部”經(jīng)驗(yàn)探索，治理體系日趨成熟 2012 年，全面推行“駐鄉(xiāng)進(jìn)村訪戶”制度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部全員參與，走訪農(nóng)戶全覆蓋，做到急事難事見(jiàn)干部、政策宣傳見(jiàn)干部、化解矛盾見(jiàn)干部、項(xiàng)目推進(jìn)見(jiàn)干部。同時(shí)，基層治理體系“四個(gè)平臺(tái)”建設(shè)取得階段性成果，目前下沉人員277 名、協(xié)輔力量275 名。網(wǎng)格力量實(shí)現(xiàn)全覆蓋，全市有809 個(gè)專職網(wǎng)格員、649個(gè)兼職網(wǎng)格員。通過(guò)持續(xù)深化大走訪活動(dòng)，推動(dòng)了工作、鍛煉了干部、服務(wù)了群眾、夯實(shí)了基礎(chǔ)。

2.面臨問(wèn)題

（1）體制機(jī)制問(wèn)題 一方面，管理體制不順。鄉(xiāng)村治理涉及多個(gè)部門，多頭管理現(xiàn)象突出，導(dǎo)致自治、法治、德治未能形成有效融合。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）與基層自治組織的權(quán)力邊界不清晰，農(nóng)業(yè)農(nóng)村的各項(xiàng)工作任務(wù)還是布置落實(shí)到村，村級(jí)組織行政化傾向日趨嚴(yán)重，缺乏治理活力。另一方面，治理機(jī)制不暢。村級(jí)小微權(quán)力邊界不清晰，小微權(quán)力和服務(wù)事項(xiàng)相關(guān)法律制度散落在各類文件、法律中，干部特別是新任村干部不清楚、群眾不明白，導(dǎo)致決策隨意、執(zhí)行失范、監(jiān)管薄弱等問(wèn)題。村民參與村務(wù)的渠道少，提想法、提建議的渠道不暢通。黨員大會(huì)、村民代表大會(huì)往往是干部講、群眾聽(tīng)，村民討論少、建言獻(xiàn)策少。

（2）人才理念問(wèn)題 一方面，治理人才短缺。農(nóng)村精英流失嚴(yán)重，留下老、弱、病、殘、婦、幼群體。黨員、村民代表年齡老化，整體文化素質(zhì)不高。農(nóng)村黨員中，35 歲以下僅占18%、60 歲以上約占35%、初中文化以下約占57%。部分村長(zhǎng)期未發(fā)展黨員，少部分村沒(méi)有35歲以下黨員。農(nóng)村文化人才老化嚴(yán)重，出現(xiàn)斷層現(xiàn)象。另一方面，理念有待轉(zhuǎn)變。部分村干部工作簡(jiǎn)單粗放，沒(méi)有堅(jiān)持群眾主體地位，不能有效激發(fā)村民參與村務(wù)的積極性。村民主人翁意識(shí)日趨淡薄，集體榮譽(yù)感減弱。少部分村民漫天要價(jià)，阻礙村級(jí)重點(diǎn)工程推進(jìn)。村干部違法違紀(jì)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，在工程建設(shè)、集體資產(chǎn)管理等領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)整治中受到查處。部分村干部工作方式簡(jiǎn)單粗暴，導(dǎo)致矛盾激化。農(nóng)村移風(fēng)易俗任重道遠(yuǎn)，一些不良習(xí)俗仍在一定程度上存在，有的還呈愈演愈烈之勢(shì)。

（3）主體自治問(wèn)題 一方面，“政府大包干、群眾邊上看”問(wèn)題依然存在。群眾是鄉(xiāng)村振興的主體，但參與度不高，導(dǎo)致基層很多問(wèn)題難以解決。改水、改廁、改路等基礎(chǔ)建設(shè)被群眾視為政府“分內(nèi)事”，村民投工投勞難覓蹤跡，甚至有村民認(rèn)為庭院整治也是政府的事，認(rèn)為“我整了自家的庭院，政府也應(yīng)該補(bǔ)助”。另一方面，自主治理弱化，社會(huì)治理成本增加。不少村出現(xiàn)“空心化”傾向，基層自治能力較弱。在家的都是老人小孩，鄉(xiāng)村傳統(tǒng)熟人社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的瓦解，削弱了鄉(xiāng)村自我服務(wù)和治理能力，很多矛盾糾紛無(wú)法自我消解，缺失了社會(huì)治理的內(nèi)生動(dòng)力，不得不依靠外力來(lái)治理，治理成本高，效果卻不見(jiàn)得好。

3.制度創(chuàng)新研究

以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，按照鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略總要求，始終把黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)作為核心要求、把夯實(shí)基層基礎(chǔ)作為固本之策、把治理體系和治理能力建設(shè)作為主攻方向、把保障改善民生和促進(jìn)改革發(fā)展穩(wěn)定作為根本目的，不斷深化“走村不漏戶、戶戶見(jiàn)干部”經(jīng)驗(yàn)，積極探索“自治為基礎(chǔ)，法治為保障，德治為引領(lǐng)”的“三治融合”體系，健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會(huì)治理體制，健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)自治、法治、德治相結(jié)合的社會(huì)治理體系，加快構(gòu)建共建共治共享的社會(huì)治理格局。

（1）明確三個(gè)目標(biāo) 一是以黨建統(tǒng)領(lǐng)全局，以自治為基礎(chǔ)，以法治為根本，以德治為引領(lǐng)，搭建多方參與治理的平臺(tái)和渠道，鼓勵(lì)引導(dǎo)社會(huì)和公眾共建共治共享，推動(dòng)政府治理、社會(huì)調(diào)節(jié)、基層群眾自治良性互動(dòng)。二是基層黨組織更好發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用，黨組織領(lǐng)導(dǎo)的基層組織建設(shè)明顯加強(qiáng)，村民自治實(shí)踐進(jìn)一步深化，村級(jí)議事協(xié)商制度進(jìn)一步健全，鄉(xiāng)村治理體系進(jìn)一步完善。三是鄉(xiāng)村公共服務(wù)、公共管理、公共安全保障水平顯著提高，黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系更加完善，力爭(zhēng)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化。

（2）堅(jiān)持五個(gè)原則 一是堅(jiān)持黨建黨管。堅(jiān)持和加強(qiáng)黨對(duì)鄉(xiāng)村治理工作的領(lǐng)導(dǎo)，健全黨管鄉(xiāng)村治理的領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制，發(fā)揮黨組織在鄉(xiāng)村治理中的領(lǐng)導(dǎo)作用，為鄉(xiāng)村治理提供堅(jiān)強(qiáng)有力的政治保證。二是堅(jiān)持民眾民意。以群眾廣泛參與為出發(fā)點(diǎn)，把創(chuàng)新基層社會(huì)治理與滿足居民群眾需求結(jié)合起來(lái)，把解決問(wèn)題的過(guò)程變成尊重民意、化解民憂、維護(hù)民利的過(guò)程，不斷提升人民群眾的獲得感、安全感、幸福感。三是堅(jiān)持互融互促。堅(jiān)持自治為基礎(chǔ)、法治為根本、德治為引領(lǐng)，創(chuàng)新自治、法治、德治結(jié)合的有效實(shí)現(xiàn)形式，推動(dòng)“三治”融合、相互促進(jìn)。四是堅(jiān)持共治共享。推進(jìn)協(xié)同共治，鼓勵(lì)發(fā)揮社會(huì)組織作用，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)，村民自治良性互動(dòng)、成果共享。五是堅(jiān)持創(chuàng)新創(chuàng)品。聚焦農(nóng)民關(guān)心、社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題，因地制宜創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理實(shí)踐，健全體制機(jī)制，形成可復(fù)制可推廣的鄉(xiāng)村治理“建德品牌”。

（3）創(chuàng)新八個(gè)機(jī)制 一是聚焦引領(lǐng)力，探索鄉(xiāng)村治理共建體制。用好“三服務(wù)”“聯(lián)鄉(xiāng)結(jié)村”“組團(tuán)包干”等平臺(tái)，健全“市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)牽頭聯(lián)系組團(tuán)、機(jī)關(guān)單位組團(tuán)服務(wù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、組團(tuán)競(jìng)賽年度捆綁考核”等機(jī)制。以事?lián)袢?，抓人促事，探索村黨組織書記縣級(jí)備案制，抓實(shí)村干部資格條件常態(tài)化縣級(jí)聯(lián)審機(jī)制，實(shí)行新進(jìn)村兩委班子人員“凡進(jìn)必審”，選優(yōu)配強(qiáng)村黨組織書記。深化民主議事中心、綜治應(yīng)急中心等“6+X”功能，推動(dòng)基層黨建與政務(wù)信息、基層治理四平臺(tái)在中心多網(wǎng)聯(lián)動(dòng)，整合提升推進(jìn)村級(jí)黨群服務(wù)中心建設(shè)。二是聚焦協(xié)同力，培育鄉(xiāng)村治理多元機(jī)制。健全黨建引領(lǐng)、村社主責(zé)、群團(tuán)協(xié)同、人人參與的多元機(jī)制，探索形成“在建設(shè)中治理，在治理中建設(shè)”的鄉(xiāng)村善治的共治共享模式。發(fā)揮村黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用，落實(shí)村委會(huì)、股份經(jīng)濟(jì)合作社主體責(zé)任，健全完善“五議兩公開(kāi)”制度，組織黨員、村民（股東）代表在議事決策中宣傳黨的主張，執(zhí)行黨組織決定，開(kāi)展黨員聯(lián)系農(nóng)戶、黨員戶掛牌、承諾踐諾、志愿服務(wù)等活動(dòng)。發(fā)揮團(tuán)婦、老年協(xié)會(huì)、鄉(xiāng)賢理事會(huì)等群團(tuán)組織作用，協(xié)同參與鄉(xiāng)村治理。注重培育農(nóng)村志愿隊(duì)伍、創(chuàng)新志愿服務(wù)項(xiàng)目，指導(dǎo)志愿服務(wù)常態(tài)化開(kāi)展，讓農(nóng)村志愿隊(duì)伍成為鄉(xiāng)村治理的新生力量。倡導(dǎo)“人人都是保潔員”“人人都是宣傳員”“人人都是調(diào)解員”理念，不斷探索“人人參與”鄉(xiāng)村治理的微單元模式。三是聚焦凝聚力，完善鄉(xiāng)村治理組織機(jī)制。深化村級(jí)組織“塔基”工程，夯實(shí)村級(jí)“塔基”工程“24648”體系，重點(diǎn)抓好“三只雁”隊(duì)伍建設(shè)，抓強(qiáng)“頭雁”、招來(lái)“歸雁”、培育“雛雁”。不斷深化“走村不漏戶、戶戶見(jiàn)干部”經(jīng)驗(yàn)，深化農(nóng)村“六事一日”工作法，全面推行村級(jí)組織運(yùn)行“六基準(zhǔn)”，由工作方法提升為村級(jí)運(yùn)行的基本準(zhǔn)則和村干部履職服務(wù)的工作原則。四是聚焦向心力，提升鄉(xiāng)村治理融合機(jī)制。堅(jiān)持以自治為基礎(chǔ)，健全村黨組織領(lǐng)導(dǎo)、村監(jiān)會(huì)監(jiān)督下的《村規(guī)民約》落實(shí)機(jī)制。堅(jiān)持法治為保障，優(yōu)化公共法律服務(wù)，實(shí)現(xiàn)公共法律服務(wù)平臺(tái)全覆蓋。堅(jiān)持德治為引領(lǐng)，著力培育鄉(xiāng)風(fēng)文明，制定發(fā)布“道德銀行”標(biāo)準(zhǔn)，全面推行“道德銀行”建設(shè)，實(shí)現(xiàn)用群眾身邊的人和事教育群眾，推進(jìn)鄉(xiāng)村德治。深入挖掘“千鶴婦女精神”“鎮(zhèn)頭水庫(kù)故事”，弘揚(yáng)“建功立德”精神，以文化人塑靈魂，圍繞“家訓(xùn)育人、村規(guī)育民、文化育村”思路，探索“三治融合”發(fā)展新模式。五是聚焦覆蓋力，健全鄉(xiāng)村治理保障機(jī)制。切實(shí)解決村級(jí)組織承擔(dān)行政事務(wù)多、各種檢查評(píng)比事項(xiàng)多的問(wèn)題，推動(dòng)社會(huì)組織參與政府購(gòu)買服務(wù)，減輕村級(jí)組織負(fù)擔(dān)，促進(jìn)鄉(xiāng)村管理規(guī)范化。保障村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)，減輕村級(jí)日常運(yùn)轉(zhuǎn)壓力。按照“最多跑一次”要求，推進(jìn)“四大平臺(tái)”向鄉(xiāng)村延伸，完善村便民服務(wù)中心功能，建立代辦服務(wù)事項(xiàng)清單，打造農(nóng)村田園社區(qū)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理集成化、信息化。深化民主管理“3+X”模式，引導(dǎo)和支持企事業(yè)單位參與村級(jí)治理，形成以群眾自治組織為主體、社會(huì)各方參與的新型村（社區(qū)）自治體系。六是聚焦執(zhí)行力，完善鄉(xiāng)村治理運(yùn)行機(jī)制。強(qiáng)化村級(jí)組織和村干部規(guī)范用權(quán)意識(shí)，力促清廉鄉(xiāng)村工作出成效。健全村集體資產(chǎn)管理監(jiān)督體系，強(qiáng)化審計(jì)整改落實(shí)情況督查。全面推行村級(jí)小微權(quán)力清單、負(fù)面清單，規(guī)范村級(jí)小微權(quán)力運(yùn)行，從源頭上防止小微腐敗行為。明確村務(wù)公開(kāi)欄范圍和內(nèi)容，確保及時(shí)、規(guī)范公開(kāi)。七是聚焦革新力，創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理協(xié)商機(jī)制。推動(dòng)村民議事會(huì)、道德評(píng)議會(huì)、紅白理事會(huì)等組織的建立和作用發(fā)揮，實(shí)現(xiàn)協(xié)商經(jīng)?；?、規(guī)范化、制度化，實(shí)現(xiàn)“村民的事村民辦、大家的事商量著辦”。健全完善村民議事會(huì)，規(guī)范議事程序內(nèi)容，擴(kuò)大議事參與主體，推進(jìn)村民代表聯(lián)系戶機(jī)制和“六項(xiàng)承諾”制度。探索“村民實(shí)踐日”活動(dòng)試點(diǎn)，打造屬于建德的村民議事協(xié)商品牌。依托道德評(píng)議會(huì)，通過(guò)對(duì)好人好事和不文明現(xiàn)象的評(píng)議，以群眾選群眾、群眾評(píng)群眾、群眾學(xué)群眾的形式，實(shí)現(xiàn)用群眾身邊的人和事教育群眾。深化移風(fēng)易俗“管住村風(fēng)”，推進(jìn)鄉(xiāng)風(fēng)文明。開(kāi)展“最美人物”評(píng)選活動(dòng)，發(fā)揮榜樣模范作用。八是聚焦創(chuàng)新力，推進(jìn)鄉(xiāng)村治理發(fā)展機(jī)制。著力在鄉(xiāng)村治理集成化、精準(zhǔn)化、規(guī)范化上下功夫。以智慧治理為支撐，建設(shè)統(tǒng)一高效的綜合指揮平臺(tái)，以推動(dòng)力量下沉為目標(biāo)，整合多方力量和資源，實(shí)現(xiàn)民情收集“一張網(wǎng)”、為民受理“一窗口”、綜合執(zhí)法“一隊(duì)伍”、綜合指揮“一平臺(tái)”。充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)，以城市大腦建設(shè)為主體，統(tǒng)籌推進(jìn)村（社區(qū)）綜合信息工作站標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化建設(shè)和“雪亮工程”平臺(tái)一體化建設(shè)，提升視頻資源共享能力，提升鄉(xiāng)村治理智能化、精細(xì)化、專業(yè)化水平。