土地征收中補(bǔ)償行為失范與思考

摘 要：土地征收補(bǔ)償行為是平衡各方利益沖突，妥善解決農(nóng)村集體組織和農(nóng)民失去土地后的社會(huì)公平的重要措施。由于土地征收中的補(bǔ)償行為失范，出現(xiàn)補(bǔ)償范圍小、標(biāo)準(zhǔn)低，程序不規(guī)范等問題，使農(nóng)民合法權(quán)益遭受損失，政府與公民之間的信賴關(guān)系遭到破壞。學(xué)習(xí)其他國(guó)家在征地補(bǔ)償過程中的談判、協(xié)商，司法救濟(jì)等制度，創(chuàng)新我國(guó)土地征收補(bǔ)償機(jī)制，明確基本原則，豐富補(bǔ)償路徑，完善法律程序和責(zé)任機(jī)制。

關(guān)鍵詞：土地征收;征收補(bǔ)償;土地利益關(guān)系;利益分配

出于公共利益的需要，國(guó)家通過土地征收合法占有農(nóng)村集體所有的土地，在此過程中補(bǔ)償行為是平衡各方利益沖突，妥善解決集體組織和農(nóng)民矛盾的重要舉措。在社會(huì)轉(zhuǎn)型的背景下，政府干預(yù)、產(chǎn)權(quán)歸屬不明、土地市場(chǎng)不完整、補(bǔ)償行為不規(guī)范等問題不斷對(duì)征收制度提出新的挑戰(zhàn)。隨著公民維權(quán)意識(shí)不斷提升，權(quán)利受損、公權(quán)力濫用、補(bǔ)償資金失位等現(xiàn)象激化社會(huì)矛盾，致使公民與公權(quán)力之間的關(guān)系愈發(fā)緊張，損害社會(huì)公平。

一、土地征收中補(bǔ)償行為失范的現(xiàn)狀與危害

（一）土地征收中補(bǔ)償行為失范的現(xiàn)狀

1、實(shí)體法中的補(bǔ)償行為失范

就我國(guó)目前的立法體系，涉及征收補(bǔ)償?shù)姆蓷l款分散于《憲法》、《民法典》、《土地管理法》，以及各省相應(yīng)的土地管理?xiàng)l例當(dāng)中，條款不成體系、內(nèi)容不夠全面。其中《土地管理法》第四十六條規(guī)定行政部門主導(dǎo)定價(jià)，極大程度地?cái)U(kuò)大行政部門的自由裁量權(quán)。第四十七條規(guī)定土地征收的補(bǔ)償范圍及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但并未說明補(bǔ)償款的分配方式、分配數(shù)額以及補(bǔ)償費(fèi)用的內(nèi)容?！锻恋毓芾?xiàng)l例》第二十五條規(guī)定土地征收補(bǔ)償、安置都由政府制定，政府部門擁有絕對(duì)的控制權(quán)，而被征收人享有的司法救濟(jì)權(quán)、提出異議權(quán)、參與權(quán)都是非常有限。

2、程序中的補(bǔ)償行為失范

在補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)程序規(guī)定中，規(guī)定期間和時(shí)效的主要目的，是保護(hù)當(dāng)事人的實(shí)質(zhì)權(quán)利免受期間因素的影響。[1]補(bǔ)償價(jià)格的確定節(jié)點(diǎn)應(yīng)是決定征收時(shí)，還是公告征收時(shí)，還是按照實(shí)施征收行為時(shí)的價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)償，并沒有明確的規(guī)定，不同的時(shí)間點(diǎn)補(bǔ)償金額均有所差異。此外，征地部門采取繞過上級(jí)部門的方法，“化整為零”，分批次拆分土地，利用程序上的漏洞規(guī)避上級(jí)部門的審批和監(jiān)管，擅自征收價(jià)高但無權(quán)管轄的土地。通過這種繞過審批管轄的手段，無權(quán)征收機(jī)關(guān)實(shí)際獲得征收價(jià)值較高土地的權(quán)利，導(dǎo)致無權(quán)機(jī)關(guān)處分價(jià)值較高的土地，損害集體組織及其成員的權(quán)利。

（二）土地征收中補(bǔ)償行為失范的危害

1、損害農(nóng)村農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)利益

保障農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)利益是穩(wěn)定民生、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義不可忽視的重要因素。盡管土地征收是以公益目的占有土地，但是法律規(guī)則不夠完善、程序存在瑕疵、補(bǔ)償難以維持正常生活等問題的出現(xiàn)，仍然使這補(bǔ)償行為損害了集體組織、農(nóng)村農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)利益，打破土地權(quán)屬關(guān)系的穩(wěn)定性。政府頻繁的征地行為使土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的使用期限的確定性產(chǎn)生動(dòng)搖。

2、破壞各方利益的平衡關(guān)系

土地征收是一個(gè)重新協(xié)調(diào)各方利益的過程，是中央政府、地方政府、集體組織、農(nóng)民個(gè)人和用人單位之間的利益調(diào)整。[2]中央政府主要通過稅收的方式進(jìn)行利益分配，獲得收益;地方政府希望通過征收土地并提高其交易價(jià)值，謀求高額的土地出讓金并提高稅收收益;農(nóng)村集體組織和農(nóng)民個(gè)人希望獲得更多征地補(bǔ)償維持正常收入、用人單位希望降低土地成本，追求利益的最大化以獲得更大的利潤(rùn)。各方都有自己的價(jià)值取向并且積極爭(zhēng)取相關(guān)利益，產(chǎn)生強(qiáng)烈的沖突，利益關(guān)系逐漸失衡。

3、破壞政府與公民之間的互信關(guān)系

補(bǔ)償金分配不均、法律規(guī)則不完善導(dǎo)致政府的公信力大大下降，農(nóng)民對(duì)政府的不滿情緒逐漸加深，失地農(nóng)民對(duì)地方政府征地合法性與補(bǔ)償?shù)墓援a(chǎn)生質(zhì)疑，征地沖突愈加激化。經(jīng)調(diào)查仍有一成以上被征收土地的農(nóng)民表示未及時(shí)收到征收補(bǔ)償款。不滿補(bǔ)償結(jié)果的農(nóng)民往往通過鬧事、訴訟、上訪等途徑反映對(duì)于政府土地征收的不信任，擾亂了社會(huì)穩(wěn)定情緒。征收補(bǔ)償中突顯的公私失衡問題，損害了農(nóng)村農(nóng)民的參與權(quán)、生存權(quán)與發(fā)展權(quán)。

二、土地征收中補(bǔ)償行為失范的原因

（一）土地征收補(bǔ)償行為規(guī)范不健全

我國(guó)現(xiàn)行的法律對(duì)于土地征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、范圍、方式、程序并不健全，很多問題仍在討論當(dāng)中。對(duì)于法條未明確規(guī)定的，政府部門可以拒絕做出決定，可以不受任何規(guī)則約束的做出決定，更可以不予理睬、推諉責(zé)任。這種開放式的立法模式導(dǎo)致爭(zhēng)議中的雙方采取各種手段以爭(zhēng)取政府的支持，更為政府部門尋租帶來了可乘之機(jī)。行政部門掌握較大的自由裁量權(quán)，與農(nóng)民被動(dòng)、滯后的得知土地被征收、獲得較少的征收補(bǔ)償款形成鮮明的對(duì)比。

（二）土地征收補(bǔ)償行為無法律拘束力

我國(guó)現(xiàn)有法律對(duì)補(bǔ)償行為制定規(guī)則，但是并無規(guī)定違反規(guī)則而應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，有規(guī)定的歸責(zé)也不明確。審批機(jī)關(guān)對(duì)土地征收的監(jiān)督是以形式審查為主的，程序合法是審批的主要內(nèi)容;另一方面，法院在司法審判中受到外部因素的制約，不主張確認(rèn)補(bǔ)償行為的程序違法要求重新審批，而是以賠償權(quán)利請(qǐng)求人的方式息事寧人，增加權(quán)利人主張行為失范的難度。司法審判程序作為法定的糾紛解決機(jī)制，它的避退態(tài)度必然影響到救濟(jì)農(nóng)民實(shí)體權(quán)利。[3]

（三）土地征收補(bǔ)償程序缺乏中立性

在土地征收的過程中，政府一方面是利害關(guān)系的主體，同時(shí)也是土地征收的實(shí)行者，很難保持中立的態(tài)度，也正因如此，需要制定具有操作性的、中立的程序性規(guī)則敦促政府合理進(jìn)行土地征收、公正程序給予被征收主體適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償，得到公平公正的保護(hù)。若政府朝令夕改、改變程序規(guī)則，導(dǎo)致公民的補(bǔ)償金額長(zhǎng)期得不到實(shí)現(xiàn)、合法權(quán)利不能有效的保護(hù)，其政府的確定力、公信力都會(huì)大大下降。

三、域外關(guān)于土地征收補(bǔ)償?shù)囊?guī)制

土地征收是世界各國(guó)重新分配土地資源，應(yīng)對(duì)資源短缺問題的重要方式。在部分發(fā)達(dá)國(guó)家，其土地征收已有成熟的經(jīng)驗(yàn)，深入學(xué)習(xí)探討，有利于減少我國(guó)的征地糾紛，保障補(bǔ)償行為的合理化和規(guī)范化。

（一）談判、協(xié)商規(guī)則

美國(guó)1971年的《新統(tǒng)一法典》明確土地征收應(yīng)具有談判階段。要求征收主體全力促成與土地權(quán)利人的協(xié)議，商討具體內(nèi)容，以免進(jìn)入司法審判程序。[4]美國(guó)聯(lián)邦以及各州憲法均明確了公平補(bǔ)償原則，至少在現(xiàn)行土地規(guī)劃管制下按照“最高和最佳利用”的價(jià)值來評(píng)估，征收人須出具有資質(zhì)的資產(chǎn)評(píng)估師做出的評(píng)估報(bào)告，與土地權(quán)利人達(dá)成合意。

（二）司法救濟(jì)權(quán)

司法救濟(jì)權(quán)，為農(nóng)民的私權(quán)和法院的司法權(quán)能夠制約政府部門的行政權(quán)創(chuàng)造可能性?！斗▏?guó)行政法規(guī)》規(guī)定被征收人可以在征收補(bǔ)償時(shí)享有司法救濟(jì)權(quán)，通過司法救濟(jì)要求征收機(jī)關(guān)給予權(quán)利人合理的補(bǔ)償?！抖砺?lián)邦民法典》第二百八十二條規(guī)定，土地所有人反對(duì)征收主體最終的征地決策，該征地決策機(jī)關(guān)有權(quán)向法院提出訴訟，請(qǐng)求贖買所有人的土地。倘若雙方無法就土地贖買價(jià)格或條件達(dá)成一致，可以向法院起訴運(yùn)用司法手段解決。[5]

（三）豐富征地補(bǔ)償款范圍

日本《土地征用法》規(guī)定了五種補(bǔ)償方式：征用損失補(bǔ)償。對(duì)征收土地所有權(quán)、使用權(quán)所造成的損失進(jìn)行補(bǔ)償;通損補(bǔ)償。對(duì)被征收人的附帶性損失給予補(bǔ)償;脫離者的補(bǔ)償。對(duì)因征地使部分人脫離群體產(chǎn)生的損失給予補(bǔ)償;離職者的補(bǔ)償。對(duì)因征地使被征收人離職的情況給予補(bǔ)償;事業(yè)損失補(bǔ)償。對(duì)因公共事業(yè)產(chǎn)生的污染所造成的損失給予補(bǔ)償。從不同層面保障被征收人的補(bǔ)償款能滿足其利益需要。

四、土地征收補(bǔ)償?shù)膭?chuàng)新與利益平衡

（一）明確土地征收補(bǔ)償基本原則

明確公平補(bǔ)償原則。地征收難免會(huì)加劇個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)與公權(quán)力之間的緊張狀態(tài)，找到二者利益的平衡點(diǎn)對(duì)于化解征地矛盾至關(guān)重要。這要求我們公平公正的考量公共利益、政府利益、集體利益與個(gè)人利益之間的關(guān)系，并在這基礎(chǔ)上制定土地征收補(bǔ)償范圍和標(biāo)準(zhǔn)，均衡各方利益實(shí)現(xiàn)共贏。[6]我國(guó)的法律體系中并沒有以明文的方式將公平補(bǔ)償原則確定下來，但在進(jìn)行征地補(bǔ)償時(shí)，政府部門應(yīng)當(dāng)遵守公平補(bǔ)償原則，保障各方利益主體，尤其是保障農(nóng)民得到合理補(bǔ)償。

（二）創(chuàng)新土地征收補(bǔ)償?shù)姆绞健?biāo)準(zhǔn)和種類

創(chuàng)新征地補(bǔ)償?shù)姆绞?，現(xiàn)階段以貨幣補(bǔ)償為主，但單一的資本表現(xiàn)形式不能較好的保護(hù)被征收人的合法權(quán)益。應(yīng)當(dāng)采取權(quán)利人股、轉(zhuǎn)變非農(nóng)戶口、安排工作崗位、異地移民安置等方式解決失地農(nóng)民的生活問題。豐富土地征收補(bǔ)償?shù)姆绞绞瞧平馐У剞r(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生活保障難題的有效途徑。對(duì)于土地征收補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)結(jié)合社會(huì)的經(jīng)濟(jì)進(jìn)步水平和人民的日常生活，以動(dòng)態(tài)的眼光看待問題，不斷提高補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。

（三）完善土地征收補(bǔ)償?shù)姆沙绦蚝拓?zé)任機(jī)制

程序正當(dāng)?shù)恼魇昭a(bǔ)償能夠促進(jìn)征收效率、利益平衡與財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)。關(guān)于土地征收補(bǔ)償?shù)某绦驊?yīng)當(dāng)分階段嚴(yán)格規(guī)制，無論是征地補(bǔ)償方案的制定和公告，還是接收民眾反映、公告補(bǔ)償費(fèi)用的收支等，都要注意程序的中立、公正和公開。尤其要注意聽取農(nóng)村集體組織及其成員的意見和建議，兩方利害關(guān)系人要加強(qiáng)溝通交流，以正當(dāng)?shù)耐緩教岢鲈V求，解決問題。為確保能夠及時(shí)得到補(bǔ)償款，賦予權(quán)利人司法救濟(jì)權(quán)、異議權(quán)，用法律途徑解決糾紛。

注 釋

[1] 程潔.土地征收征用中的程序失范與重構(gòu)[J].法學(xué)研究，2006（01）：62-78.

[2] 陳瑩. 土地征收補(bǔ)償及利益關(guān)系研究[D].華中農(nóng)業(yè)大學(xué)，2008.

[3] 程潔.土地征收征用中的程序失范與重構(gòu)[J].法學(xué)研究，2006（01）：62-7.

[4] 李蕊.《從美國(guó)司法判例看我國(guó)土地征收制度的完善》[J]，廣西社會(huì)科學(xué)，2005（12）。

[5] 王春梅《俄羅斯土地征收制度與私權(quán)保護(hù)》[J]，俄羅斯中亞東歐研究，2007（5）。

[6] 李集合，彭立峰.土地征收：公平補(bǔ)償離我們有多遠(yuǎn)？[J].河北法學(xué)，2008（09）：117-123.

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[3] 程曉波. 土地征收中的利益均衡研究[D].浙江大學(xué)，2016.

[4] 陳小君.農(nóng)村土地制度的物權(quán)法規(guī)范解析——學(xué)習(xí)《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》后的思考[J].法商研究，2009，26（01）：3-11.

作者簡(jiǎn)介：劉雅靜（1996——），女，漢族，山東省濟(jì)南市人，民商法在讀碩士，單位：山東師范大學(xué)法學(xué)院民商法學(xué)，研究方向：民法理論與實(shí)務(wù)。