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    城市土地儲(chǔ)備工作的思考與探討

    2020-12-09 09:10:20曹藝瓊劉彥輝徐斌
    關(guān)鍵詞:土地儲(chǔ)備保障宜居

    曹藝瓊 劉彥輝 徐斌

    摘要:隨著國(guó)務(wù)院及有關(guān)部委關(guān)于規(guī)范土地儲(chǔ)備和資金管理等系列文件的陸續(xù)出臺(tái),土地儲(chǔ)備工作面臨著新情況。土地儲(chǔ)備從散點(diǎn)式向片區(qū)式轉(zhuǎn)變,從單純的地塊儲(chǔ)備向城市綜合整治更新、自然資源保護(hù)發(fā)展,建立健全市區(qū)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)職能分工機(jī)制,使土地儲(chǔ)備統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制適應(yīng)城市產(chǎn)業(yè)定位、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化傳承、宜居環(huán)境等各方面的新要求。

    關(guān)鍵詞:土地儲(chǔ)備;保障;宜居;發(fā)展

    中圖分類號(hào):F293

    文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:B

    文章編號(hào):1001-9138-(2020)10-0039-41

    收稿日期:2020-08-18

    1城市土地儲(chǔ)備工作的轉(zhuǎn)變及存在的問題

    土地儲(chǔ)備經(jīng)歷了起步探索、發(fā)展完善、快速擴(kuò)張和規(guī)范、改革轉(zhuǎn)型階段土地儲(chǔ)備工作伴隨國(guó)企改制土地資產(chǎn)處置、城市拆遷、土地打包、城中村綜合改造、三舊改造、棚戶區(qū)改造等多個(gè)階段同步發(fā)展。時(shí)至今日,土地儲(chǔ)備已從散點(diǎn)式向片區(qū)式轉(zhuǎn)變,從單純的地塊儲(chǔ)備向城市綜合整治更新、自然資源保護(hù)發(fā)展。重點(diǎn)功能區(qū)、歷史文化風(fēng)貌街區(qū)、城區(qū)經(jīng)濟(jì)(技術(shù)、健康)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、教育(藝術(shù))創(chuàng)意園區(qū)、特色城鎮(zhèn)等大片區(qū)儲(chǔ)備工作將是土地儲(chǔ)備的重要組成部分。大片區(qū)儲(chǔ)備將使土地儲(chǔ)備從規(guī)劃、儲(chǔ)備、開發(fā)、管理、供應(yīng)向項(xiàng)目策劃、資源配備、功能引導(dǎo)、定向配套等工作進(jìn)行延伸成為可能。

    大片區(qū)儲(chǔ)備要建立“市級(jí)統(tǒng)籌、部門協(xié)同、上下聯(lián)動(dòng)、分工協(xié)調(diào)、屬地實(shí)施、利益兼顧、市場(chǎng)機(jī)制、社會(huì)參與”的土地儲(chǔ)備運(yùn)行模式。加強(qiáng)土地整備的規(guī)劃統(tǒng)籌力度,實(shí)現(xiàn)土地整理儲(chǔ)備與城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及民生、康養(yǎng)、文保工程等重大項(xiàng)目落地充分結(jié)合,互為促進(jìn)。充分調(diào)動(dòng)各區(qū)實(shí)施主體及相關(guān)機(jī)構(gòu)的積極性,建立科學(xué)有效的激勵(lì)機(jī)制與責(zé)任機(jī)制。實(shí)現(xiàn)儲(chǔ)備土地的統(tǒng)一入庫管理,進(jìn)而提高土地整理儲(chǔ)備效率,保障城市建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的供地需求,在實(shí)現(xiàn)城市整體利益的基礎(chǔ)上保護(hù)各方當(dāng)事人的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益和發(fā)展權(quán)益。

    目前,土地儲(chǔ)備工作存在多頭儲(chǔ)備、統(tǒng)籌力度不夠、監(jiān)管體系不健全、相關(guān)機(jī)構(gòu)合作乏力、資金利用效率不高、資源有效供給不足等問題。為滿足新形勢(shì)下生態(tài)文明建設(shè)需要,落實(shí)防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)要求,必須建立儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌管理機(jī)制,理順市區(qū)兩級(jí)儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的職責(zé)分工,充分發(fā)揮各級(jí)儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的工作優(yōu)勢(shì)。

    2土地儲(chǔ)備管理機(jī)制

    2.1機(jī)構(gòu)管理

    土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)是組織實(shí)施土地儲(chǔ)備的主體。根據(jù)《土地儲(chǔ)備管理辦法》規(guī)定,土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)應(yīng)隸屬于自然資源主管部門,要嚴(yán)格梳理機(jī)構(gòu)隸屬關(guān)系,在市自然資源局對(duì)區(qū)局管理的體系上,建立區(qū)局對(duì)區(qū)級(jí)儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的管理體制,市級(jí)儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)對(duì)區(qū)級(jí)儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的統(tǒng)籌模式。根據(jù)財(cái)政部等四部委《關(guān)于規(guī)范土地儲(chǔ)備和資金管理等相關(guān)問題的通知》(財(cái)綜[2016]4號(hào)),各類城投等其他機(jī)構(gòu)一律不得再?gòu)氖滦略鐾恋貎?chǔ)備工作。因此,打包業(yè)主單位要結(jié)合打包項(xiàng)目?jī)?chǔ)備供應(yīng)收尾情況,逐步改變工作思路。

    2.2汁劃管理

    土地儲(chǔ)備實(shí)行計(jì)劃管理,包括三年滾動(dòng)計(jì)劃和年度計(jì)劃。(1)三年滾動(dòng)計(jì)劃。由市級(jí)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)牽頭根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、國(guó)土空間規(guī)劃等,編制土地儲(chǔ)備三年滾動(dòng)計(jì)劃,合理確定未來三年土地儲(chǔ)備規(guī)模,對(duì)三年內(nèi)可收儲(chǔ)的土地資源,在總量、結(jié)構(gòu)、布局、時(shí)序等方面做出統(tǒng)籌安排,優(yōu)先儲(chǔ)備空閑、低效利用等存量建設(shè)用地。(2)年度計(jì)劃。由市級(jí)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)根據(jù)年度城市建設(shè)發(fā)展和土地市場(chǎng)調(diào)控的需要,結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地儲(chǔ)備三年滾動(dòng)和年度土地供應(yīng)計(jì)劃、地方政府債務(wù)限額等因素,考慮往年儲(chǔ)備結(jié)轉(zhuǎn)項(xiàng)目、重大建設(shè)項(xiàng)目、招商項(xiàng)目,合理編制年度土地儲(chǔ)備計(jì)劃。項(xiàng)目列入土地儲(chǔ)備汁劃前,各儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)必須編制項(xiàng)目實(shí)施方案,明確項(xiàng)目實(shí)施周期和資金安排,土地儲(chǔ)備年度計(jì)劃作為制定年度土地儲(chǔ)備資金收支預(yù)算的主要依據(jù)。因土地市場(chǎng)調(diào)控政策變化或低效用地再開發(fā)等原因,確需調(diào)整年度土地儲(chǔ)備計(jì)劃的,每年中期由市級(jí)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)收集資料,提出計(jì)劃淵整建議。制定年度儲(chǔ)備計(jì)劃考核制度,組建考核專班,每年年終對(duì)本年度儲(chǔ)備計(jì)劃完成情況實(shí)施考核,作為下一年度儲(chǔ)備計(jì)劃編制參考依據(jù),同時(shí)其考核結(jié)果上報(bào)政府工作績(jī)效考核部門。

    2.3項(xiàng)目管理

    由市級(jí)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)結(jié)合全市土地儲(chǔ)備實(shí)施情況,利用信息平臺(tái),建立土地儲(chǔ)備項(xiàng)目庫。土地儲(chǔ)備項(xiàng)目可以包含一宗地或多宗地,包含多宗地的,應(yīng)當(dāng)符合地域相近、整體推進(jìn)的要求。各儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)將土地儲(chǔ)備項(xiàng)目作為土地儲(chǔ)備業(yè)務(wù)管理和信息錄入的基本單元,把宗地名稱、區(qū)域坐落、圖形坐標(biāo)、儲(chǔ)備進(jìn)展、資金來源,實(shí)際投入、土地供應(yīng)、實(shí)現(xiàn)收入等信息及節(jié)點(diǎn)文件資料影印件適時(shí)錄入系統(tǒng),從而形成的管理基本單元。土地儲(chǔ)備信息平臺(tái)應(yīng)與自然資源部土地儲(chǔ)備監(jiān)測(cè)監(jiān)管系統(tǒng)互聯(lián)互通,同時(shí)開發(fā)儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)OA子系統(tǒng),按工作流程框架實(shí)現(xiàn)日常辦公審批和數(shù)據(jù)信息更新合一,數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析自動(dòng)化,圖形空間布局層次化。

    2.4成本管理

    依規(guī)確定土地儲(chǔ)備成本的組成范圍,具體包括:征收、收購(gòu)、優(yōu)先購(gòu)買或收回土地需支付的土地價(jià)款或征地和拆遷補(bǔ)償費(fèi)用;必要的前期土地開發(fā)費(fèi)用;土地儲(chǔ)備存量貸款的利息支出;財(cái)政部門批準(zhǔn)的其他費(fèi)用。農(nóng)村集體土地征收拆遷和國(guó)有土地上房屋征收要嚴(yán)格按征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、征收補(bǔ)償方案實(shí)施補(bǔ)償,收購(gòu)?fù)恋赜蓛?chǔ)備機(jī)構(gòu)與土地使用權(quán)人根據(jù)土地評(píng)估結(jié)果協(xié)商,經(jīng)同級(jí)自然資源部門和財(cái)政部門確認(rèn)。

    2.5地塊管理

    土地儲(chǔ)備地塊是土地儲(chǔ)備業(yè)務(wù)管理、資產(chǎn)管理的實(shí)物載體,土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)納入儲(chǔ)備的土地采取自行管護(hù)、委托管護(hù)、臨時(shí)利用等方式進(jìn)行管護(hù)。為規(guī)范儲(chǔ)備土地管理工作,由市級(jí)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)建立全市儲(chǔ)備土地管理規(guī)定,統(tǒng)一全市中心城區(qū)儲(chǔ)備土地委托管護(hù)費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)、場(chǎng)地出租租金標(biāo)準(zhǔn),探索儲(chǔ)備土地上歷史保留建構(gòu)筑物和城中村控制用地、零星土地的利用模式,拓寬儲(chǔ)備土地臨時(shí)利用途徑。發(fā)揮市級(jí)儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌作用,建立市區(qū)聯(lián)合巡查制度,對(duì)侵害儲(chǔ)備土地權(quán)利的行為要做到早發(fā)現(xiàn)、早制止、早處理。防止儲(chǔ)備土地被侵占、污染、堆土,監(jiān)管儲(chǔ)備土地的地面綠化和覆蓋,杜絕空中揚(yáng)塵和土方滑塌現(xiàn)象的產(chǎn)生。

    2.6供應(yīng)管理

    結(jié)合土地儲(chǔ)備項(xiàng)目庫和年度土地供應(yīng)計(jì)劃,建立供應(yīng)項(xiàng)目庫,協(xié)調(diào)各儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)制定年度土地供應(yīng)時(shí)間進(jìn)度安排表,明確分工、掛圖作戰(zhàn)、聯(lián)合審議、分類推進(jìn)。

    2.7資金管理

    加強(qiáng)土地儲(chǔ)備資金的籌措和使用管理。土地儲(chǔ)備資金包括市級(jí)財(cái)政撥款、土地收益基金、地方政府債券資金等財(cái)政資金。在合法合規(guī)的前提下,充分發(fā)揮市場(chǎng)作用,探索研究建立多元化的土地儲(chǔ)備基金,形成有效的資金籌措和運(yùn)行機(jī)制。

    3市區(qū)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的定位

    土地儲(chǔ)備從“資源生產(chǎn)”向“產(chǎn)品加工”的蛻變,離不開市、區(qū)兩級(jí)儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)和平臺(tái)企業(yè)合力。通過聯(lián)席會(huì)議制度,統(tǒng)一信息政策發(fā)布平臺(tái)及信息公開制度,構(gòu)建市區(qū)兩級(jí)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)機(jī)制,發(fā)揮市級(jí)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的引領(lǐng)作用,有效提高土地儲(chǔ)備工作效率。

    3.1市級(jí)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌主導(dǎo)

    加強(qiáng)全市大片區(qū)土地儲(chǔ)備工作的組織和領(lǐng)導(dǎo)。建立自然資源、規(guī)劃、發(fā)展改革、財(cái)政、城建、住建等政府部門及各區(qū)政府在土地儲(chǔ)備項(xiàng)目實(shí)施環(huán)節(jié)中聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制,對(duì)土地儲(chǔ)備的重大政策、重大事項(xiàng)進(jìn)行統(tǒng)一決策、統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。

    市級(jí)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)作為大片區(qū)儲(chǔ)備項(xiàng)目的儲(chǔ)備主體,堅(jiān)持“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一策劃、統(tǒng)一實(shí)施、統(tǒng)一招商、統(tǒng)一運(yùn)營(yíng)”的原則,具體負(fù)責(zé)項(xiàng)目?jī)?chǔ)備計(jì)劃申報(bào)、規(guī)劃論證、項(xiàng)目策劃、資金籌措、項(xiàng)目監(jiān)管等相關(guān)工作。大片區(qū)儲(chǔ)備項(xiàng)目一般實(shí)施周期較長(zhǎng),資金需求量大。市級(jí)儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)在土地儲(chǔ)備三年滾動(dòng)計(jì)劃和城市總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上合理制定年度土地儲(chǔ)備計(jì)劃和供應(yīng)計(jì)劃,擬定項(xiàng)目策劃報(bào)告,分年確定儲(chǔ)備規(guī)模,供地時(shí)序。測(cè)算資金收支預(yù)算,通過市級(jí)財(cái)政調(diào)配資金,以資金的滾動(dòng)使用,提高資金利用效率,并通過市區(qū)協(xié)調(diào),及時(shí)解決項(xiàng)目所遇問題,推動(dòng)項(xiàng)目實(shí)施。

    3.2區(qū)級(jí)儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)或相關(guān)部門具體實(shí)施

    各區(qū)征收部門負(fù)責(zé)轄區(qū)土地儲(chǔ)備具體征收工作,制定項(xiàng)目實(shí)施方案,負(fù)責(zé)土地確權(quán)以及組織實(shí)施項(xiàng)目所涉及的房屋征收補(bǔ)償、土地使用權(quán)收回補(bǔ)償、集體土地征轉(zhuǎn)、房屋拆除、還建房源籌集、土地清理移交工作。區(qū)級(jí)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)可按“單宗為主、片區(qū)為輔”的原則與市級(jí)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)開展聯(lián)合儲(chǔ)備,也可受市級(jí)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)委托實(shí)施宗地收購(gòu)、收回的具體工作。儲(chǔ)備土地在理順經(jīng)濟(jì)關(guān)系、明確權(quán)屬、完善集體土地征轉(zhuǎn)手續(xù)并完成土地清理后,移交市級(jí)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)統(tǒng)一入庫管理。

    3.3平臺(tái)單位配套建設(shè)和經(jīng)營(yíng)利用

    根據(jù)財(cái)綜[2016]4號(hào)文件,土建、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地二級(jí)開發(fā)等業(yè)務(wù)從土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)剝離,可由平臺(tái)單位實(shí)施。通過城建計(jì)劃,平臺(tái)單位使用城建資金實(shí)施大片區(qū)儲(chǔ)備涉及的道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。其建設(shè)時(shí)序與土地儲(chǔ)備進(jìn)展緊密相連,土地儲(chǔ)備保證建設(shè)工程用地需求,市政配套工程的建設(shè)提升儲(chǔ)備土地的資源價(jià)值,同時(shí)通過劃撥供地方式,由平臺(tái)單位取得公益性市政設(shè)施用地,建設(shè)運(yùn)營(yíng),服務(wù)于大片區(qū)今后的生產(chǎn)、生活和生態(tài)保護(hù):發(fā)揮平臺(tái)單位的建設(shè)經(jīng)營(yíng)優(yōu)勢(shì),真正實(shí)現(xiàn)大片區(qū)的功能更新。通過購(gòu)買服務(wù),引入平臺(tái)單位開展儲(chǔ)備土地上規(guī)劃保留建構(gòu)筑物及零星儲(chǔ)備土地的臨時(shí)出租和經(jīng)營(yíng)利用,盤活庫內(nèi)儲(chǔ)備土地,獲取資源效益。同時(shí)通過土地租賃方式,探索歷史保護(hù)街區(qū),工業(yè)園區(qū)等儲(chǔ)備土地的長(zhǎng)效利用,以明確權(quán)益主體,吸引平臺(tái)單位投資整治建設(shè),完成土地資源的市場(chǎng)配置。

    作者簡(jiǎn)介:曹藝瓊、劉彥輝、徐斌,武漢市土地整理儲(chǔ)備中心。

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