地方人大常委會(huì)緊急性授權(quán)的合憲性考察及其完善

林鴻潮 周智博

(中國(guó)政法大學(xué)，北京 100088)

黨的十九大報(bào)告明確指出，“深化依法治國(guó)實(shí)踐”必須“加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督，推進(jìn)合憲性審查工作，維護(hù)憲法權(quán)威。”新冠肺炎疫情期間，依法防控始終受到黨和國(guó)家高度重視。2020年2月5日，習(xí)近平總書記在中央全面依法治國(guó)委員會(huì)第三次會(huì)議上提出要“從立法、執(zhí)法、司法、守法各環(huán)節(jié)發(fā)力，全面提高依法防控、依法治理能力，為疫情防控工作提供有力法治保障?！盵1]在此之后，各地方人大常委會(huì)為了響應(yīng)依法防控的號(hào)召，紛紛出臺(tái)了《關(guān)于依法加強(qiáng)新型冠狀病毒肺炎疫情防控工作的決定》或類似名稱的文件(1)通過(guò)梳理，本次共有23個(gè)省區(qū)市的人大常委會(huì)出臺(tái)了《決定》，包括：河北省、遼寧省、吉林省、黑龍江省、江蘇省、浙江省、安徽省、福建省、江西省、山東省、河南省、湖北省、廣東省、海南省、四川省、貴州省、云南省、陜西省、寧夏回族自治區(qū)、北京市、上海市、天津市、重慶市。(下文簡(jiǎn)稱《決定》)，并普遍授予地方政府采取應(yīng)急行政措施的權(quán)力。

這是新中國(guó)成立以來(lái)地方人大常委會(huì)第一次大規(guī)模、批量式的緊急性授權(quán)行為。與全國(guó)人大常委會(huì)的“授權(quán)立法”和“特定事項(xiàng)授權(quán)”不同(2)全國(guó)人大及其常委會(huì)的授權(quán)立法和特定事項(xiàng)授權(quán)都有著明確法律依據(jù)，前者是《立法法》第8-12條，后者是《立法法》第13條，也已在授權(quán)實(shí)踐中積累了大量經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，總體而言比較成熟。，地方人大的緊急性授權(quán)行為并無(wú)專門的法律依據(jù)，同時(shí)也無(wú)先行經(jīng)驗(yàn)可循。在此之前，理論界和實(shí)務(wù)界均未對(duì)地方人大常委會(huì)的緊急性授權(quán)行為給予足夠關(guān)注。因此，本次緊急性授權(quán)在滿足疫情防控需要的同時(shí)，背后引發(fā)的一系列理論問(wèn)題十分值得探討。具體而言包括：本次地方人大常委會(huì)的緊急性授權(quán)屬于何種性質(zhì)的行為？本次緊急性授權(quán)是否具備憲法正當(dāng)性，是否符合憲法目的和權(quán)力配置的基本要求？各地的緊急性授權(quán)是否符合授權(quán)明確性原則的要求？如果存在不足應(yīng)當(dāng)如何進(jìn)行完善？上述問(wèn)題的回答直接關(guān)系到我國(guó)地方人大的授權(quán)體制以及應(yīng)對(duì)重大公共危機(jī)的法治化水平?；诶碚摵蛯?shí)踐的雙重需要，本文嘗試從憲法角度，結(jié)合此次22個(gè)省級(jí)人大常委會(huì)的授權(quán)實(shí)踐予以深入探究。

一、地方人大常委會(huì)緊急性授權(quán)的性質(zhì)

我們首先需要結(jié)合緊急性授權(quán)條款和《決定》的整體性質(zhì)予以綜合考量。

(一)內(nèi)核：緊急性授權(quán)具有一定的立法權(quán)屬性

一方面，《決定》在內(nèi)容構(gòu)造上具備地方性法規(guī)的特質(zhì)。一般情況下，地方性法規(guī)在內(nèi)容構(gòu)造上至少包括立法目的、立法依據(jù)、權(quán)利義務(wù)、監(jiān)督責(zé)任等內(nèi)容。通過(guò)梳理發(fā)現(xiàn)，《決定》在內(nèi)容的設(shè)置上同樣具備這一特點(diǎn)。正是因此，部分實(shí)務(wù)工作者直接將《決定》定性為緊急立法權(quán)，“《決定》是支持和保障政府依法防控疫情的實(shí)際行動(dòng)，是一項(xiàng)防控急需、應(yīng)勢(shì)而生的緊急立法。”[2]另一方面，緊急性授權(quán)條款本身具備授權(quán)立法的性質(zhì)?！笆跈?quán)立法是指行政機(jī)關(guān)依據(jù)特定法律或國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)專門決議的授權(quán)，制定規(guī)范性法律文件的活動(dòng)”[3]，本就是立法權(quán)行使的一種形式。一般而言，授權(quán)立法的授權(quán)主體和被授權(quán)主體分別為權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)，且授權(quán)內(nèi)容為立法事項(xiàng)。通過(guò)梳理可以發(fā)現(xiàn)，各地人大常委會(huì)此次普遍授予地方政府制定相關(guān)防疫立法的權(quán)力，符合授權(quán)立法的特征。

(二)外觀：緊急性授權(quán)具有一定的決定權(quán)屬性

決定權(quán)是憲法賦予人大的一項(xiàng)重要權(quán)力，而重大事項(xiàng)決定權(quán)是其重要形式。通過(guò)分析，本次緊急性授權(quán)也具有一定的重大事項(xiàng)決定權(quán)屬性。

第一，《決定》的名稱具有重大事項(xiàng)決定權(quán)的屬性。重大事項(xiàng)決定權(quán)在名稱上多采用“決定”“決議”“辦法”等語(yǔ)詞，這一點(diǎn)被作為區(qū)別決定權(quán)和立法權(quán)的重要表征。經(jīng)過(guò)梳理，可以發(fā)現(xiàn)各地人大常委會(huì)無(wú)一例外都采用了“決定”這一名稱。第二，《決定》的出臺(tái)程序體現(xiàn)重大事項(xiàng)決定權(quán)的屬性。與立法權(quán)不同，重大事項(xiàng)決定權(quán)的實(shí)施程序更加高效便捷，并未強(qiáng)制要求適用三審制度。本次新冠肺炎疫情期間，各地人大常委會(huì)為了及時(shí)回應(yīng)疫情防控需求，普遍只經(jīng)過(guò)一審就通過(guò)《決定》并予以公布。第三，《決定》的內(nèi)容具有重大事項(xiàng)決定權(quán)的屬性。梳理各地重大事項(xiàng)決定權(quán)的行使規(guī)則可以發(fā)現(xiàn)其普遍包含“突發(fā)事件”這一內(nèi)容，如《黑龍江省各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)討論決定重大事項(xiàng)的規(guī)定》第5條規(guī)定：“人大常委會(huì)審議下列事項(xiàng)，可以作出決定決議：(十二)重特大突發(fā)事件及其應(yīng)對(duì)處理情況。”湖北省、湖南省、安徽省等也有類似規(guī)定。如此，我們也可以認(rèn)為緊急性授權(quán)是各地人大常委會(huì)為應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情這一重大突發(fā)事件而行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的結(jié)果。

(三)定性：緊急性授權(quán)是兼具立法權(quán)和決定權(quán)屬性的立法性授權(quán)決定

1.緊急性授權(quán)并非屬于全然的立法權(quán)和決定權(quán)。上文之所以指出緊急性授權(quán)具有“一定”程度上的立法權(quán)和決定權(quán)屬性，就是因?yàn)闊o(wú)論是立法權(quán)還是決定權(quán)，都不能涵蓋緊急性授權(quán)的全部特征。這是因?yàn)椋阂环矫妫M管緊急性授權(quán)具有一定程度上的立法權(quán)屬性，但《決定》的名稱以及通過(guò)的程序卻是按照重大事項(xiàng)決定權(quán)進(jìn)行的。更重要的是，從緊急性授權(quán)條款本身來(lái)看，不僅僅包含立法事項(xiàng)授權(quán)，對(duì)其他事項(xiàng)的授權(quán)也在此之列，如限制人群聚集活動(dòng)、臨時(shí)征用場(chǎng)地物資、緊急調(diào)集人員等。從這一角度講，立法權(quán)本身只是緊急性授權(quán)的一種屬性。另一方面，盡管緊急性授權(quán)具有一定程度上的決定權(quán)屬性，但《決定》的具體內(nèi)容和形式構(gòu)造卻又具備立法權(quán)的特質(zhì)。因?yàn)榫推涔δ芏?，此類決定是在時(shí)間緊迫、立法機(jī)關(guān)來(lái)不及立法之時(shí)，針對(duì)特殊問(wèn)題給出的回應(yīng)和規(guī)制方案[4]，屬于典型的代替性立法行為。如此，僅僅將緊急性授權(quán)定性為重大事項(xiàng)決定權(quán)難免有失偏頗。

2.緊急性授權(quán)屬于立法性授權(quán)決定。鑒于緊急性授權(quán)并不具備全然的立法權(quán)和決定權(quán)屬性，因此對(duì)其定性必須綜合考量。經(jīng)過(guò)考察，我們認(rèn)為這一帶有雙重權(quán)力屬性的緊急性授權(quán)應(yīng)當(dāng)屬于立法性授權(quán)決定。立法性授權(quán)決定是我國(guó)人大及其常委會(huì)實(shí)施授權(quán)的一種新型樣態(tài)，即以立法性決定形式開展的授權(quán)活動(dòng)，是立法性決定的一種特殊表現(xiàn)形式。所謂立法性決定是指各級(jí)人大及其常委會(huì)在行使立法權(quán)和決定權(quán)的過(guò)程中制定的有關(guān)憲法和法律問(wèn)題的決定、決議和辦法等規(guī)范性法律文件的統(tǒng)稱。[5]由于立法性決定兼具立法權(quán)和決定權(quán)這兩種權(quán)力的優(yōu)點(diǎn)，因此業(yè)已成為我國(guó)社會(huì)主義法律體系的重要組成部分，在我國(guó)法治國(guó)家建設(shè)中發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用[6]。不同于以往廢止性、確認(rèn)性和補(bǔ)充性的立法性決定，本次立法性決定帶有明顯的授權(quán)特色，是一種新型的權(quán)力實(shí)踐活動(dòng)。

本文認(rèn)為，立法性授權(quán)決定至少具備如下特征：第一，就權(quán)力屬性而言，立法性授權(quán)決定是各級(jí)人大及其常委會(huì)行使立法權(quán)和決定權(quán)的重要體現(xiàn)。權(quán)力具有混合性特質(zhì)，不同屬性的權(quán)力可以融入權(quán)力集合體中同時(shí)運(yùn)行[7]，由于人大及其常委會(huì)的立法權(quán)和決定權(quán)并沒(méi)有嚴(yán)格界限，所以從與人大及其常委會(huì)的職權(quán)關(guān)聯(lián)度上看，立法性授權(quán)決定是人大綜合立法權(quán)和決定權(quán)作出的一種新型授權(quán)性舉措。第二，就主體特征而言，行使立法性授權(quán)決定的主體是各級(jí)人大及其常委會(huì)。立法性授權(quán)決定代表著我國(guó)人大制度的有效運(yùn)行，在一定程度上是人大行使最后控制權(quán)的體現(xiàn)。既然立法性決定兼具立法權(quán)和決定權(quán)屬性，因此根據(jù)《憲法》和《人民代表大會(huì)組織法》，凡是享有立法權(quán)和決定權(quán)的人大及其常委會(huì)都享有作出立法性授權(quán)決定的權(quán)力。第三，就形式特征而言，立法性授權(quán)決定在外觀上表現(xiàn)為決定權(quán)的形式，多采用“決定”“決議”“辦法”等名稱；在具體內(nèi)容上則更多采用授權(quán)性規(guī)范授予政府一定權(quán)力。第四，就功能特征而言，人大及其常委會(huì)之所以作出此種授權(quán)決定，主要是為了化解職權(quán)立法的困局，以滿足實(shí)踐對(duì)立法的迫切需要，一定程度上承接了法律缺失狀態(tài)下社會(huì)關(guān)系的調(diào)整和規(guī)范功能。

因此，各地人大常委會(huì)的緊急性授權(quán)是兼具立法權(quán)和決定權(quán)屬性的立法性授權(quán)決定，是地方人大常委會(huì)在緊急情況下為了彌補(bǔ)應(yīng)急立法缺失而采取的一項(xiàng)授權(quán)舉措，其存在和適用具有一定的必然性，在今后地方應(yīng)急管理的過(guò)程中勢(shì)必扮演越來(lái)越重要的角色。

二、實(shí)質(zhì)考察：緊急性授權(quán)具備憲法正當(dāng)性

緊急性授權(quán)作為地方人大常委會(huì)的一項(xiàng)新型授權(quán)實(shí)踐，必須接受來(lái)自憲法的實(shí)質(zhì)審查，是否符合憲法的目的考量和憲法權(quán)力配置的基本要求則是其中的關(guān)鍵所在。

(一)緊急性授權(quán)符合憲法的目的考量

實(shí)踐表明，緊急性授權(quán)有力貫徹了憲法的價(jià)值追求，在保障公民基本權(quán)利、規(guī)范應(yīng)急行政行為、確保法律秩序正常切換方面發(fā)揮了重要作用。

1.緊急性授權(quán)有利于保障公民基本權(quán)利

“緊急行政權(quán)在一些國(guó)家的運(yùn)用實(shí)踐表明，它是一種最容易被濫用的權(quán)力。”[8]因?yàn)槠湎噍^于普通行政權(quán)力更具優(yōu)先性、緊急性、強(qiáng)制性和擴(kuò)張性，稍不留神就會(huì)造成對(duì)權(quán)利的侵犯和法治秩序的僭越。[9]如此，為了維護(hù)公民的基本權(quán)利，理應(yīng)對(duì)應(yīng)急行政措施進(jìn)行規(guī)范和約束，而緊急性授權(quán)剛好滿足了這一需要。在應(yīng)急狀態(tài)下，即使地方人大不進(jìn)行緊急性授權(quán)，應(yīng)急行政措施也必須被實(shí)施。而人大常委會(huì)通過(guò)緊急性授權(quán)，相當(dāng)于為應(yīng)急行政措施設(shè)定了一個(gè)權(quán)利保障的框架和邊界。此時(shí)，權(quán)利保障的理念和精神可以通過(guò)授權(quán)目的、授權(quán)原則等有效貫徹到應(yīng)急行政過(guò)程當(dāng)中，進(jìn)而演化為對(duì)政府權(quán)力的規(guī)范，對(duì)公民權(quán)利的保障。正是因此，各地普遍在《決定》的開頭指出“切實(shí)保障人民群眾生命健康安全”，可見，緊急性授權(quán)從價(jià)值層面確立了權(quán)利保障理念，是地方人大常委會(huì)為保障公民基本權(quán)利作出的理性選擇，是符合實(shí)質(zhì)法治主義要求、利大于弊的危機(jī)管理舉措，相當(dāng)于確定了人權(quán)保障的最低標(biāo)準(zhǔn)，有利于恢復(fù)和維持公共權(quán)力與公民權(quán)利之間的良性互動(dòng)關(guān)系。

2.緊急性授權(quán)有利于規(guī)范應(yīng)急行政行為

各地人大常委會(huì)的緊急性授權(quán)具有合法性確認(rèn)和權(quán)力約束的提示和指導(dǎo)功能。一方面，緊急性授權(quán)可以為應(yīng)急行政行為提供必要的合法性支撐。行政應(yīng)急權(quán)力必須具備合法的權(quán)力來(lái)源以及必要的規(guī)范和約束。[8]各地人大常委會(huì)的緊急性授權(quán)是對(duì)應(yīng)急行政措施的合法性確認(rèn)，內(nèi)含對(duì)應(yīng)急行政行為權(quán)力來(lái)源的認(rèn)可、法律強(qiáng)制力的支持及地方民意共同體的普遍認(rèn)同。另一方面，緊急性授權(quán)可以框定應(yīng)急行政行為的實(shí)施邊界?，F(xiàn)有《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》等法律并未對(duì)應(yīng)急行政措施作出詳細(xì)、明確的規(guī)定。此時(shí)，各地人大常委會(huì)的緊急性授權(quán)便可以為行政主體行使應(yīng)急行政措施提供依據(jù)、原則、方式、期限和范圍等指示性規(guī)定，促使其在法定框架內(nèi)有序進(jìn)行。這樣一來(lái)，與其說(shuō)是一項(xiàng)緊急性的授權(quán)，倒不如說(shuō)是緊急性的限權(quán)，即地方政府開展應(yīng)急行政行為必須至始至終遵照緊急性授權(quán)的要求進(jìn)行?？傊?，法律本就是面向秩序而設(shè)定的規(guī)則體系，相比于讓國(guó)家權(quán)力直接沖破法治，在前期將應(yīng)急機(jī)制以立法性授權(quán)決定的形式固定下來(lái)，反而能夠增強(qiáng)行政應(yīng)急行為的合法性、正當(dāng)性、公開性和可預(yù)期性等，也是本次緊急性授權(quán)的重要價(jià)值所在。

3.緊急性授權(quán)有利于法律秩序的正常切換

法治意味著法律秩序的切換必須在合法、公開、有序的框架秩序內(nèi)進(jìn)行，而緊急性授權(quán)則具有法律秩序正常切換的象征性意義，其可以向社會(huì)發(fā)出法律秩序切換的信號(hào)，為全社會(huì)適應(yīng)和遵守非常態(tài)下的新秩序提供明確指示。盡管我國(guó)憲法規(guī)定了緊急狀態(tài)條款，但《緊急狀態(tài)法》的闕如客觀上使宣布緊急狀態(tài)存在著操作性不強(qiáng)以及敏感性較高等諸多障礙。本次新冠肺炎疫情期間，為了釋放法律秩序轉(zhuǎn)變的信號(hào)，湖北省十堰市張灣區(qū)、大悟縣、云夢(mèng)縣等不得不代之以沒(méi)有憲法依據(jù)的“戰(zhàn)時(shí)管制”等其他說(shuō)法。在這種情況下，為了避免因不便宣布緊急狀態(tài)或越權(quán)宣布戰(zhàn)時(shí)管制狀態(tài)而帶來(lái)的負(fù)面影響，采取了“高權(quán)低授”的迂回策略，將名義上只能由全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院決定的緊急狀態(tài)代之以各地人大常委會(huì)通過(guò)緊急性授權(quán)加以實(shí)現(xiàn)。申言之，各地人大常委會(huì)并不直接宣布本地區(qū)進(jìn)入何種狀態(tài)，而是將疫情期間政府開展的應(yīng)急行政措施向全社會(huì)公示，如此既避免了國(guó)家對(duì)緊急狀態(tài)的宣布，又能在事實(shí)上起到法律秩序正常切換的標(biāo)識(shí)性作用，無(wú)論是政府還是普通公眾都能從中獲悉法律秩序正常切換的明確提示。更重要的是，相比于直接宣告本地區(qū)進(jìn)入戰(zhàn)時(shí)管制狀態(tài)，緊急性授權(quán)并不帶來(lái)合法性上的困擾。

(二)緊急性授權(quán)符合憲法權(quán)力配置要求

緊急性授權(quán)內(nèi)含權(quán)力的傳輸，本次緊急性授權(quán)至少經(jīng)歷了“人民—地方人大常委會(huì)—地方人民政府”這一邏輯鏈條。與之相應(yīng)，我們必須對(duì)其權(quán)力配置情況進(jìn)行考量，即省一級(jí)人大常委會(huì)是否具備向地方政府授權(quán)的主體資格？如果具備，緊急性授權(quán)事項(xiàng)是否超越了其自身固有權(quán)限？

1.省人大常委會(huì)具備授權(quán)的主體資格

地方人大常委會(huì)有無(wú)授權(quán)資質(zhì)的關(guān)鍵在于判斷地方人大是否屬于原生的權(quán)力主體，從一開始就享有特定原生的憲法權(quán)力，反之則可能構(gòu)成轉(zhuǎn)授權(quán)以至于授權(quán)違法。

《立法法》并未對(duì)地方人大及其常委會(huì)的授權(quán)體制進(jìn)行規(guī)定，因此，我們必須追溯至我國(guó)憲法體制進(jìn)行探究。有學(xué)者認(rèn)為我國(guó)作為單一制國(guó)家，只有一套政府體制，在權(quán)力配置上，地方的一切權(quán)力都來(lái)源于中央的授予。[10]如此，地方人民代表大會(huì)的權(quán)力相應(yīng)具有“從屬性”[11]“派生性”和“附屬性”等特征[12]。然而，從根源上講，我國(guó)憲法并未明確規(guī)定我國(guó)屬于單一制國(guó)家，這一結(jié)論只能從我國(guó)憲法第3條“兩個(gè)積極性”條款以及第30條的“行政區(qū)域劃分”條款進(jìn)行間接推斷。同樣，即使確認(rèn)我國(guó)是單一制國(guó)家，也并不必然決定地方權(quán)力體系的從屬性和派生性，因?yàn)閱我恢频膰?guó)家結(jié)構(gòu)形式與地方人大的從屬性和派生性并不存在必然邏輯。我國(guó)《憲法》第2條前兩款規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)。”這就意味著在我國(guó)，人民是國(guó)家權(quán)力的最終來(lái)源。全國(guó)人大和地方人大的權(quán)力都來(lái)自于人民的授予，且共同作為人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)構(gòu)，地方各級(jí)人大所享有的權(quán)力并沒(méi)有經(jīng)歷來(lái)自中央一級(jí)的傳遞和派生。

當(dāng)前，我國(guó)雖未對(duì)地方人大的授權(quán)制度進(jìn)行規(guī)定，但通過(guò)對(duì)《立法法》第82條第5款進(jìn)行解釋，發(fā)現(xiàn)地方層面同樣存在一套類似于中央層面的授權(quán)立法制度[13]。對(duì)于這些固有的憲法權(quán)力，一般情況下由地方人大及其常委會(huì)自己行使，而在應(yīng)急狀態(tài)下為了保障公民的基本權(quán)利、滿足應(yīng)急需要，便可將這些權(quán)力按照一定程序授予地方政府行使，本次地方人大常委會(huì)的緊急性授權(quán)實(shí)踐充分證明了這一授權(quán)制度的存在。與中央層面的授權(quán)相比，由于地方層面事務(wù)可能更加復(fù)雜，也更加需要通過(guò)授權(quán)這一途徑來(lái)減輕地方人大及其常委會(huì)的壓力，繼而實(shí)現(xiàn)良好的地方治理。[14]

2.授權(quán)事項(xiàng)并未超越地方人大常委會(huì)的法定職權(quán)

在得出地方人大常委會(huì)具備授權(quán)的主體資格之后，便需要考察緊急性授權(quán)范圍是否超越了其法定職權(quán)。通過(guò)梳理，我們發(fā)現(xiàn)本次授權(quán)是一項(xiàng)綜合性授權(quán)，既包括立法事項(xiàng)的授權(quán)，也包括其他事項(xiàng)的授權(quán)，因此必須分別予以考察。

一方面，立法事項(xiàng)授權(quán)并未超越地方人大常委會(huì)的法定權(quán)限。根據(jù)《立法法》第72條的規(guī)定，省級(jí)人大及其常委會(huì)只需遵循“不抵觸”原則即可，并無(wú)范圍上的特殊限制。盡管本次緊急性授權(quán)的立法事項(xiàng)涉及醫(yī)療衛(wèi)生、防疫管理、隔離觀察、道口管理……市容環(huán)境、野生動(dòng)物管理等與疫情相關(guān)的各個(gè)方面，但無(wú)疑“不抵觸”原則所體現(xiàn)出的憲法精神的開放性足以構(gòu)成對(duì)地方人大立法的包容[15]，只要具備明晰的上位法依據(jù)、不與上位法的基本原則和具體規(guī)定相違背[16]，省級(jí)地方人大常委會(huì)即享有在上述領(lǐng)域制定地方性法規(guī)的權(quán)限?；诖?，對(duì)于這些固有的立法權(quán)限，省級(jí)地方人大常委會(huì)為了應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情需要，在制定地方性法規(guī)時(shí)機(jī)不成熟的情況下，當(dāng)然可以將自身的立法權(quán)以立法性授權(quán)決定的形式授予地方政府。

另一方面，其他事項(xiàng)授權(quán)也沒(méi)有超越地方人大常委會(huì)的法定權(quán)限。通過(guò)梳理，發(fā)現(xiàn)各地緊急性授權(quán)條款普遍賦予了地方政府依法限制或者停止人群聚集活動(dòng)，臨時(shí)征用場(chǎng)地、房屋、交通工具，以及緊急調(diào)集人員或者調(diào)用儲(chǔ)備物資等權(quán)力。然而，既有法律法規(guī)早已對(duì)上述應(yīng)急行政措施作出了規(guī)定，如《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第12條、第45條分別賦予了政府在突發(fā)事件處理過(guò)程中可以采取臨時(shí)征用、限制聚集、臨時(shí)調(diào)用物資等一系列行政應(yīng)急權(quán)力。同理，各省市的《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)條例》也有關(guān)于上述應(yīng)急行政措施的規(guī)定?？梢姡瑥哪撤N程度上講，各地人大常委會(huì)的緊急性授權(quán)屬于“舊權(quán)新授”，是對(duì)既有法定內(nèi)容進(jìn)行地重新申明和細(xì)化，目的在于強(qiáng)化政府的依法防控意識(shí)。

三、形式考察：緊急性授權(quán)的明確性相對(duì)欠缺

緊急性授權(quán)作為一項(xiàng)授權(quán)活動(dòng)，理應(yīng)接受授權(quán)明確性原則的形式考察。然而，作為史上地方人大常委會(huì)的第一次大規(guī)模緊急性授權(quán)實(shí)踐，本次授權(quán)缺乏可供遵循的經(jīng)驗(yàn)，加上事態(tài)緊急、時(shí)間倉(cāng)促，也難免有所疏忽。為了將此類緊急性授權(quán)機(jī)制更好地納入法治軌道，我們理應(yīng)正視這些不足并予以完善。

(一)授權(quán)明確性原則的內(nèi)涵及其審查標(biāo)準(zhǔn)

授權(quán)明確性原則有著深厚的憲法根基，是人民代表大會(huì)積極落實(shí)人民主權(quán)原則、法律保留原則和法的安定性原則的體現(xiàn)[17]。所謂授權(quán)明確性原則，是指國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)必須在授權(quán)文件中明確規(guī)定授權(quán)目的、授權(quán)原則、授權(quán)范圍、授權(quán)期限和授權(quán)監(jiān)督規(guī)制等各方面要素，以確保行政機(jī)關(guān)在明晰有序的框架內(nèi)行使權(quán)力。

授權(quán)明確性原則適用的關(guān)鍵在于判斷授權(quán)條款中有關(guān)授權(quán)要素的規(guī)定是否清晰可循，是否符合授權(quán)明確性原則的各項(xiàng)審查標(biāo)準(zhǔn)。一般情況下，授權(quán)意味著權(quán)力需要在“人民—人民代表大會(huì)—行政機(jī)關(guān)—(司法機(jī)關(guān))—公民”這一邏輯鏈條內(nèi)進(jìn)行傳輸，與之相應(yīng)，授權(quán)明確性在不同邏輯節(jié)點(diǎn)分別對(duì)應(yīng)著不同的審查標(biāo)準(zhǔn)。首先，于人民而言，其既是權(quán)力來(lái)源，也是權(quán)力的終點(diǎn)。因此，授權(quán)明確性必須符合“可預(yù)見性標(biāo)準(zhǔn)”，即授權(quán)規(guī)定必須讓人民預(yù)見行政機(jī)關(guān)于何種場(chǎng)合、遵循哪個(gè)方向行使行政權(quán)力。[18]其次，于人大而言，作為權(quán)力的實(shí)際擁有者，其必須對(duì)人民負(fù)責(zé)，堅(jiān)持“自行決定標(biāo)準(zhǔn)”，即人大必須審慎授權(quán)，自行決定將哪些事項(xiàng)授權(quán)給行政機(jī)關(guān)，自行確定授權(quán)所遵守的權(quán)力界限，并指出授權(quán)所應(yīng)追求的目標(biāo)和立法過(guò)程所應(yīng)遵循的程序[19]。再次，于行政機(jī)關(guān)而言，作為權(quán)力的具體執(zhí)行者，授權(quán)明確性必須滿足“最小裁量標(biāo)準(zhǔn)”，即權(quán)力的授予必須最大程度降低行政機(jī)關(guān)的行政自由裁量權(quán)，從而減少行權(quán)恣意的可能性。最后，于司法機(jī)關(guān)而言，作為法律的直接適用者，盡管其并非恒定的邏輯節(jié)點(diǎn)，但仍應(yīng)符合“司法可審查標(biāo)準(zhǔn)”，促使法院在對(duì)具體個(gè)案進(jìn)行審判時(shí)，能夠明確得出行政機(jī)關(guān)是否存在越權(quán)行為。

(二)緊急性授權(quán)明確性不足的具體表現(xiàn)

1.緊急性授權(quán)的基本原則相對(duì)模糊

緊急性授權(quán)的基本原則蘊(yùn)含著應(yīng)急行政行為的基本立場(chǎng)和準(zhǔn)則，通過(guò)梳理(見表1)，可以發(fā)現(xiàn)各地相對(duì)缺乏對(duì)基本原則的明確表述：

首先，對(duì)基本原則的直接表述相對(duì)不足。通過(guò)梳理發(fā)現(xiàn)，各地并未明確申明應(yīng)急行政措施應(yīng)該堅(jiān)持何種原則，相關(guān)內(nèi)容往往隱含在授權(quán)的具體要求當(dāng)中，且大致可以抽象出“依法應(yīng)急”“防控需要”以及“依法應(yīng)急與防控需要相結(jié)合”這幾種類型。其次，授權(quán)基本原則的可操作性不強(qiáng)。就依法應(yīng)急原則而言，不與憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸具體指涉哪些法規(guī)范名稱和法條款？就防控需要原則而言，對(duì)其中的“需要”該如何進(jìn)行判斷？由于表述相對(duì)抽象，很可能會(huì)賦予行政機(jī)關(guān)較大的自由裁量空間，并進(jìn)而影響到公民的合理預(yù)期。最后，授權(quán)基本原則的契合性相對(duì)不足。依法應(yīng)急原則、防控需要原則雖能起到一定應(yīng)急效果，但如果能將更具契合性的比例原則、法律保留原則、權(quán)利救濟(jì)原則等加以明晰，則更有助于將行政應(yīng)急行為納入法治框架。

表1 各地緊急性授權(quán)的基本原則一覽表

2.緊急性授權(quán)的實(shí)施范圍相對(duì)抽象

實(shí)施范圍是指地方政府開展應(yīng)急行政措施的領(lǐng)域和邊界，類似于一道警戒線，意味著在授權(quán)范圍以外開展應(yīng)急行政措施是被禁止的。如果缺乏關(guān)于實(shí)施范圍的明確界定，則不利于對(duì)應(yīng)急權(quán)力的規(guī)制。縱觀各地關(guān)于實(shí)施范圍的界定，主要存在如下不足：

第一，部分地方缺乏關(guān)于實(shí)施范圍的界定。一些地方在《決定》中并未限定應(yīng)急行政措施的實(shí)施范圍，比如江蘇省、北京市等，這容易使應(yīng)急行政措施脫離必要的框架限制，存在行政自由裁量權(quán)擴(kuò)大的風(fēng)險(xiǎn)。第二，對(duì)于實(shí)施范圍的列舉不夠完整。通過(guò)梳理，發(fā)現(xiàn)大多數(shù)地方只選擇了幾個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域進(jìn)行列舉，這雖有利于實(shí)施范圍的靈活性，但也容易出現(xiàn)兜底失控的情形，不利于公民的合理預(yù)期。第三，對(duì)于授權(quán)事項(xiàng)的限定不夠全面。任何一個(gè)授權(quán)事項(xiàng)都必須擁有相應(yīng)的范圍限制，而部分地方在進(jìn)行授權(quán)時(shí)只對(duì)行政立法的實(shí)施范圍進(jìn)行了限制，其他如應(yīng)急性征收、緊急調(diào)用等行為則被排除在外，一定程度上不利于司法可審查標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)現(xiàn)。可見，上述關(guān)于實(shí)施范圍的界定，或多或少存在明確性不足的瑕疵。

3.緊急性授權(quán)的實(shí)施期限相對(duì)籠統(tǒng)

緊急性授權(quán)必須遵守一定的期限要求，將授權(quán)的臨時(shí)性體現(xiàn)出來(lái)，籠統(tǒng)的無(wú)期限授權(quán)不利于授權(quán)明確性的實(shí)現(xiàn)。通過(guò)表2可知：

一方面，緊急性授權(quán)的終止日期相對(duì)模糊。一些地方并未對(duì)授權(quán)的終止時(shí)間加以規(guī)定，還有一些地方則采用“疫情防控”和“疫情結(jié)束”來(lái)作為授權(quán)的終止符，其在一定程度上使授權(quán)失去了明確的“關(guān)門閥”，不利于公民的合理預(yù)期。另一方面，缺乏對(duì)于授權(quán)溯及力和延期問(wèn)題的規(guī)定。就緊急性授權(quán)的溯及力而言，由于部分地方《決定》的出臺(tái)相對(duì)遲緩，對(duì)于此前應(yīng)急性行政行為的合法性該如何進(jìn)行判斷？對(duì)于授權(quán)能否延期而言，鑒于一般授權(quán)都會(huì)涉及到延期問(wèn)題，那么緊急性授權(quán)是否同樣需要？這些問(wèn)題如果不予說(shuō)明，可能使緊急性授權(quán)陷入明確性不足的尷尬。

表2 各地緊急性授權(quán)的實(shí)施期限一覽表

4.緊急性授權(quán)的責(zé)任機(jī)制相對(duì)空泛

明確性原則要求人大必須審慎授權(quán)，明晰的追責(zé)機(jī)制可以有效約束應(yīng)急行政行為，促使行政機(jī)關(guān)依法應(yīng)急。通過(guò)梳理發(fā)現(xiàn)(見表3)，相關(guān)責(zé)任規(guī)定并非十分明晰。

首先，責(zé)任的構(gòu)成要素不完整。完整的責(zé)任鏈條至少要包括責(zé)任主體、責(zé)任情形、責(zé)任形式以及追責(zé)主體這四大組成要素。但只有河南省、安徽省在內(nèi)的8個(gè)地方擁有健全的責(zé)任要素，其余省市多少存在要素缺失的不足。其次，責(zé)任條款的針對(duì)性相對(duì)缺失。盡管各地存在責(zé)任內(nèi)容的規(guī)定，但相關(guān)責(zé)任設(shè)置并非專門針對(duì)應(yīng)急行政措施，不利于進(jìn)行有效的責(zé)任追究。最后，責(zé)任主體安排相對(duì)錯(cuò)位。有些地方并未厘清責(zé)任的主次，即選擇將行政相對(duì)人作為責(zé)任的主要承擔(dān)者，而忽視了對(duì)行政機(jī)關(guān)的追責(zé)，這種責(zé)任的錯(cuò)位一定程度上不利于對(duì)應(yīng)急行政行為的約束。

表3 各地緊急性授權(quán)的責(zé)任規(guī)定一覽表

四、緊急性授權(quán)的明確性之補(bǔ)強(qiáng)

(一)明確應(yīng)急行政措施的基本原則

授權(quán)基本原則的明確性至關(guān)重要，除了應(yīng)當(dāng)在《決定》中直接表述應(yīng)急行政措施的基本原則之外，還必須做到：

第一，明確依法防控原則的法律清單。事實(shí)上，隨著我國(guó)應(yīng)急法律體系不斷健全，我們完全可以針對(duì)本次應(yīng)急行政措施設(shè)置一套明晰的法律清單，以便切實(shí)增強(qiáng)依法防控原則的可操作性(見表4)。第二，明確應(yīng)急行政措施需遵循比例原則。作為憲法原則的比例原則是防控“需要”的首要判斷標(biāo)準(zhǔn)，能夠被直接適用于緊急狀態(tài)下對(duì)克減基本權(quán)利的限制和保障。為此，采取應(yīng)急行政措施必須遵循比例原則所要求的目的正當(dāng)性、適當(dāng)性、必要性和狹義比例原則等基本要素，從而將對(duì)基本權(quán)利的克減限制到最小程度。第三，明確應(yīng)急行政措施需遵循法律保留原則。法律保留原則，是指“行政機(jī)關(guān)只有在取得法律授權(quán)的情況下才能實(shí)施相應(yīng)的行為”[20]，其核心是基本權(quán)利的法律保留，即一旦涉及基本權(quán)利的限制，行政機(jī)關(guān)就必須提供明確、具體的法律依據(jù)，否則即構(gòu)成不當(dāng)限權(quán)。基于此，應(yīng)急行政措施同樣需要在法律保留的框架下運(yùn)行。第四，明確應(yīng)急行政措施需遵循權(quán)利救濟(jì)原則。應(yīng)急性行政行為相較于平常更有可能對(duì)公民的基本權(quán)利造成侵犯。因此，緊急性授權(quán)條款理應(yīng)明確行政相對(duì)人對(duì)違法的應(yīng)急行政行為有提起行政訴訟、行政復(fù)議以及申請(qǐng)國(guó)家賠償?shù)臋?quán)利。

(二)明確應(yīng)急行政措施的實(shí)施范圍

實(shí)施范圍的清晰可循是緊急性授權(quán)明確性的重要體現(xiàn)，如果缺乏關(guān)于授權(quán)范圍的清晰界定，無(wú)論是授權(quán)行為還是受權(quán)行為，都會(huì)因?yàn)槊鞔_性不足而在效力上存有瑕疵。這就需要：首先，將實(shí)施范圍的明確性作為緊急性授權(quán)條款的必備要素之一。地方人大常委會(huì)應(yīng)本著對(duì)人民負(fù)責(zé)的精神審慎授權(quán)，將實(shí)施范圍的明確性進(jìn)行強(qiáng)制化處理，確保關(guān)于實(shí)施范圍的界定是清晰的、無(wú)疑義的，無(wú)論是立法者、執(zhí)法者、司法者還是守法者，都可直接從中探尋應(yīng)急行政措施的實(shí)施范圍所在。其次，盡可能將授權(quán)范圍進(jìn)行全面列舉。一般而言，對(duì)于實(shí)施范圍的列舉越清晰、越具體，留給行政機(jī)關(guān)自行選擇和判斷的可能性就越小，也就意味著行政機(jī)關(guān)違法和恣意的可能性越低。最后，確保授權(quán)事項(xiàng)被實(shí)施范圍全面覆蓋。授權(quán)事項(xiàng)一旦脫離實(shí)施范圍的約束，行政機(jī)關(guān)對(duì)于這類事項(xiàng)的執(zhí)行便容易脫離控制，以至于因裁量過(guò)度而造成對(duì)公民基本權(quán)利的侵犯。為此，必須確保每一個(gè)授權(quán)事項(xiàng)都在實(shí)施范圍的限定之內(nèi)，不存在實(shí)施范圍之外的授權(quán)事項(xiàng)。

(三)明確應(yīng)急行政措施的實(shí)施期限

鑒于當(dāng)前緊急性授權(quán)的時(shí)間節(jié)點(diǎn)并不清晰，理應(yīng)予以明確，從而保障緊急性授權(quán)符合授權(quán)明確性的審查標(biāo)準(zhǔn)。

首先，必須明確授權(quán)的終點(diǎn)。權(quán)力的收回與權(quán)力的授予同樣重要。為此，必須完善授權(quán)終點(diǎn)的設(shè)定，明確授權(quán)的終止要素和終止形式。授權(quán)終止的要素包括主觀要素和客觀要素：授權(quán)終止的主觀要素是指地方政府在應(yīng)急過(guò)程中故意違反授權(quán)規(guī)定，屢教不改，如果繼續(xù)授權(quán)勢(shì)必會(huì)給國(guó)家法秩序以及公民基本權(quán)利造成不利影響，因此必須及時(shí)終止；授權(quán)終止的客觀要素是指應(yīng)急防控情勢(shì)基本得到改善，繼續(xù)采取應(yīng)急行政措施已無(wú)必要，理應(yīng)適時(shí)停止授權(quán)。當(dāng)然，上述判斷權(quán)應(yīng)該由地方人大及其常委會(huì)享有，這也是自行決定標(biāo)準(zhǔn)的體現(xiàn)。就授權(quán)終止的形式而言，鑒于疫情的不確定性，授權(quán)終止的宣布必須兼具靈活性與法定性，比較科學(xué)的辦法是由地方人大常委會(huì)以決定的形式公開宣布終止日期。其次，必須明確授權(quán)在一定情況下具備溯及力。一般情況下，我們強(qiáng)調(diào)法不溯及既往，但如果溯及既往有利于保障公民基本權(quán)利、補(bǔ)全權(quán)力行使的合法性要件，則另當(dāng)別論。以本次緊急性授權(quán)為例，部分地方由于《決定》出臺(tái)相對(duì)滯后，不但使此前應(yīng)急行政行為的正當(dāng)性存疑，也使那段時(shí)期內(nèi)公民的基本權(quán)利被不當(dāng)限制。為此，理應(yīng)將緊急性授權(quán)追溯至本地政府采取的第一個(gè)應(yīng)急行政措施之日，以便補(bǔ)強(qiáng)應(yīng)急行政措施的合法性，為公民權(quán)利救濟(jì)提供必要的規(guī)范依據(jù)。最后，必須明確授權(quán)不可以延期。一般而言，延期建立于固定的授權(quán)期限之上，由于本次緊急性授權(quán)的終止時(shí)間不固定，因此并無(wú)延期的可能。更重要的是，鑒于應(yīng)急行政措施具有較強(qiáng)的侵犯性，并不適合長(zhǎng)期行使，為保障公民基本權(quán)利，維護(hù)法秩序的權(quán)威，應(yīng)嚴(yán)格杜絕授權(quán)延期的情形。

(四)明確應(yīng)急行政措施的責(zé)任機(jī)制

責(zé)任懲戒機(jī)制是保障行政機(jī)關(guān)依法應(yīng)急的重要舉措，也是確保緊急性授權(quán)符合各項(xiàng)明確性審查標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)鍵所在。

首先，要健全責(zé)任條款的構(gòu)成要素。責(zé)任條款能否發(fā)揮效力，很大程度上是由責(zé)任構(gòu)成要素的完整性決定的，因此，必須確保緊急性授權(quán)的責(zé)任條款具備責(zé)任主體、責(zé)任情形、責(zé)任形式和追責(zé)主體這些必備要素。其次，設(shè)置專門針對(duì)應(yīng)急行政措施的責(zé)任條款，尤其是責(zé)任情形和責(zé)任形式的設(shè)置必須具備針對(duì)性。具體而言，可以規(guī)定行政機(jī)關(guān)及其工作人員有下列情形的，由上級(jí)行政機(jī)關(guān)給予政務(wù)處分，情節(jié)嚴(yán)重構(gòu)成犯罪的，依法承擔(dān)刑事責(zé)任：(1)違法發(fā)布疫情防控的決定、命令的；(2)違法采取人身自由限制措施的；(3)違法征用場(chǎng)地、房屋、交通工具和相關(guān)設(shè)施、設(shè)備的；(4)違法調(diào)集應(yīng)急救援力量或者調(diào)用應(yīng)急儲(chǔ)備物資的。最后，明確責(zé)任主體的類型。以政府為代表的公權(quán)力部門是主要的責(zé)任主體，行政相對(duì)人是次要的責(zé)任主體。