系統(tǒng)論視域下地方政府實現(xiàn)數(shù)據(jù)開放共享的邏輯路徑
——以貴州省為例

彭 珊 唐少奕

(1.貴州財經(jīng)大學，貴州 貴陽 550025；2.貴州省社會科學院，貴州 貴陽 550002)

一、問題的提出

近年來，國外政府數(shù)據(jù)開放熱潮不斷涌起，先后有美國、加拿大、英國、法國等國政府紛紛建立“一站式”數(shù)據(jù)門戶。[1]2015年，國務(wù)院發(fā)布《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》，[2]將“穩(wěn)步推進公共資源開放、形成國家政府數(shù)據(jù)統(tǒng)一開放平臺”寫入主要任務(wù)；2016年，國務(wù)院印發(fā)《“十三五”國家信息化規(guī)劃》，[3]強調(diào)要“強化數(shù)據(jù)資源管理，推進數(shù)據(jù)開放”；2017年，中央通過《關(guān)于推進公共資源開放的若干意見》，[4]提出要“著力推進重點領(lǐng)域公共信息資源開放，釋放經(jīng)濟價值和社會效應(yīng)”的要求；2018年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快推進全國一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺建設(shè)的指導意見》，提出以“數(shù)據(jù)共享為核心”打造“數(shù)據(jù)通”的“協(xié)同共享”原則，并將“統(tǒng)一數(shù)據(jù)共享”列為其中一項重點任務(wù)分工。2015年至2018年，國務(wù)院共出臺21項與政府數(shù)據(jù)共享開放密切相關(guān)的政策。一方面反映了國家對公共數(shù)據(jù)資源開放的重視，另一方面也反映出社會對公共數(shù)據(jù)資源需求的迫切性。這些綱領(lǐng)性文件為推動我國數(shù)據(jù)開放共享提供了政策依據(jù)，指明了發(fā)展方向。

“數(shù)據(jù)開放是國家大數(shù)據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略的核心組成部分”，[5]而“中國超80%的數(shù)據(jù)在政府手中，政府應(yīng)該共享”。[6]實施數(shù)據(jù)開放共享有助于提高政府工作透明度和提升政府公信力，有助于挖掘數(shù)據(jù)蘊含的潛在價值、釋放數(shù)據(jù)增值紅利，對于促進政府治理轉(zhuǎn)型、社會需求獲取模式轉(zhuǎn)型以及產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型具有重要的戰(zhàn)略意義。繼2012年上海市成立全國第一家公共數(shù)據(jù)開放平臺以來，截至2020年4月底，全國已有130個省級、副省級和地級政府上線數(shù)據(jù)開放平臺，其中省級平臺17個、副省級和地級平臺113個。2016年貴州省政府數(shù)據(jù)開放平臺上線。截至2020年6月，貴州省已有貴陽市、遵義市、六盤水市、安順市、畢節(jié)市、銅仁市、黔南州、黔東南州、黔西南州、貴安新區(qū)等10個市州政府數(shù)據(jù)開放平臺上線，政府數(shù)據(jù)發(fā)揮著積極作用，為貴州當?shù)厣鐣峁┝烁玫墓矓?shù)據(jù)資源服務(wù)，推進了政府職能的轉(zhuǎn)變和治理能力的提升。據(jù)《2020中國地方政府數(shù)據(jù)開放報告》(以下簡稱《報告》)[7]顯示，貴州省在2020年上半年的省級排名中以44.75的綜合指數(shù)位列全國第五，處于第三等級“三棵樹”并獲得“數(shù)開叢生”獎；貴陽市在地級(含副省級)排名中以59.38的綜合指數(shù)位列全國第二，處于第一等級“五棵樹”并獲得“數(shù)開繁盛”獎。貴州省雖然綜合指數(shù)位列全國前十，但相比2019年下滑了兩名。從《報告》中準備度、平臺層、數(shù)據(jù)層和利用層四個評估維度來看，貴州省準備度優(yōu)勢不夠明顯，平臺層指數(shù)在全國前十省份中排名靠后，數(shù)據(jù)層和利用層尚有提升空間。隨著各省、市對數(shù)據(jù)開放工作的愈加重視，數(shù)據(jù)開放進程不斷加快，全國正逐漸形成你追我趕的數(shù)據(jù)開放局面。未來，貴州數(shù)據(jù)開放任務(wù)重大，開放步伐仍有待提速。

當今世界，越來越多的國家和機構(gòu)參與開放政府數(shù)據(jù)，跨國、跨機構(gòu)間的數(shù)據(jù)開放共享問題成為新的研究熱點。A.Zuiderwijk[8]等對國家政策引導的數(shù)據(jù)開放進行梳理，針對性的提出政府應(yīng)按照用戶需求建立激勵性的數(shù)據(jù)開放共享政策建議，刺激數(shù)據(jù)收集和利用；R.E.Sieber[9]提出改變公民和政府之間的四種開放數(shù)據(jù)模型以便提高數(shù)據(jù)的利用率；G.Z.Felipe[10]等認為政府的數(shù)據(jù)具有多種類型，不同類型的數(shù)據(jù)在決策中所產(chǎn)生的作用各不相同，應(yīng)當對開放數(shù)據(jù)的價值進行分析，以最終提高政府制定決策的準確性；K.Williamson[11]等指出政府數(shù)據(jù)開放共享的障礙因素包含：各機構(gòu)間缺乏共同的學科背景、信任、責任感和受控的數(shù)據(jù)訪問；C.Brewster[12]等認為應(yīng)使用加密技術(shù)、認證技術(shù)、數(shù)字水印和電子簽名等保護信息免受侵犯。在整個開放政府數(shù)據(jù)實施過程中出臺標準化的操作指南，定期發(fā)布最佳實踐案例，并以最佳實踐為基礎(chǔ)對整個過程進行調(diào)整和優(yōu)化。通過研究國外的文獻資料可以發(fā)現(xiàn)，國外的理論研究主要集中在政府數(shù)據(jù)開放共享政策的制定和實施效果；政府數(shù)據(jù)開放的管理政策及影響因素；政府開放數(shù)據(jù)共享中的隱私安全問題等方面。

隨著我國政府數(shù)據(jù)開放共享工作在全國順利開展，國內(nèi)學術(shù)界對“數(shù)據(jù)共享開放”的研究也日益增多。2016年，張進勇對我國地方政府數(shù)據(jù)開放的現(xiàn)狀進行研究，提出數(shù)據(jù)開放應(yīng)結(jié)合數(shù)據(jù)共享和內(nèi)部公開的推動機制做好績效評估；[13]2017年，湯志偉、龔澤鵬等對中美兩國政府數(shù)據(jù)開放政策進行對比分析研究，并以此為中國開放政府數(shù)據(jù)的政策制定提出建議；[14]2018年，鄒東升以加拿大為例，對政府數(shù)據(jù)開放與個人隱私保護進行探究；[15]2019年，林明燕、張廷君對地方政府數(shù)據(jù)開放平臺績效評估指標體系進行實證研究；[16]莫富傳提出從頂層設(shè)計、載體支撐、資源體系和服務(wù)模式四個方面對貴陽市政府數(shù)據(jù)共享開放提出優(yōu)化對策；[17]2020年，張亞楠從立法的角度，對政府數(shù)據(jù)開放政策的立法路徑進行討論，對三種立法模式的利弊進行分析，為政策從條例上升到法律提供參考。[18]學者們從不同角度對政府數(shù)據(jù)開放進行研究討論，內(nèi)容涵蓋數(shù)據(jù)開放機制范圍和領(lǐng)域、數(shù)據(jù)開放隱私保護、績效評估、中外開放對比與啟示、數(shù)據(jù)開放政策立法路徑等多方面，多數(shù)基于全國視域進行分析，基于系統(tǒng)論視角進行研究文獻的不多，以貴州省為研究樣本的成果相對匱乏。

二、理論視角：科學系統(tǒng)論

系統(tǒng)論是研究系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)、特點、行為、規(guī)律等系統(tǒng)間的聯(lián)系，并對其功能進行數(shù)學描述的新興學科?，F(xiàn)代系統(tǒng)論的基本思想是在20世紀20年代初，由美籍奧地利生物學家L.V.貝塔朗菲(L.Von.Bertalanffy)提出的。貝塔朗菲指出：“任何系統(tǒng)都是一個有機的整體，它不是各個部分的機械組合或簡單相加，系統(tǒng)的整體功能是各要素在孤立狀態(tài)下所沒有的性質(zhì)?！盵19]政府數(shù)據(jù)開放與共享作為一個協(xié)同開放的生態(tài)系統(tǒng)，研究其活動應(yīng)當把每一個子系統(tǒng)放在系統(tǒng)的形式里，從整體出發(fā)，從大系統(tǒng)與子系統(tǒng)，系統(tǒng)與要素、要素與要素、結(jié)構(gòu)與功能之間的相互作用、相互關(guān)系和相互制約中，對數(shù)據(jù)開放與共享過程進行實證考察和辯證分析，才能制定出系統(tǒng)整體上達到最優(yōu)化目標的方案。數(shù)據(jù)開放共享作為一項政府的重大戰(zhàn)略決策，開放程度如何？開放效果如何？在其發(fā)展過程中受到多個要素的影響。有學者認為：“政府數(shù)據(jù)管理機構(gòu)、數(shù)據(jù)開放統(tǒng)一平臺是政府數(shù)據(jù)開放最為直接的影響因素，政府數(shù)據(jù)開放理念、政府數(shù)據(jù)開放評價機制、戰(zhàn)略規(guī)劃與政策支持等是中層間接影響因素，新一代信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展是政府數(shù)據(jù)開放的深層次原因?！盵20]筆者認為，《報告》將“準備度”、“平臺層”、“數(shù)據(jù)層”、“利用層”作為政府數(shù)據(jù)開放共享的四個評估維度，基于系統(tǒng)論的視角來看，這四個評估維度正好構(gòu)成四個子系統(tǒng)。其中，“準備度子系統(tǒng)”是數(shù)據(jù)開放共享的“基礎(chǔ)”，在整個系統(tǒng)中發(fā)揮著提供養(yǎng)分和目標指向功能，在這個子系統(tǒng)中，涵蓋了法規(guī)政策、組織實施和標準規(guī)范要素；“平臺層子系統(tǒng)”是數(shù)據(jù)開放共享的“載體”，是連接數(shù)據(jù)供需兩端的重要橋梁，體現(xiàn)為數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)、獲取、成果提交展示、互動反饋和用戶體驗等要素的合力作用；“數(shù)據(jù)層子系統(tǒng)”是數(shù)據(jù)開放共享的“硬核”，是對用戶提供透明的和可靠的數(shù)據(jù)傳送基本服務(wù)的核心保證，在此系統(tǒng)中，數(shù)據(jù)的質(zhì)量、數(shù)量、規(guī)范、開放范圍等要素發(fā)揮的作用至關(guān)重要；“利用層子系統(tǒng)”是數(shù)據(jù)開放共享的“成果”，以成果的有效數(shù)量、質(zhì)量、利用的多樣性和促進性等要素的互聯(lián)互動共同展示政府數(shù)據(jù)開放后的社會化利用效能。四個子系統(tǒng)遵循整體性、關(guān)聯(lián)性和動態(tài)性的原則，通過相扣和嵌套，引導和推動各個要素整合發(fā)力，實現(xiàn)相互合作與目標協(xié)同，在邏輯上緊密耦合，共同促進數(shù)據(jù)開放共享整體系統(tǒng)的協(xié)同發(fā)展，使數(shù)據(jù)開放共享成為一個自我融洽的生態(tài)系統(tǒng)，實現(xiàn)自身良性發(fā)展。

三、貴州省政府數(shù)據(jù)開放共享實證分析

(一)準備度

在《報告》中，“準備度”維度主要考評法規(guī)政策、組織實施和標準規(guī)范等實際情況。通過在“貴州省人民政府官網(wǎng)”、“貴州省大數(shù)據(jù)發(fā)展管理局官網(wǎng)”對關(guān)鍵詞“政府數(shù)據(jù)”“數(shù)據(jù)共享開放”“政務(wù)數(shù)據(jù)資源開放”進行檢索，整理出2015年以來如表1所示省政府層面有關(guān)政府數(shù)據(jù)開放共享的政策。

表1 貴州省政府數(shù)據(jù)開放相關(guān)政策

對表1中2019年以前相關(guān)政策內(nèi)容進行分析，貴州省級層面多數(shù)政策主要由貴州省人民政府辦公廳和貴州省大數(shù)據(jù)發(fā)展管理局發(fā)布，多是將“政府數(shù)據(jù)開放共享”嵌套于政務(wù)信息公開、大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等主題的文件中，闡述的篇幅過于簡略，政策內(nèi)容完整度有待提升。同時，已有政策內(nèi)容不夠具體，缺乏對政府數(shù)據(jù)開放進行實踐指導的標準規(guī)范。以《貴州省政務(wù)數(shù)據(jù)資源管理暫行辦法》(以下簡稱《辦法》)為例，《辦法》對數(shù)據(jù)目錄、采集、存儲、共享、開放、安全管理等做了明確規(guī)定，但對數(shù)據(jù)預警機制、經(jīng)費保障、數(shù)據(jù)開發(fā)利用的生態(tài)培育建設(shè)、數(shù)據(jù)開放專項年度工作計劃和工作方案等內(nèi)容缺乏相應(yīng)規(guī)定。2017年5月1日貴陽市開始施行《貴陽市政府數(shù)據(jù)共享開放條例》，是全國首部具有法律保障的政府數(shù)據(jù)開放共享地方性法規(guī)。2020年9月25日通過的《貴州省政府數(shù)據(jù)共享開放條例》作為全國首部省級層面政府數(shù)據(jù)共享開放地方性法規(guī)將于12月1日起施行，共七章45條，涵蓋了政府數(shù)據(jù)管理、共享、開放、監(jiān)督管理、法律責任等相關(guān)事項,旨在推動政府數(shù)據(jù)共享開放,加快政府數(shù)據(jù)匯聚、融通、應(yīng)用,培育發(fā)展數(shù)據(jù)要素市場,提升政府社會治理能力和公共服務(wù)水平,促進經(jīng)濟社會發(fā)展。

(二)平臺層

“平臺層”主要涵蓋數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)、獲取、成果提交展示、互動反饋和用戶體驗等功能實現(xiàn)。從全面和系統(tǒng)的角度來看，在數(shù)據(jù)開放共享整體中，平臺是傳播資訊動態(tài)的渠道，是展示利用成果的舞臺，作為與用戶互動反饋最為直接的載體系統(tǒng)，平臺既關(guān)系著政策準備度目標能否實現(xiàn)，也關(guān)系到數(shù)據(jù)層和利用層個性化服務(wù)的落地。

貴州省政府數(shù)據(jù)開放平臺于2016年9月30日正式上線運營。[21]當前，平臺已有省人民政府辦公廳、省發(fā)展和改革委員會等68個部門共同參與，共開放數(shù)據(jù)1696個，開放文件1465個(檢索日期截至2020年4月底)。涵蓋機構(gòu)團體、生活服務(wù)、財稅金融等20個數(shù)據(jù)主題。其中機構(gòu)團體方面共開放數(shù)據(jù)530個，約占平臺已開放數(shù)據(jù)的31.42%。開放數(shù)據(jù)類型包括文件和接口，數(shù)據(jù)格式(含有效數(shù)據(jù))包括csv、xlsx、xls、json四種。目前，貴州省在平臺層已具備較為扎實的基礎(chǔ)，平臺常規(guī)運行良好。如在數(shù)據(jù)獲取方面，對無條件開放的數(shù)據(jù)能提供差異化的數(shù)據(jù)獲取方式，對有條件開放的開設(shè)了申請功能；在互動反饋方面提供與用戶溝通的“互動中心”，對用戶的要求能及時反饋；在用戶體驗上能搭建平臺互通，實現(xiàn)省內(nèi)平臺與國內(nèi)其他數(shù)據(jù)開放平臺的鏈接。但在平臺整體運營與綜合效果上尚有不足。一是基于用戶的數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)方面，數(shù)據(jù)導引中的高級搜索功能缺失，數(shù)據(jù)呈現(xiàn)及頁面設(shè)計存在問題，部分頁面存在圖片遮擋文字，文字之間相互重疊等現(xiàn)象；二是數(shù)據(jù)更新不及時。截至2020年4月底，開放數(shù)據(jù)提供的部門中，教育、司法、稅務(wù)、醫(yī)療、農(nóng)業(yè)等部門數(shù)據(jù)均停滯在2019年，以教育數(shù)據(jù)為例，2019年10月上傳的是《2017教育事業(yè)統(tǒng)計表》，所開放的也僅為2015-2017年數(shù)據(jù)，導致某些以時效性為價值的數(shù)據(jù)失去意義。三是平臺用戶成果提交展示項目渠道單一，沒有設(shè)置用戶使用評價，不利于政府及時了解開放數(shù)據(jù)利用情況和效果。四是用戶體驗方面，雖然有“互動中心”，但是平臺沒有提供數(shù)據(jù)發(fā)布者的聯(lián)系方式，不便于數(shù)據(jù)使用者遇到問題時及時聯(lián)系發(fā)布者。

(三)數(shù)據(jù)層

數(shù)據(jù)層在整個數(shù)據(jù)開放共享中發(fā)揮著“核心”作用，包括數(shù)據(jù)容量、數(shù)據(jù)質(zhì)量、數(shù)據(jù)規(guī)范和開放范圍四個要素。截至2020年4月，貴州省開放的有效數(shù)據(jù)集1696個，排名全國第九，與排名第一的煙臺3697個相差近2000個，數(shù)據(jù)容量有待提升；數(shù)據(jù)質(zhì)量方面，據(jù)《報告》顯示，貴州省僅有貴陽市進入國內(nèi)各地平臺優(yōu)質(zhì)數(shù)據(jù)集前十，位于第八名，說明貴州省在數(shù)據(jù)集的數(shù)據(jù)質(zhì)量方面存在缺失、碎片化、低容量等問題。筆者在平臺上以“教育收費”為關(guān)鍵詞搜索數(shù)據(jù)，沒有獲得專門的數(shù)據(jù)目錄，只能在貴州省行政性收費目錄中找到涉及有教育收費的主客體情況，但具體收費多少沒有具體數(shù)據(jù)，只有中央和省級政策依據(jù)的文件號，數(shù)據(jù)集的空缺數(shù)據(jù)無法滿足數(shù)據(jù)使用者要求；數(shù)據(jù)規(guī)范方面，貴州省未制定單個開放授權(quán)協(xié)議來明確數(shù)據(jù)開放主體和使用者之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。開放范圍方面，貴州省涵蓋了林業(yè)、建筑、金融、司法等八個場景的數(shù)據(jù)領(lǐng)域，涉及的數(shù)據(jù)集有企業(yè)注冊登記類、行政許可處罰類、預算決算類等常見數(shù)據(jù)，但醫(yī)保藥品、醫(yī)保診療類數(shù)據(jù)較少，教育收費數(shù)據(jù)不清晰，且獲取存在困難。

(四)利用層

“利用層”是《2019地方政府數(shù)據(jù)開放報告》中新增加的評估維度，主要用于評估政府數(shù)據(jù)開放后的社會化利用效果，數(shù)據(jù)利用率不高，數(shù)據(jù)開放的價值無法真正得到釋放。數(shù)據(jù)利用促進方面，貴州省在2017年舉辦中國“云上貴州”智慧交通大數(shù)據(jù)應(yīng)用創(chuàng)新大賽，2019年“聯(lián)創(chuàng)黔線杯”大數(shù)據(jù)應(yīng)用創(chuàng)新大賽，但省級層面尚未組織過開放數(shù)據(jù)應(yīng)用創(chuàng)新大賽；有效成果數(shù)量和成果質(zhì)量方面，貴州省表現(xiàn)較為突出，如貴州的食安測、貴州交警、云上貴州多彩寶、貴陽的房叮當、貴醫(yī)云、貴陽頭條等利用成果質(zhì)量較高；利用多樣性方面，貴陽市提供了20個應(yīng)用APP，覆蓋主題包括交通出行、衛(wèi)生醫(yī)療、金融地產(chǎn)等領(lǐng)域，貴州省只有9個應(yīng)用集市，覆蓋面相對較窄。

四、系統(tǒng)論視域下實現(xiàn)地方政府數(shù)據(jù)開放共享的邏輯路徑

地方政府數(shù)據(jù)開放共享系統(tǒng)是“一盤棋”，各個要素構(gòu)成的子系統(tǒng)在這盤棋中協(xié)同發(fā)揮著自己的力量。從根本上來看，推進地方政府數(shù)據(jù)開放共享需要涉及三方面的內(nèi)容：“準備度子系統(tǒng)”主要負責做好頂層設(shè)計、組織構(gòu)建和資金保障，通過強有力且規(guī)范的政策和組織保障發(fā)揮引導和推動作用；其次，“平臺層子系統(tǒng)”通過不斷更新和完善，為數(shù)據(jù)資源提供合理獲取和利用規(guī)范的載體，促進政策落地轉(zhuǎn)化利用；最后，數(shù)據(jù)層和利用層子系統(tǒng)的必要性與價值在于保障數(shù)據(jù)數(shù)量和質(zhì)量，擴大開放范圍，增加數(shù)據(jù)利用主體和形式的多樣性，挖掘更多數(shù)據(jù)價值，實現(xiàn)數(shù)據(jù)增值。四個子系統(tǒng)的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌與有機嵌合，為地方政府數(shù)據(jù)的有序開放創(chuàng)造有利條件，在系統(tǒng)論思想指導下，歸納出實現(xiàn)地方政府數(shù)據(jù)開放共享的四條邏輯路徑。

(一)“準備度子系統(tǒng)”：加強物質(zhì)基礎(chǔ)保障，推進政策體系完善

系統(tǒng)論的精髓在于各要素之間相互協(xié)作與影響，共同促進整體力量的迸發(fā)與新功能的產(chǎn)生。“準備度子系統(tǒng)”作為本文研究政府數(shù)據(jù)開放共享的基礎(chǔ)子系統(tǒng)，決定著數(shù)據(jù)開放整體工作的方向，對于數(shù)據(jù)開放整體實踐具有重要意義。近幾年來，在政府數(shù)據(jù)開放共享省級排名中，上海市排名始終位于貴州省之前，通過準備度對比分析，其原因之一為上海市已形成一套相對完善的公共數(shù)據(jù)開放共享政策指導體系，貴州省在這方面明顯滯后，對后續(xù)的數(shù)據(jù)開放共享工作缺乏詳細的指導與規(guī)劃，導致各個子系統(tǒng)間的聯(lián)動在“起步”上便處于“不平衡”狀態(tài)，一定程度上阻礙了開放效果，影響開放整體的“高度”“廣度”和“深度”。

做好“準備度子系統(tǒng)”中各要素功能發(fā)揮，一是加強物質(zhì)基礎(chǔ)保障工作。物質(zhì)基礎(chǔ)保障是數(shù)據(jù)開放的基礎(chǔ)，給予必要的人員、機構(gòu)、資金等各方面的支持，是保障數(shù)據(jù)開放生態(tài)系統(tǒng)功能實現(xiàn)的前提條件。數(shù)據(jù)開放主管部門應(yīng)制定數(shù)據(jù)開放年度工作計劃，定期組織開展與數(shù)據(jù)開放相關(guān)的各種業(yè)務(wù)培訓，通過選拔、培訓業(yè)務(wù)能手，專員專崗地從事數(shù)據(jù)開放工作。另外，要為數(shù)據(jù)開放工作提供強大的資金支持，合理安排財政資金以保證數(shù)據(jù)開放工作的數(shù)據(jù)收集、匯總、加工、處理和平臺建設(shè)的各種費用。二是不斷推進政策體系完善。政策、條例、法規(guī)在政府數(shù)據(jù)開放環(huán)節(jié)能夠?qū)?shù)據(jù)開放、數(shù)據(jù)利用、數(shù)據(jù)治理和數(shù)據(jù)安全保護等制定規(guī)范標準，為數(shù)據(jù)共享開放提供源源不斷的動力并引領(lǐng)開放工作朝著正確的方向前進，有助于促進開放工作的高效進行，是推進政府數(shù)據(jù)開放的重要依據(jù)和法治基礎(chǔ)。國家層面，目前中央尚未出臺專門針對政府數(shù)據(jù)共享開放的獨立性政策法規(guī)。國家可以考慮制定數(shù)據(jù)開放共享專項法律法規(guī)，從宏觀層面對政府數(shù)據(jù)共享作普適性的開放指南、原則、要求規(guī)定，引導地方政府相應(yīng)政策的出臺，并為其樹立方向和標準。地方層面，《貴州省政府數(shù)據(jù)共享開放條例》將于2020年12月1日施行。建議對現(xiàn)有政策體系中涉及數(shù)據(jù)開放范圍和方式、數(shù)據(jù)質(zhì)量管理、數(shù)據(jù)利用形式和數(shù)據(jù)全生命周期的管理要求進一步細化和完善，以保障當?shù)卣當?shù)據(jù)開放的合規(guī)性和適用性，甚至可細化到階段性規(guī)劃，形成實踐支撐力量，促進開放工作扎實高效推進。三是加強地方政府領(lǐng)導層和部門負責人對數(shù)據(jù)開放工作的領(lǐng)導力支持。地方政府數(shù)據(jù)開放的順利實施離不開省級領(lǐng)導和部門負責人的強有力支持。省級領(lǐng)導發(fā)揮著巨大作用，而部門負責人是具體的執(zhí)行者、協(xié)調(diào)者和推動者，其在公開場合的意愿和表態(tài)對數(shù)據(jù)開放的效果和效率起到直接作用。因此，省級領(lǐng)導人和部門負責人可在會議、活動等公開場合表示對數(shù)據(jù)共享工作的支持和鼓勵，增強數(shù)據(jù)開放相關(guān)領(lǐng)域工作人員的信心，加大社會對數(shù)據(jù)開放工作的認知，爭取公民對政府開放工作的理解和支持。

(二)“平臺層子系統(tǒng)”：加強平臺常態(tài)運行，提升平臺管理功能

平臺是數(shù)據(jù)開放的“主戰(zhàn)場”，是地方數(shù)據(jù)政府建設(shè)和公共數(shù)據(jù)治理的標配。數(shù)據(jù)供給和需求匯集于此分別找到自己的“歸屬”與“目的”，共用共享數(shù)據(jù)“效益”。作為四大子系統(tǒng)中較為關(guān)鍵的子系統(tǒng)，“平臺層子系統(tǒng)”自身的“數(shù)據(jù)能力”支撐和運行狀況與數(shù)據(jù)開放共享全局息息相關(guān)，對數(shù)據(jù)開放共享系統(tǒng)整體活動產(chǎn)生直接影響?；谇笆鲋匈F州省數(shù)據(jù)開放平臺運行過程中反饋的問題，筆者認為，要保持平臺子系統(tǒng)功能的暢通，一是加強數(shù)據(jù)平臺常態(tài)運行。保障數(shù)據(jù)使用者通過數(shù)據(jù)申請獲得需求回應(yīng)，在使用過程中可進行糾錯反饋和提出合理建議。平臺能快速處理、審核需求端的數(shù)據(jù)申請，及時上傳數(shù)據(jù)使用者利用成果。首先要加強數(shù)據(jù)開放平臺頁面科學化設(shè)置，解決當前存在的頁面信息重疊遮擋、無法顯示或無法正常跳轉(zhuǎn)等現(xiàn)象。其次要及時更新平臺數(shù)據(jù)。許多數(shù)據(jù)存在的價值和意義在于它的真實性和有效性，錯過其公布的最佳時期，其價值也將大打折扣。最后要保證用戶對平臺數(shù)據(jù)的有效獲取。這要求對平臺開放數(shù)據(jù)的格式、內(nèi)容及下載方式等作好檢查和維護。以數(shù)據(jù)格式為例，除了平臺已提供的csv、xlsx、xls、json格式文件外，可以考慮如KMI、Jpeg、Feeds等更多其他格式的數(shù)據(jù)，保證數(shù)據(jù)未經(jīng)加工的原始性及可機讀性，[19]確保用戶只要能夠看到標題就能夠看到或獲取標題下的內(nèi)容?！捌脚_層子系統(tǒng)”作為整體系統(tǒng)中關(guān)鍵一員，只有通過不斷改進其搜索、推薦、開放服務(wù)等基礎(chǔ)的核心技術(shù)要素功能，加強對數(shù)據(jù)采集、整理、編目、發(fā)布和更新的全生命周期進行管理和服務(wù)，才能在政府數(shù)據(jù)開放共享生態(tài)系統(tǒng)中發(fā)揮好載體功能。二是要提升平臺優(yōu)化管理水平，增加用戶的體驗感和獲得感。在數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)方面，貴州省級平臺可增加最新更新欄目，醒目地展現(xiàn)最新數(shù)據(jù)，增加高級搜索功能優(yōu)化數(shù)據(jù)導引；數(shù)據(jù)獲取方面，將有條件獲取申請功能明細化，對未開放數(shù)據(jù)的請求進行有效的電子或電話回復，公開數(shù)據(jù)發(fā)布者的聯(lián)系方式，方便數(shù)據(jù)使用者進行聯(lián)系；平臺還應(yīng)設(shè)立在線客服及時解決數(shù)據(jù)使用者的在線疑問；在用戶體驗方面，可增加一些如收藏管理、推送功能等個性化功能、兼顧不同層次群體需求，完善平臺包容性功能。

(三)“數(shù)據(jù)層子系統(tǒng)”：打好數(shù)據(jù)層“組合拳”，優(yōu)化數(shù)據(jù)容量質(zhì)量

數(shù)據(jù)層是數(shù)據(jù)開放的“核心”，在《報告》中評估維度占比為40%，由此可見在數(shù)據(jù)開放生態(tài)系統(tǒng)中，“數(shù)據(jù)層子系統(tǒng)”發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，主要體現(xiàn)在打好數(shù)據(jù)層“組合拳”，即數(shù)據(jù)數(shù)量、數(shù)據(jù)質(zhì)量、數(shù)據(jù)規(guī)范和開放范圍等四個要素的合力發(fā)揮上。一是擴充數(shù)據(jù)容量，提升數(shù)據(jù)質(zhì)量。地方政府數(shù)據(jù)治理能力水平的高低與地方政府數(shù)據(jù)開放能力密切相關(guān)，而數(shù)據(jù)容量和數(shù)據(jù)質(zhì)量的水平，直接影響著政府數(shù)據(jù)開放能力提升。數(shù)據(jù)容量體現(xiàn)了利用者在平臺獲得數(shù)據(jù)量的多少，數(shù)據(jù)質(zhì)量反映出政府能開放多少社會需求高、價值度高、動態(tài)更新及時的優(yōu)質(zhì)數(shù)據(jù)集。目前貴州在這兩方面方面均有提升空間，可通過鼓勵涉及數(shù)據(jù)開放的相關(guān)部門提供更多數(shù)據(jù)擴充容量，參考《報告》中各類平臺排名靠前單位優(yōu)質(zhì)數(shù)據(jù)集，采取與利用者互動的開放方式，征集社會需求高、價值高的數(shù)據(jù)集，運用技術(shù)整合對照貴州現(xiàn)有數(shù)據(jù)集進行補充和完善。增加用戶對數(shù)據(jù)集評價功能，方便政府能及時了解數(shù)據(jù)集是否滿足社會需求？是否真正發(fā)揮了效用？存在哪些不足？為持續(xù)性的數(shù)據(jù)集更新提供參考。同時，由數(shù)據(jù)開放主管部門委托第三方對現(xiàn)有數(shù)據(jù)集中存在的缺失、碎片化、低容量情況進行評估和排查，統(tǒng)一標準規(guī)范，責成數(shù)據(jù)提供方進行數(shù)據(jù)補充、格式修補和數(shù)據(jù)撤換。二是加強數(shù)據(jù)規(guī)范，增加數(shù)據(jù)開放范圍。建議貴州省在現(xiàn)有開放的單個數(shù)據(jù)集下設(shè)置數(shù)據(jù)使用許可，明確數(shù)據(jù)責任主體和利用主體的權(quán)利和義務(wù)，對數(shù)據(jù)使用開放權(quán)限做出規(guī)定。在每個數(shù)據(jù)集下增加API服務(wù)和互動交流，使平臺提供的服務(wù)擁有更大的用戶群和服務(wù)訪問數(shù)量，為用戶、開發(fā)者帶來了更大的價值，政府才能有針對性地對數(shù)據(jù)集存在的問題進行信息收集。在開放范圍方面，建議保持行政許可處罰類、預算決算類等常見數(shù)據(jù)集的常態(tài)管理，同時增加涉及社會民生的如公交車輛位置類關(guān)鍵數(shù)據(jù)集的開放，對氣象預報預警、企業(yè)登記注冊、疫情防控類等關(guān)鍵數(shù)據(jù)集的開放必須做到及時更新，保證數(shù)據(jù)的時效性。

(四)“利用層子系統(tǒng)”：強化賦能引導活動，提高數(shù)據(jù)利用空間

“利用層子系統(tǒng)”作為“果實”的呈現(xiàn)，與前面三個系統(tǒng)休戚相關(guān)，準備度是否充分，數(shù)據(jù)平臺獲取數(shù)據(jù)是否順暢，數(shù)據(jù)層數(shù)據(jù)容量是否足夠多、數(shù)據(jù)質(zhì)量是否高，都將直接影響著利用層有效成果數(shù)量和質(zhì)量。除了要協(xié)同前面三個系統(tǒng)共同助推政府數(shù)據(jù)開放共享工作的發(fā)展，還要充分考量和權(quán)衡系統(tǒng)內(nèi)部各要素的合理運用與相互配合。結(jié)合貴州現(xiàn)實，該系統(tǒng)優(yōu)化的邏輯路徑為：一是強化數(shù)據(jù)開放引導賦能活動。如加強數(shù)據(jù)開放后的利用促進，建議分行業(yè)性和專業(yè)性，根據(jù)不同層次舉辦省級層面開放數(shù)據(jù)創(chuàng)新利用大賽，將大賽作為數(shù)據(jù)開放利用的一項常態(tài)化工作寫入年度工作計劃并嵌入開放平臺進行展示，每屆選一個領(lǐng)域下的不同主題，通過比賽發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)精英、匯聚數(shù)據(jù)力量、開發(fā)數(shù)據(jù)創(chuàng)意應(yīng)用。二是出臺相關(guān)政策引導所轄地市加快數(shù)據(jù)開放進程，加速成果的有效轉(zhuǎn)化。定期進行數(shù)據(jù)成果應(yīng)用清理，對與數(shù)據(jù)開放無關(guān)、無法正常使用、下載量小、下載困難的成果進行撤換。三是鼓勵數(shù)據(jù)利用多樣化。在利用成果展示渠道上，貴州開放的數(shù)據(jù)應(yīng)用集市主要是APP，可嘗試增加Web應(yīng)用、論文或研究報告、小程序、創(chuàng)新方案、產(chǎn)品傳播等成果利用類型；貴州數(shù)據(jù)開放利用主體主要為政府和企業(yè)，在擴展利用形式的基礎(chǔ)上，可將利用主體覆蓋到個人用戶；加大“數(shù)據(jù)層子系統(tǒng)”中常規(guī)和關(guān)鍵數(shù)據(jù)集的利用轉(zhuǎn)化，擴大利用成果主題覆蓋面。

四、結(jié)論與展望

無論是“政府數(shù)據(jù)開放共享”大系統(tǒng)中的“準備度”“平臺層”“數(shù)據(jù)層”“利用層”子系統(tǒng)，還是子系統(tǒng)中的各個要素，都有其存在的作用和價值，需要注意的是，在不同的范疇里討論，他們扮演的角色不同，發(fā)揮的功能也不一樣。有的要素既是組成大系統(tǒng)的小要素，同時也是小系統(tǒng)本身。因此，在數(shù)據(jù)開放過程中，扮演不同角色的各部分間總是在不斷“溝通”與“互動”，協(xié)調(diào)彼此之間的差異與沖突，使其“各司其職”“相互協(xié)作”共同推動數(shù)據(jù)開放生態(tài)系統(tǒng)整體的運行。

大數(shù)據(jù)時代，地方政府數(shù)據(jù)開放共享戰(zhàn)略的實施，將使數(shù)據(jù)的巨大潛在價值得到充分挖掘和利用，數(shù)據(jù)開放紅利的釋放滿足了企業(yè)和公民的知情權(quán)，促使政府提供更高質(zhì)量的公共服務(wù)，激發(fā)社會創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)熱情，最終促進社會經(jīng)濟的增長。貴州省政府數(shù)據(jù)開放至今4年時間，作為全國首個大數(shù)據(jù)發(fā)展綜合試驗省份，充分把握機遇和資源，將政府數(shù)據(jù)開放于民、與民共享，力圖解決不同數(shù)據(jù)群體間數(shù)據(jù)不對稱現(xiàn)實問題，一定程度上打破了信息孤島格局，實現(xiàn)了數(shù)據(jù)價值的升華。未來，貴州地方政府數(shù)據(jù)開放有望在科學系統(tǒng)論思想指導下通過科學制定一系列政策規(guī)劃，充分整合各個系統(tǒng)要素功能，貴州數(shù)據(jù)開放森林將逐漸枝繁葉茂、開花結(jié)果。