社會保險法律性質(zhì)及其解紛方式研究

郭俊瑤 廖 斌

社會保險法律性質(zhì)及其解紛方式研究

郭俊瑤1廖 斌2

（1. 中南大學(xué)法學(xué)院 湖南長沙 410083；2. 西南科技大學(xué)法學(xué)院 四川綿陽 621010）

社會保險制度作為社會保障的重要組成部分，在保障公民生存、分散社會風(fēng)險、促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定等方面起著關(guān)鍵作用。我國社會保險法從附屬于勞動法到獨立成法，體現(xiàn)出社會保險法有別于勞動法律制度的基本屬性，它屬于特別行政法的范疇。在社會保險制度不斷完善的過程中，應(yīng)從社會保險法致力于實現(xiàn)公民基本權(quán)利的性質(zhì)出發(fā)，注重制度的協(xié)調(diào)性和權(quán)利保護(hù)的有效性，對于社會保險權(quán)利的救濟方式的設(shè)計，應(yīng)堅持社會保險制度的特別行政法屬性，將勞動爭議解決機制中的社會保險糾紛部分區(qū)分出去，遵循社會保險法律關(guān)系的特殊性，在現(xiàn)有司法體系下明確社會保險糾紛行政解決方式，并在我國法律不斷完善的基礎(chǔ)上，選擇性地借鑒德國社會保險制度的經(jīng)驗，逐步建立起獨立嚴(yán)整的社會保險糾紛解決體系。

社會保險權(quán)；社會保險關(guān)系；勞動爭議；社會保險糾紛

一、問題的提出

社會保險制度起源于歐洲，最初是由于工業(yè)革命時期特定行業(yè)間為分散職業(yè)風(fēng)險而自發(fā)建立的封閉式的社會互助制度，它具備嚴(yán)格的職業(yè)限制和風(fēng)險種類限制，屬于勞動制度的一部分。隨著社會發(fā)展進(jìn)步，取消了社會保險適用對象的職業(yè)禁錮，將制度接納范圍擴大到所有社會成員，社會保險也從勞動保障制度中獨立出來，成為社會保障法的重要組成部分。我國最開始設(shè)置社會保險糾紛解決方式時，考慮到社會保險作為勞動保障的一部分被規(guī)定在《勞動法》中，將社會保險相關(guān)的爭議分為勞動行政爭議與勞動爭議兩部分。規(guī)定在勞動關(guān)系糾紛解決機制中，有些糾紛既可以采取行政法的方式解決，也可以進(jìn)入民法程序解決。這種模式在社會保險爭議較為單純的情況下，基本能夠滿足當(dāng)時處理社會保險爭議的需要。但是隨著社會保險覆蓋人群的復(fù)雜化，以及人們對社會保險的行政法屬性的認(rèn)識越來越清晰，這種行政法、民法雙重解紛機制的內(nèi)在矛盾也越來越明顯。社會保險爭議主要涉及主體為社會保險行政機構(gòu)、用人單位及被保險人，現(xiàn)行法律規(guī)定對社會保險補繳糾紛適用勞動行政爭議處理程序，對社會保險待遇賠償糾紛適用勞動爭議解決途徑，主要是根據(jù)這兩種糾紛的主體進(jìn)行劃分。目前國內(nèi)對社會保險糾紛解決途徑的選擇存在兩種觀點，主要是對社會保險待遇賠償糾紛解決方式的爭議。其中一種觀點是主張依現(xiàn)有法律規(guī)定，按照勞動爭議處理程序解決社會保險待遇賠償糾紛，繼續(xù)實行“雙軌制”社會保險糾紛解決途徑；另一種觀點堅持社會保險權(quán)是公民的基本權(quán)利，主張社會保險權(quán)作為社會保障權(quán)的重要內(nèi)容，涉及社會保險權(quán)利的法律糾紛皆應(yīng)適用行政爭議程序，以維持社會保險制度在實體法與程序法上的一致性，并有效保障公民社會保險權(quán)利的實現(xiàn)。社會保險糾紛采用勞動爭議處理程序與行政法處理程序“雙軌制”的法律解決方式，在法理和法律體系上是否妥當(dāng)，社會保險權(quán)利救濟效果是否是目前最理想的制度設(shè)計，都值得深入探究。

二、社會保險行政法性質(zhì)的確定

社會保險相關(guān)權(quán)利被規(guī)定在我國憲法性基本權(quán)利中，旨在保障公民在面臨養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等生存困境時的基本權(quán)利。我國的社會保險制度是在國家領(lǐng)導(dǎo)下建立，由行政部門經(jīng)辦與管理，并由《憲法》規(guī)定國家和各級政府對社會保險制度的一系列制度維護(hù)責(zé)任與權(quán)利保障義務(wù)。權(quán)利內(nèi)容與法律主體關(guān)系決定著各法律部門的法律屬性分類，對社會保險權(quán)利的屬性以及社會保險各主體的法律關(guān)系的具體分析，是對社會保險制度和社會保險爭議行政法律屬性的最有力驗證。

（一）社會保險制度的權(quán)利基礎(chǔ)：社會保險權(quán)

社會保險權(quán)是指公民在滿足社會待遇給付條件時，即當(dāng)公民年老、疾病、工傷、失業(yè)、生育時，有權(quán)請求獲得物質(zhì)或者服務(wù)幫助。從權(quán)利來源來看，社會保險權(quán)作為社會保障權(quán)的重要部分，是我國法律具體規(guī)定、受《憲法》保護(hù)的一種公民基本權(quán)利。《憲法》第14條規(guī)定了國家在社會保險方面的制度建設(shè)義務(wù)，即“建立健全同經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障制度”；第45條明確了社會保障制度旨在保障公民的基本生存和生命健康，賦予國民在特定條件下享有獲得物質(zhì)幫助的基本憲法權(quán)利，在社會保險制度中即體現(xiàn)為社會保險權(quán)?！渡鐣ｋU法》依據(jù)憲法，在總則中規(guī)定了養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育等幾種主要的社會保險權(quán)利內(nèi)容?！秳趧臃ā穼ｉT規(guī)定了勞動者享受社會保險待遇的權(quán)利。

社會保險權(quán)屬于社會權(quán)的一種，社會權(quán)致力于實現(xiàn)社會公平，側(cè)重于保護(hù)弱勢群體，并要求國家為此積極作為，因此又稱為“積極權(quán)利”[1]217-218。社會保險權(quán)的“積極權(quán)利”屬性，使得社會保險法成為國家與公民間權(quán)利義務(wù)關(guān)系的一種規(guī)定，并進(jìn)一步明確了社會保險責(zé)任的行政法性質(zhì)。

（二）國家與公民之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系：社會保險法律關(guān)系

1. 社會保險征繳強制性義務(wù)

（1）社會保險經(jīng)辦機構(gòu)與用人單位、被保險人的關(guān)系

社會保險制度賦予了社會保險經(jīng)辦機構(gòu)的社會保險費征繳權(quán)利。社會保險經(jīng)辦機構(gòu)作為行政主體，在征收社會保險費時，與用人單位之間存在征繳法律關(guān)系。根據(jù)《社會保險法》第60條和人力資源與社會保障部公布的《實施<社會保險法>若干規(guī)定》第23條，在社會保險費征繳關(guān)系中，用人單位是社會保險費的繳納主體，因社會保險費未繳納或未完全繳納而承擔(dān)法律責(zé)任的主體同樣為用人單位①。在社會保險費征繳過程中，勞動者與社會保險經(jīng)辦機構(gòu)并無直接法律關(guān)系，因為用人單位承擔(dān)代扣、代繳被保險人社會保險費個人負(fù)擔(dān)部分的義務(wù)，勞動者的繳費義務(wù)實際上是被動地通過用人單位來履行的?！渡鐣ｋU法》第86條明確以行政手段對用人單位未履行或未完全履行社會保險繳費義務(wù)施以懲罰②?？梢?，在社會保險費征繳法律關(guān)系中，真正意義上的法律主體只有社會保險經(jīng)辦機構(gòu)和用人單位?；谏鐣ｋU制度的強制性，用人單位繳納社會保險費的行為實際上屬于行政法上的強制義務(wù)，社會保險經(jīng)辦機構(gòu)與用人單位因不平等主體之間行政義務(wù)的履行，形成社會保險費征收與繳納的法律關(guān)系，從法理上應(yīng)劃分為行政法律關(guān)系，隸屬行政法范圍。

（2）社會保險制度下用人單位與勞動者的法律關(guān)系

對社會保險制度下用人單位與勞動者的關(guān)系的理解，目前基本達(dá)成共識，即用人單位作為社會保險費征繳義務(wù)人，承擔(dān)繳納用人單位社會保險費用和扣繳本單位勞動者社會保險費的義務(wù)。《社會保險法》通過第4條和60條的內(nèi)容，明確了二者之間的關(guān)系，用人單位是勞動者個人社會保險費的代繳人，勞動者是對用人單位是否按時完整履行為勞動者繳納社會保險費義務(wù)進(jìn)行監(jiān)督的監(jiān)督人。社會保險的行政法性質(zhì)和其行政強制性，決定了用人單位與其勞動者之間不存在征繳權(quán)利與義務(wù)關(guān)系，同時也否定了用人單位和勞動者之間約定以“意思自治”的私法自由來排除前者的社會保險費繳納義務(wù)。

2. 社會保險待遇強制給付法律關(guān)系

社會保險待遇給付法律關(guān)系的基礎(chǔ)是被保險人的社會保險待遇給付請求權(quán)。《憲法》規(guī)定了國家對公民的社會保障義務(wù)，在社會保險制度中賦予被保險人社會保險待遇給付請求權(quán)，相關(guān)行政部門向被保險人支付社會保險待遇給付也應(yīng)被界定為行政義務(wù)，當(dāng)法定要件滿足之時，即被保險人出現(xiàn)年老、疾病、工傷、失業(yè)、生育等情況時，即有權(quán)請求社會保險行政部門支付社會保險待遇?！渡鐣ｋU法》明確規(guī)定社會保險待遇的義務(wù)給付由社會保險經(jīng)辦機構(gòu)承擔(dān)，即該行政機構(gòu)為被保險人社會保險待遇支付請求權(quán)的對象，因此社會保險經(jīng)辦機構(gòu)與被保險人之間存在的社會保險待遇給付法律關(guān)系為行政法上的法律關(guān)系。社會保險經(jīng)辦機構(gòu)作為行政主體，其履行社保待遇給付義務(wù)屬于行政行為。

目前一些學(xué)者主張社會保險糾紛具有民法與行政法相混合的性質(zhì)，主要是對社會保險關(guān)系認(rèn)識不清晰，認(rèn)為社會保險關(guān)系具體內(nèi)容中包括的勞動者與用人單位社會保險關(guān)系屬于平等主體之間的勞動法律關(guān)系，這部分法律關(guān)系產(chǎn)生的社會保險糾紛即屬于勞動爭議。實則不然，僅靠主體來判斷糾紛的法律性質(zhì)是我們長期以來容易犯的錯誤。在社會保險關(guān)系中，用人單位與勞動者之間以直接的代扣代繳行為相連，但從社會保險制度的本質(zhì)來講，二者實際上是一種間接的社會保險關(guān)系。被保險人的繳費義務(wù)和待遇請求權(quán)利的對象均不是用人單位，因用人單位未履行或未完全履行社會保險繳費義務(wù)，被保險人請求社會保險待遇或待遇損失補償，實質(zhì)上是因行政義務(wù)未完全履行而導(dǎo)致相關(guān)人權(quán)利受損情況下的行政法上的損害賠償請求。從以上各種社會保險法律關(guān)系的分析中可以總結(jié)出社會保險糾紛本質(zhì)上屬于行政法上的糾紛。

三、社會保險糾紛現(xiàn)行解決途徑及問題

我國實行有例外的強制性社會保險，國家之于公民社會保險權(quán)的實現(xiàn)，體現(xiàn)的是行政權(quán)利與責(zé)任。社會保險關(guān)系特定法律規(guī)制下當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)不能充分實現(xiàn)，是社會保險糾紛產(chǎn)生的主要原因，因此社會保險權(quán)作為公民基本性權(quán)利，社會保險各法律主體關(guān)系和法律內(nèi)容的行政法律性質(zhì)決定了社會保險糾紛應(yīng)適用的勞動行政解紛機制。

（一）社會保險糾紛解決方式的法律規(guī)定

勞動退休制度是我國社會保險制度的前身，《社會保險法》正式頒布前，社會保險權(quán)僅被規(guī)定在《勞動法》中。隨著《社會保險法》出臺，社會保險制度從《勞動法》中獨立出來，但《勞動法》中原有的社會保險制度主要內(nèi)容仍被保留下來；在社會保險爭議的處理方面，還存在社會保險制度隸屬于勞動制度的體現(xiàn)，并以勞動爭議法律解決機制解決一部分社會保險糾紛，從而形成了勞動行政爭議和勞動爭議“雙軌制”的社會保險糾紛解決機制。這兩種解紛途徑主要是依據(jù)糾紛中的法律關(guān)系主體不同，把社會保險爭議劃分為社會保險民事爭議和社會保險行政爭議兩種類型，分別適用不同的民事和行政解紛程序。社會保險民事爭議主要是指在社會保險待遇享受問題上被保險人和用人單位之間所發(fā)生的爭議。《社會保險法》第83條第3款規(guī)定，勞動者與用人單位之間的社會保險爭議適用“一調(diào)一裁兩審”的處理模式。而社會保險行政爭議是指相關(guān)行政部門在辦理社會保險事務(wù)過程中，與被保險人或者用人單位之間發(fā)生的爭議。根據(jù)《社會保險法》83條第1、2款的規(guī)定，社會保險行政爭議適用行政復(fù)查、行政復(fù)議和行政訴訟程序。根據(jù)2014年《最高人民法院關(guān)于審理勞動爭議案件適用法律若干問題的解釋（三）》（以下簡稱《解釋（三）》）第1條規(guī)定，社會保險待遇損失糾紛屬于勞動爭議的范疇，即因用人單位未履行或未完全履行社會保險繳費義務(wù)，并且不能補繳情況下，導(dǎo)致勞動者無法享受應(yīng)得的社會保險待遇，此種社會保險糾紛適用勞動爭議處理程序。由此將《社會保險法》第83條第3款中規(guī)定的可通過民法程序解決的社會保險糾紛，具體限定為社會保險不能補辦導(dǎo)致勞動者社會保險待遇請求權(quán)受損而產(chǎn)生的社會保險爭議，勞動者可向法院訴求判決用人單位賠償社會保險待遇損失。由此，形成了我國社會保險權(quán)利法律救濟行政與民事程序混同適用的情形。

（二）目前法律規(guī)定社會保險糾紛適用勞動爭議解決方式的問題

1. 社會保險爭議與勞動爭議之間的差異不可磨合

雖然社會保險制度與勞動制度聯(lián)系緊密，但社會保險法與勞動法應(yīng)當(dāng)是相互獨立的兩個法律部門，兩個法在一定階段交叉僅僅是我國漸進(jìn)立法的原因，不是常態(tài)[2]。起初將社會保險內(nèi)容規(guī)制在勞動法里，歸因于我國特定歷史淵源。在計劃經(jīng)濟時代，勞動關(guān)系或用工關(guān)系更多的體現(xiàn)為公民與國家或集體的關(guān)系，勞動關(guān)系孕育在勞動為公的社會環(huán)境下，國家責(zé)任即單位責(zé)任，國家的社會保障責(zé)任被弱化，用人單位承擔(dān)了大部分的民生責(zé)任包括社會保險待遇給付責(zé)任，因此我國長期以來都習(xí)慣了社會保險用人單位負(fù)責(zé)制，以至于經(jīng)濟體制改革完成，政企分化局面形成后，由于歷史慣性，仍然將用人單位視為社會保險的最終負(fù)責(zé)者，而忽視了國家對社會保險制度的責(zé)任，因此弱化了社會保險經(jīng)辦機構(gòu)在社會保險待遇給付行為上的行政性質(zhì)。我國目前這種社會保險行政糾紛適用勞動爭議程序處理的方式，實質(zhì)上是將社會保險行政爭議納入到民事爭議范疇，一方面容易誤導(dǎo)公民將社會保險相關(guān)權(quán)利與勞動權(quán)混淆，把社會保險權(quán)誤認(rèn)作勞動權(quán)的一部分，與社會保險制度的強制性相矛盾，違背現(xiàn)代社會保險理念；另一方面將行政法律關(guān)系等同于民法關(guān)系來處理，混淆行政訴訟與民事訴訟的區(qū)別。

從社會保險制度中的國家定位來看。國家保障公民基本生存權(quán)是國際社會普遍遵循的共同理念，有效實現(xiàn)公民生存權(quán)必須實行國家責(zé)任原則是各國的一致觀點。社會保險權(quán)是憲法規(guī)定的公民基本權(quán)利，是公民基本生活和生命健康的重要保障，是重要的生存權(quán)[3]。勞動權(quán)同樣是公民的一項憲法基本權(quán)利，但國家在保障權(quán)利方面，更多體現(xiàn)的是一種促進(jìn)公民勞動權(quán)充分實現(xiàn)的國家義務(wù)。[4]而國家責(zé)任原則要求為保障國民無差別平等原則的生存權(quán)，國家對國民進(jìn)行積極的干預(yù)和保護(hù)。從這個方面來講，國家即是社會保險的制度建立與終極維護(hù)者，國家在社會保險制度運行過程中起著最后保險人和擔(dān)保人的責(zé)任。我國《憲法》與《社會保險法》也明確規(guī)定了國家對社會保險的制度保障和財政支持的積極責(zé)任。③

從社會保險法定和勞動合同意定的區(qū)別來看，社會保險的強制性決定了在社會保險法律關(guān)系中不存在自由協(xié)商的空間，社會保險費用繳納和獲得待遇給付都是法律規(guī)定的行為而非雙方契約行為[4]。具體來講，《社會保險法》明確規(guī)定了用人單位社會保險費用繳納強制義務(wù)和被保險人的社會保險待遇請求權(quán)。費用標(biāo)準(zhǔn)由法律具體規(guī)定，在待遇給付條件與程序也是依據(jù)法律明確規(guī)定的。而勞動關(guān)系是基于勞動合同約定形成的契約關(guān)系，具有意思自治性，付出勞動行為與獲得勞動報酬都是基于意思自由的選擇，勞動者取得勞動報酬請求權(quán)是基于勞動合同關(guān)系的建立或事實勞動關(guān)系的存在，勞動報酬的請求范圍源自于勞動者與用人單位合意約定。社會保險關(guān)系與勞動關(guān)系是不同性質(zhì)的法律關(guān)系，把社會保險爭議納入勞動爭議范圍，將混淆社會保險相關(guān)權(quán)利與勞動報酬權(quán)這兩組不同性質(zhì)的法律權(quán)利，違背社會保險制度的強制性。

從爭議處理規(guī)則來看，《解釋（三）》將社會保險待遇賠償糾紛納入勞動爭議范疇，促使其適用于勞動爭議解決機制的程序規(guī)則，包括勞動調(diào)解仲裁制度?！秳趧訝幾h調(diào)解仲裁法》第4、5條規(guī)定，勞動爭議發(fā)生時，當(dāng)事人可以選擇進(jìn)行協(xié)商、和解、仲裁，這意味著勞動爭議解決機制中存在當(dāng)事人發(fā)揮自由意志的空間④。而社會保險法具有很大的強制性，當(dāng)事人并沒有根據(jù)意思自治原則進(jìn)行協(xié)商的權(quán)利，這就決定了社會保險爭議的裁量標(biāo)準(zhǔn)具有非可裁量性，體現(xiàn)在法律對社會保險制度的核心內(nèi)容進(jìn)行了強制性規(guī)定，如參保項目、參保范圍、繳費基準(zhǔn)等都有具體的法定標(biāo)準(zhǔn)[5]。因此，以勞動爭議調(diào)解仲裁來解決社會保險爭議，仲裁庭調(diào)解所強調(diào)的意思自治與社會保險爭議的非可裁量性沖突，基于社會保險制度本身與勞動爭議解決機制的矛盾，并非通過當(dāng)事人的協(xié)調(diào)或仲裁員的努力可以緩解。

2. 適用勞動爭議救濟措施的弊端

首先，《解釋（三）》規(guī)定用人單位補償勞動者社會保險待遇損失，即采用損失賠償方式救濟社會保險權(quán)益，但賠償損失主要是適用于侵權(quán)或違約等法律糾紛中的責(zé)任承擔(dān)方式，而社會保險糾紛具有行政法屬性，社會保險繳費與待遇給付皆具有行政強制性[6]。從勞動者社會保險待遇權(quán)受損的原因行為分析，一方面用人單位違反社會保險強制義務(wù)，需得到行政制裁；另一方面，《社會保險法》第63、73條明確規(guī)定社會保險行政機構(gòu)有嚴(yán)格履行社會保險費征收和社會保險待遇發(fā)放的義務(wù)，基于此，沒有嚴(yán)格督促用人單繳納社會保險費的社會保險行政機構(gòu)需要承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任⑤。從法律規(guī)定與實踐工作中的情況來看，用人單位繳納或補繳社會保險費并非是勞動者請求的結(jié)果，社會保險經(jīng)辦機構(gòu)對用人單位補繳應(yīng)當(dāng)是履行行政法上的督促義務(wù)（部分國家和地區(qū)因雇主不繳納社會保險費須承擔(dān)相應(yīng)的刑事責(zé)任），從法理上講并不須依賴勞動者請求[7]。社會保險關(guān)系應(yīng)當(dāng)依據(jù)行政法規(guī)定處理，在用人單位、勞動者與社會保險經(jīng)辦機構(gòu)的三角關(guān)系中，社會保險經(jīng)辦機構(gòu)與用人單位作為社會保險行政責(zé)任與義務(wù)的承擔(dān)主體，在履行各自的法定義務(wù)上存在故意或過失，造成不能補繳社會保險難題，此時把追償社會保險待遇的法律救濟難題踢與勞動者，有違社會保障制度設(shè)立的目的。

其次，因用人單位不繳納社會保險費行為，受損的不僅是被保險人的社會保險待遇請求權(quán)，還損害了社會保險基金收支的穩(wěn)定性，這就危及到社會保險制度賴以存在的基礎(chǔ)——“繳費—待遇”核心對應(yīng)關(guān)系。目前采取用人單位對被保險人社會保險待遇損失賠償，就救濟效果來看，此種救濟方式僅針對各案中被保險人的社會保險待遇進(jìn)行賠償，并未考慮到社會保險基金作為公共利益遭受損害的法律事實，這對社會保險制度社會信賴度的損害也是不可忽略的。

再者，目前相關(guān)法律對社會保險待遇賠償糾紛規(guī)定，在賠償標(biāo)準(zhǔn)上還缺乏可操作性規(guī)范。如以養(yǎng)老保險為例，其給付義務(wù)以被保險人達(dá)到養(yǎng)老保險給付法定條件始，直至其生命的結(jié)束，當(dāng)事人余壽可能三五年，亦可能三十年、五十年，每個被保險人實際領(lǐng)取保險待遇的時間長短無法確定，在具體案件審理過程中，法院到底選擇哪種法律規(guī)定來判定用人單位承擔(dān)具體賠償責(zé)任？如何確定賠償?shù)臅r間標(biāo)準(zhǔn)和費用標(biāo)準(zhǔn)？此外，被保險人的利益更多的體現(xiàn)為對未來獲得養(yǎng)老保險待遇的期待權(quán)益，財產(chǎn)損害和人身傷害可以賠償，勞動者對未來生活的期待，其生存權(quán)又如何賠償？這些都沒有法律明確規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。從人民法院的司法實踐來看，各地的做法也不一致。就養(yǎng)老保險待遇損失賠償糾紛，有以下幾種方案：一種是參考該地居民最低生活開支標(biāo)準(zhǔn)或職工最低工資標(biāo)準(zhǔn)賠償勞動者損失；二是按照當(dāng)?shù)赝诵萋毠ゐB(yǎng)老金的平均水平計算用人單位的賠償數(shù)額；三是以用人單位應(yīng)繳但未繳的養(yǎng)老保險費數(shù)額賠償勞動者。由于缺乏法律的規(guī)定和統(tǒng)一規(guī)范性的衡量標(biāo)準(zhǔn)，各地標(biāo)準(zhǔn)五花八門，法院在具體案件審理中按照這些標(biāo)準(zhǔn)計算工作難度較大，相關(guān)數(shù)據(jù)的計算結(jié)果一般都需要社會保險行政部門提供，這就致使本可以通過社會保險行政部門直接解決的糾紛經(jīng)過司法程序又回到行政部門的工作上，既浪費司法資源又給法官工作造成一定的困難。

綜上，通過民事訴訟程序解決社會保險糾紛與社會保險的行政性質(zhì)相違背，將民事解糾程序用于處理行政法上強制性義務(wù)混淆了行政法與民法兩種不同性質(zhì)的法律關(guān)系；把社會保險待遇的追償風(fēng)險轉(zhuǎn)移給被保險人，與社會保險制度分擔(dān)個人風(fēng)險、保障生存權(quán)的目的不吻合，權(quán)利救濟效果欠佳。

四、社會保險權(quán)利法律救濟方式的設(shè)想

目前法律規(guī)定在一定程度上有遵循社會保險糾紛的行政法性質(zhì)，但在社會保險待遇糾紛方面，存在行政法上公民的權(quán)利內(nèi)容適用于民事權(quán)利救濟方式的誤區(qū)，造成社會保險民法與行政法性質(zhì)模糊不清、社會保險法律解紛機制不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膯栴}，而實際上單靠法官也很難解決社會保險待遇糾紛的困境。在明確社會保險糾紛行政法性質(zhì)上，采用行政程序權(quán)利救濟方式，統(tǒng)一社會保險權(quán)利救濟補償具體標(biāo)準(zhǔn)，才能保障公民社會保險權(quán)利真正有效實現(xiàn)。

因用人單位不履行或不完全履行社會保險繳費義務(wù)而產(chǎn)生社會保險待遇損失的糾紛，現(xiàn)有法律分別對用人單位和社會保險經(jīng)辦機構(gòu)的責(zé)任進(jìn)行了規(guī)定：根據(jù)《解釋（三）》第1條確定了用人單位對勞動者的社會保險待遇損失賠償責(zé)任⑥；社會保險經(jīng)辦機構(gòu)方面，《社會保險法》第41條特別規(guī)定了社會保險行政部門的工傷保險先行支付責(zé)任⑦。雖然這兩項法律規(guī)定中相應(yīng)的社會保險待遇最終都是由用人單位承擔(dān)彌補責(zé)任，但《社會保險法》第41條規(guī)定的社會保險經(jīng)辦機構(gòu)在工傷保險中的先行支付制度，在最終的權(quán)利救濟方式上承認(rèn)了社會保險的行政法屬性，表明勞動者對社會保險經(jīng)辦機構(gòu)的社會保險待遇請求權(quán)并不因用人單位相關(guān)義務(wù)的履行與否受影響，反映了社會保險待遇給付義務(wù)的強制性。

社會保險制度的本質(zhì)是以保障公民基本生存權(quán)為要旨，以維護(hù)社會穩(wěn)定，實現(xiàn)勞動關(guān)系健康、和諧等目標(biāo)的一種社會保障制度體系。社會保險制度的各項規(guī)定皆是為了有效實現(xiàn)公民社會保險權(quán)，對個人來說，即是要保障每位被保險人能夠切實享受到社會保險待遇?，F(xiàn)有社會保險制度在工傷保險領(lǐng)域規(guī)定了社會保險基金先行支付制度，從表面來看，是因為工傷保險的特殊性，即工傷事故具有突發(fā)性及醫(yī)療救助需要具有緊急性，但追其實質(zhì)是國家對勞動者生命健康權(quán)和生存權(quán)的尊重和保護(hù)。既如此，對于養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、生育保險等社會保險，也應(yīng)當(dāng)牢牢把握社會保險權(quán)作為公民基本生存保障的重要權(quán)益，從根本上解決目前社會保險糾紛私法解決方式在理論上的矛盾，在實踐中落實對公民社會保險權(quán)的保護(hù)，站在特別行政法的角度，從社會保險制度的特殊性、強制性和行政管理性出發(fā)，將社會保險待遇損失賠償糾紛從勞動爭議中分離出來，設(shè)置一套完整統(tǒng)一的社會保險糾紛行政處理機制。如德國采取行政復(fù)議前置，并設(shè)立了以聯(lián)邦、州、基層三級社會法院為主的專門審理社會保險相關(guān)案件的獨立社會法院體系。此外，在社會保險待遇損失賠償具體救濟方式上，應(yīng)強調(diào)社會保險經(jīng)辦機構(gòu)的行政責(zé)任，將工傷保險先行支付制度逐步推行到社會保險其他部分，對不按規(guī)定履行社會保險義務(wù)的用人單位實行嚴(yán)格的行政責(zé)任追究，以此進(jìn)一步明確社會保險機構(gòu)和用人單位的法律義務(wù)，實現(xiàn)社會保險強制性在形式與實質(zhì)上的統(tǒng)一，促進(jìn)社會保險制度的長遠(yuǎn)發(fā)展。

注釋

① 《社會保險法》第60條：第1款：用人單位應(yīng)當(dāng)自行申報、按時足額繳納社會保險費，非因不可抗力等法定事由不得緩繳、減免。職工應(yīng)當(dāng)繳納的社會保險費由用人單位代扣代繳，用人單位應(yīng)當(dāng)按月將繳納社會保險費的明細(xì)情況告知本人。《實施<社會保險法>若干規(guī)定》第23條：用人單位按照本規(guī)定第二十一條、第二十二條緩繳社會保險費期間，不影響其職工依法享受社會保險待遇。

② 《社會保險法》第86條：用人單位未按時足額繳納社會保險費的，由社會保險費征收機構(gòu)責(zé)令限期繳納或者補足，并自欠繳之日起，按日加收萬分之五的滯納金；逾期仍不繳納的，由有關(guān)行政部門處欠繳數(shù)額一倍以上三倍以下的罰款。

③ 《憲法》第45條：中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會保險、社會救濟和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)……《社會保險法》第5條：第2款：縣級以上人民政府對社會保險事業(yè)給予必要的經(jīng)費支持。第65條：第2款：縣級以上人民政府在社會保險基金出現(xiàn)支付不足時，給予補貼。

④ 《勞動爭議調(diào)解仲裁法》第4條：發(fā)生勞動爭議，勞動者可以與用人單位協(xié)商，也可以請工會或者第三方共同與用人單位協(xié)商，達(dá)成和解協(xié)議。第5條：發(fā)生勞動爭議，當(dāng)事人不愿協(xié)商、協(xié)商不成或者達(dá)成和解協(xié)議后不履行的，可以向調(diào)解組織申請調(diào)解；不愿調(diào)解、調(diào)解不成或者達(dá)成調(diào)解協(xié)議后不履行的，可以向勞動爭議仲裁委員會申請仲裁；對仲裁裁決不服的，除本法另有規(guī)定的外，可以向人民法院提起訴訟。

⑤ 《社會保險法》第63條：用人單位未按時足額繳納社會保險費的，由社會保險費征收機構(gòu)責(zé)令其限期繳納或者補足。用人單位逾期仍未繳納或者補足社會保險費的，社會保險費征收機構(gòu)可以向銀行和其他金融機構(gòu)查詢其存款賬戶；并可以申請縣級以上有關(guān)行政部門作出劃撥社會保險費的決定，書面通知其開戶銀行或者其他金融機構(gòu)劃撥社會保險費。用人單位賬戶余額少于應(yīng)當(dāng)繳納的社會保險費的，社會保險費征收機構(gòu)可以要求該用人單位提供擔(dān)保，簽訂延期繳費協(xié)議。第73條：第2 款：社會保險經(jīng)辦機構(gòu)應(yīng)當(dāng)按時足額支付社會保險待遇。

⑥ 《最高人民法院關(guān)于審理勞動爭議案件適用法律若干問題的解釋（三）》第1條：勞動者以用人單位未為其辦理社會保險手續(xù)，且社會保險經(jīng)辦機構(gòu)不能補辦導(dǎo)致其無法享受社會保險待遇為由，要求用人單位賠償損失而發(fā)生爭議的，人民法院應(yīng)予受理。

⑦ 《社會保險法》第41條：職工所在用人單位未依法繳納工傷保險費，發(fā)生工傷事故的，由用人單位支付工傷保險待遇。用人單位不支付的，從工傷保險基金中先行支付。從工傷保險基金中先行支付的工傷保險待遇應(yīng)當(dāng)由用人單位償還。用人單位不償還的，社會保險經(jīng)辦機構(gòu)可以依照本法第六十三條的規(guī)定追償。

[1] 張千帆. 憲法學(xué)[M]. 北京：法律出版社，2004.

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Study on the Legal Nature of Social Insurance and its Settlement Method

GUO junyao1，LIAO bin2

（1. Law School，Central South University，Changsha 410083，Hunan，China；2. Law School，Southwest University of Science and Technology，Mianyang 621010，Sichuan，China）

As an important part of social security，social insurance system plays a key role in ensuring the survival of citizens，dispersing social risks and promoting social harmony and stability. China's social insurance law，from the subordinate labor law to the independent law，reflects that the social insurance law is different from the basic attribute of the labor law system，it belongs to the special administrative law.In the process of continuous improvement of the social insurance system，we should proceed from the nature of the social insurance law dedicated to the realization of the basic rights of citizens，pay attention to the coordination of the system and the effectiveness of the protection of rights，for the design of the relief mode of social insurance rights，we should adhere to the public law attribute of the social insurance system，distinguish the part of the social insurance disputes in the labor dispute settlement mechanism，follow the particularity of the social insurance legal relationship，clarify the administrative settlement methods of the social insurance disputes under the existing judicial system，and selectively draw lessons from the experience of the German social insurance system on the basis of the continuous improvement of the laws of our country. Gradually establish an independent and strict social insurance dispute resolution system.

relationship of social insurance，labour disputes，social insurance disputes

D922.1

A

1672-4860（2020）03-0071–07

2020-08-11

郭俊瑤（1995-），女，漢族，四川成都人，碩士在讀。研究方向：民商法。廖斌（1964-），男，漢族，四川瀘州人，教授，博士，碩士生導(dǎo)師。研究方向：經(jīng)濟法學(xué)，經(jīng)濟刑法。

湖南省法學(xué)研究項目“湖南社會保險權(quán)利法律救濟現(xiàn)狀與對策研究”(18HNFX-C-006)。

·感謝匿名審稿人對本文的建議，作者文責(zé)自負(fù)。