論行政處罰風(fēng)險規(guī)制功能的補(bǔ)強(qiáng)

曾 哲，李 軒

西南政法大學(xué)行政法學(xué)院，重慶 渝北 401120

引言

隨著經(jīng)濟(jì)與科技的發(fā)展，中國越來越接近德國社會學(xué)家烏爾里?！へ惪怂Q的“風(fēng)險社會”?，F(xiàn)代社會的本質(zhì)是風(fēng)險社會，是現(xiàn)代化和工業(yè)化發(fā)展到一定程度所必經(jīng)的高級社會形態(tài)[1]。誠如西方哲學(xué)家芝諾所言，人知道得越多，其不知道的也就越多。風(fēng)險社會中的風(fēng)險，是由科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步而引起，涉及人類知識的盲區(qū)，解決途徑并無歷史經(jīng)驗(yàn)可循。其特點(diǎn)是風(fēng)險的發(fā)生與否，發(fā)生的規(guī)模、范圍和概率均不確定。特別是在生態(tài)環(huán)境、食品安全、基因工程等領(lǐng)域，蘊(yùn)含的風(fēng)險更為顯著。

我國1996 年頒布施行的《行政處罰法》是行政處罰領(lǐng)域的總綱性法律，立法目的是解決行政處罰設(shè)定亂、主體亂和程序亂等難題[2]。不可否認(rèn)，《行政處罰法》的施行對規(guī)范行政機(jī)關(guān)龐大的行政處罰權(quán)，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益具有重大的意義。但科技與社會變革日新月異，24 年前制定的《行政處罰法》已不能很好地調(diào)整風(fēng)險社會所帶來的變化。恰逢《行政處罰法》面臨修改之際①全國人大常委會于2018 年9 月10 日發(fā)布了《十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃》，其中《行政處罰法》被列為第一類項(xiàng)目，即“條件比較成熟，任期內(nèi)擬提請審議的法律草案”。，需要厘清風(fēng)險社會給行政處罰帶來的挑戰(zhàn)以及思考行政處罰法如何回應(yīng)該種挑戰(zhàn)。

1 風(fēng)險社會呼喚行政機(jī)關(guān)進(jìn)行風(fēng)險規(guī)制

1.1 風(fēng)險社會中的風(fēng)險

任何思想的開始，總是以概念為基點(diǎn)[3]501。風(fēng)險，是相對于安全而言，即發(fā)生危害的可能性。風(fēng)險通常被理解為“危險”“威脅”，是一種尚未發(fā)生但有可能發(fā)生危害的不確定狀態(tài)。風(fēng)險的產(chǎn)生，與人類認(rèn)知的局限性相關(guān)。正因?yàn)槿祟悓ψ陨怼ψ匀徽J(rèn)識的不充分，導(dǎo)致人類無法準(zhǔn)確判斷危險的來源與可能性，故將該種不確定稱為風(fēng)險。風(fēng)險伴隨著人類文明發(fā)展的始終，風(fēng)險社會以前主要是自然風(fēng)險，而風(fēng)險社會中主要是技術(shù)風(fēng)險。

不可否認(rèn)，科學(xué)技術(shù)的發(fā)展使我們很大程度克服了許多風(fēng)險，比如化肥、農(nóng)藥的使用使得糧食產(chǎn)量大大提高，從而解決了饑荒的風(fēng)險；生物工程、醫(yī)藥技術(shù)的發(fā)展，也將瘟疫風(fēng)險控制在一定的范圍內(nèi)?？茖W(xué)技術(shù)進(jìn)步和工業(yè)化發(fā)展的成果在很大程度上降低了自然風(fēng)險，但同時也帶來了更多不確定、危害大、范圍廣的其他風(fēng)險，被稱為技術(shù)風(fēng)險。比如核能技術(shù)的發(fā)展會帶來核戰(zhàn)爭、核泄漏等風(fēng)險，工業(yè)化和化石能源的使用帶來了氣候變暖以及厄爾尼諾現(xiàn)象?，F(xiàn)代社會的社會機(jī)制就像潘多拉魔盒，既可能給我們帶來無限的機(jī)遇，也可能會引發(fā)人類無法承擔(dān)的后果，甚至將整個星球毀掉[4]。基于上述背景，本研究所稱的風(fēng)險規(guī)制，主要是針對科學(xué)進(jìn)步所引發(fā)的技術(shù)風(fēng)險進(jìn)行調(diào)控。

自然風(fēng)險與技術(shù)風(fēng)險的區(qū)別主要有：（1）風(fēng)險的起因不同。自然風(fēng)險主要是由于自然力因素導(dǎo)致的，如地震、颶風(fēng)、海嘯等，而技術(shù)風(fēng)險主要是建立在人為決策基礎(chǔ)之上，如核爆炸、恐怖襲擊等。（2）后果的嚴(yán)重程度不同。技術(shù)風(fēng)險所導(dǎo)致的后果往往比自然風(fēng)險更為嚴(yán)重，如核戰(zhàn)爭將可能摧毀整個文明世界，基因工程引發(fā)的擔(dān)憂等。（3）范圍不同。自然風(fēng)險往往只涉及個人或小部分人，具有區(qū)域性，而技術(shù)風(fēng)險往往是全球性的，關(guān)涉全人類。如化石燃料的使用導(dǎo)致全球變暖，進(jìn)而引發(fā)厄爾尼諾效應(yīng)，是一場關(guān)涉全人類的災(zāi)難。

1.2 風(fēng)險規(guī)制是面對風(fēng)險社會最有效的手段

正因?yàn)轱L(fēng)險社會中存在諸多不確定、范圍大、后果嚴(yán)重的風(fēng)險，因此，風(fēng)險社會中的人們，實(shí)際比以往承擔(dān)著更多的風(fēng)險，處于更危險的境地。這給國家干預(yù)風(fēng)險提供了正當(dāng)性基礎(chǔ)，國家的安全保障職責(zé)從關(guān)心現(xiàn)狀、保護(hù)或重建一個不受干擾的狀態(tài)為己任，發(fā)展到以未來為目標(biāo)全面形塑社會[5]。

從國家權(quán)力配置來看，國家權(quán)力可以分為立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)。各種國家權(quán)力在應(yīng)對風(fēng)險社會時均起到一定的作用，同時亦表現(xiàn)出一定的不足。立法機(jī)關(guān)主要是通過制定前瞻性的法律去預(yù)防風(fēng)險，但立法往往表現(xiàn)出滯后性，法律一經(jīng)制定，便已經(jīng)落后于現(xiàn)實(shí)。且因?yàn)轱L(fēng)險本身所具有的不確定性，立法很難規(guī)范所有引發(fā)風(fēng)險的行為，通過立法機(jī)關(guān)制定法律去預(yù)防風(fēng)險往往收效甚微。司法權(quán)行使的核心在于保障個人權(quán)利，實(shí)現(xiàn)個體正義。而風(fēng)險社會中的風(fēng)險往往牽涉面廣，范圍大，似乎很難通過行使司法權(quán)規(guī)制風(fēng)險。并且，如若依靠嚴(yán)格的司法程序和責(zé)任認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，往往因風(fēng)險社會中模糊的因果關(guān)系而難以實(shí)現(xiàn)個體正義。雖然司法權(quán)在此方面也做了一定的回應(yīng)，如在民事訴訟中增設(shè)實(shí)行無過錯責(zé)任原則和嚴(yán)格責(zé)任原則的情形、在刑事法律中增加抽象危險犯等規(guī)定，但若過分強(qiáng)調(diào)司法權(quán)的風(fēng)險調(diào)控功能，勢必會造成其實(shí)現(xiàn)個人正義方面的功能受損[6]。

筆者認(rèn)為，對風(fēng)險調(diào)控的功能主要應(yīng)由行政機(jī)關(guān)來完成。行政機(jī)關(guān)對可能引發(fā)技術(shù)風(fēng)險的行為進(jìn)行管理和干預(yù)，并積極行使行政職權(quán)來消除或者減輕風(fēng)險，這一過程便稱為風(fēng)險規(guī)制。風(fēng)險規(guī)制是應(yīng)對風(fēng)險最有效的手段，原因在于兩個方面。一方面，“二戰(zhàn)”結(jié)束后，行政任務(wù)由規(guī)制行政轉(zhuǎn)變?yōu)榻o付行政，“行政國家隨即到來——行政成為國家權(quán)力的中心”[7]，這代表著以立法控制行政機(jī)制的破產(chǎn)。行政權(quán)的迅速擴(kuò)張使得行政由被動地執(zhí)行代議機(jī)關(guān)的意志，到更加積極、主動地進(jìn)入社會的各個領(lǐng)域，當(dāng)然包括風(fēng)險調(diào)控領(lǐng)域。另一方面，風(fēng)險往往具有緊急性，需要快速處理應(yīng)對。與立法權(quán)、司法權(quán)相比，行政權(quán)具有能動的特性。行政機(jī)關(guān)在應(yīng)對風(fēng)險時能迅速做出反應(yīng)，及時進(jìn)行規(guī)制，是因?yàn)樵谛姓?quán)的啟動上，不強(qiáng)調(diào)被動的不告不理原則；在決策做出程序上，亦無需遵守繁瑣的表決程序和遵從少數(shù)服從多數(shù)原則。因此，行政權(quán)能更好地進(jìn)行風(fēng)險規(guī)制。

2 行政處罰中風(fēng)險規(guī)制功能的缺位

行政處罰作為行政管理活動的末端環(huán)節(jié)，通過使違法行為人受到國家制裁，在維護(hù)行政管理秩序的同時亦實(shí)現(xiàn)了社會的公平正義。通過對違法行為人施予行政處罰，對違法行為人和社會公眾起到了教育和警誡作用，在客觀上具有一定的風(fēng)險預(yù)防功能。行政處罰是對相對人權(quán)利的限制或者剝奪，因而行政處罰的啟動有著嚴(yán)格的條件，包括確定相對人的行為具有違法性，出現(xiàn)了違法后果，違法行為與違法后果具有因果關(guān)系等。而風(fēng)險規(guī)制的顯著特點(diǎn)是“面向未知而決策”[8]，其要求行政機(jī)關(guān)在危害結(jié)果切實(shí)發(fā)生前，通過監(jiān)測、評估，并采取一定的措施減輕或者消滅風(fēng)險。因此，行政處罰的功能定位并不能達(dá)到風(fēng)險規(guī)制的目標(biāo)。在現(xiàn)代行政已經(jīng)進(jìn)入風(fēng)險規(guī)制行政的今天，必須補(bǔ)強(qiáng)行政處罰中風(fēng)險規(guī)制的功能。目前我國在食品安全、環(huán)境保護(hù)、公共衛(wèi)生等領(lǐng)域設(shè)立了一系列風(fēng)險規(guī)制措施，但作為行政管理末端的行政處罰卻無法回應(yīng)上述變化，必然導(dǎo)致行政處罰不能很好地實(shí)現(xiàn)風(fēng)險規(guī)制的功能。

2.1 “不確定”的風(fēng)險與處罰法定原則的明確性

縱觀行政法的發(fā)展軌跡，就是法律對行政權(quán)馴化的過程。這一成果表現(xiàn)為合法行政原則，即要求影響相對人權(quán)利和自由的行為應(yīng)有法律依據(jù)，以實(shí)現(xiàn)法的安定性。處罰法定原則就是合法行政原則在行政處罰法中的具體化，要求行政處罰的設(shè)立和實(shí)施，均要符合法律的規(guī)定，不得與法律規(guī)定相抵觸。在該原則下，行政處罰權(quán)的行使需要遵循民意代表機(jī)關(guān)制定的法律，在防止處罰權(quán)恣意濫用的同時，也讓科以相對人的行政制裁具備了民主正當(dāng)性。

這一構(gòu)建于警察國時期用于防止行政權(quán)濫用的傳統(tǒng)“傳送帶模式”①將行政機(jī)關(guān)設(shè)想為一個純粹的傳送帶，其職責(zé)是在特定的案件中執(zhí)行立法指令。[9]3，在面對風(fēng)險社會時可能產(chǎn)生一定的問題。在該模式下，行政處罰權(quán)的行使被要求在“確定”下進(jìn)行，包括明確的違法事實(shí)、確鑿充分的證據(jù)證明以及確定的處罰依據(jù)。風(fēng)險規(guī)制所面對的風(fēng)險，往往具有不確定性，即風(fēng)險的大小、危害程度和發(fā)生的可能性，甚至風(fēng)險以何種形式出現(xiàn)都是不確定的。而構(gòu)建于處罰法定理念上的行政處罰法，致力于描述明確的違法行為圖景和要求風(fēng)險轉(zhuǎn)化為切實(shí)危險或具體的危害結(jié)果之后才能啟動行政處罰。不難看出，此時行政處罰并不能體現(xiàn)風(fēng)險規(guī)制的功能。

基于風(fēng)險的不確定性以及對行政機(jī)關(guān)風(fēng)險規(guī)制權(quán)力合法性的授予，立法機(jī)關(guān)往往制定更為抽象的法律并對行政機(jī)關(guān)進(jìn)行更廣泛的授權(quán)，表現(xiàn)為在立法時創(chuàng)設(shè)更多不確定的法律概念。不確定的法律概念是指不具有確定的概念內(nèi)涵，而僅具有較為確定的概念核心以及圍繞該核心形成不確定的概念外延[10]。不確定法律概念能容納更多的可能性，能克服法律的僵化和緩解法律的時效性。特別是在風(fēng)險社會中，立法機(jī)關(guān)對風(fēng)險的預(yù)判具有局限和不足，故不能將所有引發(fā)風(fēng)險或危害后果的行為全部甚至大部分反映到立法中，此時根據(jù)“傳送帶”理論，行政機(jī)關(guān)對該部分引發(fā)危險的行為的規(guī)制就沒有了合法性基礎(chǔ)。實(shí)踐中甚至出現(xiàn)了“合規(guī)致害”的現(xiàn)象，即行政相對人依照法律規(guī)定行事，但仍然造成了重大損害，如“龍膽瀉肝丸事件”[11]。具體到行政處罰領(lǐng)域，不確定法律概念表現(xiàn)為設(shè)定行政處罰的法律規(guī)范的用語具有模糊性和多義性。而處罰法定原則要求對相對人科以處罰的法律規(guī)范應(yīng)具有明確性，能被具有正常理智的人所理解。例如，《中華人民共和國水污染防治法》第85 條第9 款①《中華人民共和國水污染防治法》第85 條第9 款：未按照規(guī)定采取防護(hù)性措施，或者利用無防滲漏措施的溝渠、坑塘等輸送或者存貯含有毒污染物的廢水、含病原體的污水或者其他廢棄物的。規(guī)定的“其他廢棄物”便屬于不確定的法律概念。該概念的使用，擴(kuò)大了污染水體行為的外延，使得《水污染防治法》有著更強(qiáng)的適用性，但同時也會引起公民和行政機(jī)關(guān)對“其他廢棄物”理解上的偏差，在某種程度上有悖于處罰法定原則?？傊?，處罰法定原則便是要求公民事先知道何種行為為法律所禁止以及違反將會受到何種懲罰，并由此安排自己的計(jì)劃，決定是否實(shí)施該行為，“一個遵守已公布的法規(guī)的人不必害怕對他的自由侵犯”[12]。

綜上，風(fēng)險社會背景下立法機(jī)關(guān)創(chuàng)設(shè)越來越多的不確定法律概念已成為必然趨勢，而堅(jiān)守處罰法定原則亦同樣重要。因此，思考在處罰法定原則的基石上使得不確定法律概念具有正當(dāng)合法性的驗(yàn)證，并通過制度對不確定法律概念進(jìn)行約束，是行政處罰法面對風(fēng)險社會以及回應(yīng)政府風(fēng)險規(guī)制職權(quán)所應(yīng)回答的問題。

2.2 “主觀性”的風(fēng)險與處罰裁量權(quán)的客觀化

行政處罰的另一基石是行政裁量權(quán)。行政裁量是指行政機(jī)關(guān)在法律規(guī)范設(shè)定的范圍、標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)，依據(jù)自身的專業(yè)判斷進(jìn)行選擇的行為。行政裁量充斥于行政法中的各個方面，正如有學(xué)者提出，行政法的精髓在于裁量。在行政處罰領(lǐng)域，行政裁量包括兩種形式：一是行政機(jī)關(guān)決定是否啟動行政處罰程序，即“決定裁量”；二是選擇與違法行為相適應(yīng)的處罰方式以及處罰力度，即“選擇裁量”[13]。

基于行政管理事務(wù)的專業(yè)性、復(fù)雜性以及社會價值的多元性，行政裁量權(quán)的擴(kuò)張已成必然趨勢：一方面表現(xiàn)為法律規(guī)范的不完備使得行政裁量成為必要，另一方面表現(xiàn)為因法律規(guī)范的普遍公正和實(shí)踐的個例不公正而需要行政裁量予以調(diào)和[14]。行政裁量的擴(kuò)張引起了學(xué)界的擔(dān)憂，怕其擺脫了法治的束縛走向恣意。因此，對行政裁量的制約與監(jiān)督，成了學(xué)界對行政裁量權(quán)研究的重心②筆者在知網(wǎng)上以“行政裁量權(quán)”為主題進(jìn)行檢索，發(fā)現(xiàn)有關(guān)行政裁量權(quán)的研究主要集中在“行政裁量權(quán)基準(zhǔn)”“行政裁量權(quán)的司法審查”和“行政裁量權(quán)的法律規(guī)制和程序規(guī)制”，而這些方面都是對行政裁量的制約和監(jiān)督。。行政裁量基準(zhǔn)無疑是其中最重要的一環(huán)。行政裁量基準(zhǔn)是行政機(jī)關(guān)在享有立法機(jī)關(guān)授予的裁量權(quán)的同時，根據(jù)實(shí)踐需要設(shè)定該裁量權(quán)行使的邊界以及注意事項(xiàng)的自我約束的行政立法行為。裁量基準(zhǔn)的模式是力圖通過制定普遍的規(guī)則細(xì)化和統(tǒng)一裁量的標(biāo)準(zhǔn)，使得裁量權(quán)在該標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)運(yùn)行。這與傳統(tǒng)規(guī)則中心主義模式相類似，即追求實(shí)現(xiàn)裁量權(quán)的客觀性，通過裁量基準(zhǔn)的制定和公布，以實(shí)現(xiàn)法的安定性。裁量基準(zhǔn)制度是不得不授予行政機(jī)關(guān)廣泛的裁量權(quán)以及對行政機(jī)關(guān)恣意弄權(quán)的擔(dān)憂所衡平的結(jié)果，其實(shí)質(zhì)在于維持傳統(tǒng)“傳送帶模式”，避免行政機(jī)關(guān)根據(jù)自己主觀意愿行事[15]。并且在需要一個評價性判斷或需要衡量不同利益的時候，法官或者行政官員應(yīng)以“社會中具有支配力的法倫理”“通行的正義觀”，而不是以個人主觀的感受或主張作為評價的標(biāo)準(zhǔn)。這是追求客觀規(guī)范秩序的要求[16]。實(shí)質(zhì)上，裁量權(quán)有著客觀化的發(fā)展趨勢。

風(fēng)險規(guī)制中的風(fēng)險具有主觀性，主要表現(xiàn)在認(rèn)知風(fēng)險的角度上。人類認(rèn)知風(fēng)險有兩種模式：一種是主觀性模式，即個體通過自身直覺、經(jīng)驗(yàn)感知危險；另一種是客觀性模式，即通過數(shù)據(jù)分析和科學(xué)手段預(yù)測風(fēng)險。并且，當(dāng)兩種模式輸出的結(jié)果相沖突時，往往是主觀性模式更有影響力，更占主導(dǎo)地位[17]。行政機(jī)關(guān)的決策者在感知風(fēng)險時亦是如此，在很大程度上依賴于決策者主觀上能否感知該危險然后做出反應(yīng)。如政府總是在某類事件引發(fā)嚴(yán)重后果之后方重視對該類事件的風(fēng)險進(jìn)行規(guī)制。典型例子是我國2003 年爆發(fā)了嚴(yán)重的非典型肺炎（SARS）并造成了嚴(yán)重的后果，之后，每當(dāng)該種類似傳染病有流行之可能時（即使有科學(xué)證據(jù)表明該傳染病造成的危險比較低），我國政府第一時間便采取了非常嚴(yán)厲的防控措施[18]。這是政府回應(yīng)公眾安全心理的需要。因此，主觀性的風(fēng)險與行政裁量的客觀化傾向無可避免地產(chǎn)生了矛盾：行政裁量將行政機(jī)關(guān)主觀判斷風(fēng)險并進(jìn)行風(fēng)險規(guī)制的機(jī)能排除在外。在行政處罰領(lǐng)域，即行政機(jī)關(guān)不能依據(jù)自身主觀判斷裁量相對人有可能造成風(fēng)險的行為是否構(gòu)成違法，從而喪失了風(fēng)險規(guī)制的功能。

2.3 風(fēng)險預(yù)防的需要與行政處罰的報應(yīng)、威懾功能

如同刑罰的定位，行政處罰對違法行為人權(quán)益的限制和剝奪，目的同樣是報應(yīng)與威懾。報應(yīng)，起源于原始社會的同態(tài)復(fù)仇理念，其對行政處罰的正當(dāng)性證成為：通過國家施予行政處罰從而代替同態(tài)復(fù)仇，使得違法行為人破壞行政管理秩序的行為得到應(yīng)有的制裁。威懾，通過對違法行為設(shè)置不利后果，使違法行為人不敢再犯以及威懾潛在的違法者[19]，即“通過法律責(zé)任為違法行為設(shè)置后果，從而為行為人創(chuàng)造在事前放棄違法行為的激勵”[20]。

但無論是報應(yīng)還是威懾功能，均過分強(qiáng)調(diào)將既成法益受損作為施予行政處罰的根據(jù)。報應(yīng)是相對于損害結(jié)果而言，對行為人造成損害結(jié)果（違反行政管理秩序亦同樣是一種損害）的行為進(jìn)行制裁；威懾同樣以損害結(jié)果為落腳點(diǎn)，使行政處罰對違法行為人權(quán)益的剝奪大于其通過違法行為可能獲得的收益，進(jìn)而起到威懾的作用。該種以結(jié)果為導(dǎo)向的報應(yīng)與威懾，建立在消極自由觀與傳統(tǒng)風(fēng)險自擔(dān)原則基礎(chǔ)之上，與風(fēng)險規(guī)制的需要不相適應(yīng)。如前所述，現(xiàn)代社會中技術(shù)風(fēng)險引發(fā)的后果可能是不可估量的，公民基于安全和免于恐懼支配的需要也要求政府盡早介入風(fēng)險、規(guī)制風(fēng)險，承擔(dān)更多的安全保障義務(wù)。政府不再僅局限于“守夜人”角色，還要求強(qiáng)化規(guī)劃未來生活職能[6]。因此，風(fēng)險預(yù)防應(yīng)運(yùn)而生，成為風(fēng)險規(guī)制中最重要的一環(huán)。政府需要運(yùn)用行政處罰權(quán)達(dá)到風(fēng)險預(yù)防的作用，即應(yīng)在風(fēng)險尚未轉(zhuǎn)化為具體危害結(jié)果前積極行使職權(quán)。報應(yīng)和威懾的功能定位并不能防范潛在的法益侵害危險和實(shí)現(xiàn)有效的社會控制，在風(fēng)險社會中顯得被動，無法回應(yīng)風(fēng)險社會所帶來的變化。

3 補(bǔ)強(qiáng)行政處罰中風(fēng)險規(guī)制功能的進(jìn)路

3.1 優(yōu)化行政處罰程序

對風(fēng)險的規(guī)制使得行政機(jī)關(guān)干預(yù)的場域不斷擴(kuò)大，作為行政管理的重要手段，行政處罰職權(quán)也勢必予以擴(kuò)充。風(fēng)險規(guī)制是一種典型的“面向未知的規(guī)制”，從另一個角度上說，即該種規(guī)制可能欠缺實(shí)體法的依據(jù)（理由如前所述）。而近現(xiàn)代行政法的核心任務(wù)是利用民主表決通過的控制行政權(quán)的規(guī)則和程序，而行政機(jī)關(guān)遵循該規(guī)則和程序?qū)λ饺死娴膭儕Z或限制便有了合法性基礎(chǔ)[9]3。因此，風(fēng)險社會下行政處罰職權(quán)擴(kuò)充的合法化路徑可以通過程序主義的進(jìn)路實(shí)現(xiàn)。

不可否認(rèn)，我國現(xiàn)行《行政處罰法》規(guī)定了大量的程序性條款，是“以處罰程序?yàn)橹饕獌?nèi)容的”。據(jù)統(tǒng)計(jì)，《行政處罰法》有64 個條文，其中規(guī)定行政處罰程序的條款占了29 條[21]。但“《行政處罰法》中所規(guī)定的這些程序制度，都是在作出行政不利處分時必須遵循的一些基本程序”[22]，其基本思路是通過設(shè)置處罰權(quán)的設(shè)定程序、處罰決定作出程序和處罰決定的執(zhí)行程序，從而解決改革開放初期行政處罰混亂的情況。在風(fēng)險社會的背景下，行政處罰法的修改應(yīng)在肯定原有程序條款的作用繼續(xù)有效發(fā)揮的前提下，思考設(shè)置一套程序，處理風(fēng)險規(guī)制行政處罰中科學(xué)與民主之間的關(guān)系。

這套程序設(shè)計(jì)可能極為復(fù)雜。一方面，由于實(shí)體法規(guī)則不足或落后于現(xiàn)實(shí)，立法應(yīng)對行政機(jī)關(guān)的行政處罰職權(quán)進(jìn)行廣泛的授權(quán)，由此必然帶來該行政處罰決定的民主正當(dāng)性受到質(zhì)疑。故該套程序必須補(bǔ)強(qiáng)廣泛授權(quán)下行政機(jī)關(guān)做出行政處罰決定的民主正當(dāng)性。通過使相關(guān)利益人參與其中，可能是一種思路。該種程序亦稱為“利益代表模式”，即行政處罰程序的目的不僅僅局限于限制行政機(jī)關(guān)濫用處罰權(quán)進(jìn)而保護(hù)公民私權(quán)利，而更多地是組織一種程序，使得該處罰決定所涉及的受影響的利益可以得到公平的代表，使得該處罰決定得到民主正當(dāng)性驗(yàn)證[9]89。具體而言，即設(shè)置一種可以使相關(guān)利益人的訴求進(jìn)行充分交流、在相互理解的基礎(chǔ)上進(jìn)行充分論證的程序，使得行政機(jī)關(guān)所作的決策能最大限度地利用現(xiàn)有知識作出正確的判斷，并實(shí)現(xiàn)其合法性[23]。另一方面，基于風(fēng)險的主觀性，行政機(jī)關(guān)在利用行政處罰進(jìn)行風(fēng)險規(guī)制時帶有強(qiáng)烈的主觀色彩，在減損該處罰決定權(quán)威的同時也會留下處罰權(quán)恣意濫用的隱患。因此，將行政機(jī)關(guān)主觀上對風(fēng)險的判斷加以科學(xué)機(jī)制進(jìn)行過濾，從而提高該處罰決定的科學(xué)性。將專家知識引進(jìn)面對風(fēng)險規(guī)制的行政處罰程序中，通過專家知識判斷風(fēng)險的大小、風(fēng)險發(fā)生的概率以及風(fēng)險可能造成的危害，從而使得行政機(jī)關(guān)的行政處罰決定具有科學(xué)的“背書”。

3.2 增設(shè)風(fēng)險預(yù)防原則

風(fēng)險預(yù)防原則首先在環(huán)境保護(hù)的規(guī)制中廣泛使用，現(xiàn)已擴(kuò)充到食品安全、勞動生產(chǎn)安全等諸多領(lǐng)域，成為風(fēng)險規(guī)制中最重要的原則。風(fēng)險預(yù)防原則最典型的表述是1992 年通過的《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》中原則15 的規(guī)定①《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》第15 條：為了保護(hù)環(huán)境，各國應(yīng)按照本國的能力，廣泛使用預(yù)防原則；遇有嚴(yán)重或不可逆轉(zhuǎn)的損害威脅時，不得以缺乏科學(xué)充分確實(shí)證據(jù)為理由，延遲采取符合成本效益的措施防止環(huán)境惡化。。該原則要求各國在環(huán)境保護(hù)上應(yīng)廣泛使用預(yù)防原則，在嚴(yán)重環(huán)境惡化后果發(fā)生之前，各國政府應(yīng)積極介入，不能以證據(jù)不充分為由不作為而放任風(fēng)險惡化。

風(fēng)險預(yù)防原則的提出，是作為處罰法定原則的補(bǔ)充。嚴(yán)格的處罰法定原則要求行政機(jī)關(guān)不能超越立法機(jī)關(guān)創(chuàng)設(shè)的規(guī)制進(jìn)行風(fēng)險預(yù)防,因此，將風(fēng)險預(yù)防原則寫進(jìn)《行政處罰法》，將其作為與處罰法定原則相并列的一項(xiàng)基本原則，不但解決了行政機(jī)關(guān)風(fēng)險預(yù)防合法性的問題，同時亦是對行政機(jī)關(guān)職權(quán)的規(guī)定。再者，風(fēng)險預(yù)防原則是為了處理不確定的風(fēng)險與處罰法定原則的抵牾而提出的。風(fēng)險規(guī)制要求“不確定性不能成為阻礙干預(yù)風(fēng)險的理由”[24]，這其中存在一個矛盾：“不確定性”不是政府怠于行使職權(quán)的理由，同樣也不是政府逾越處罰法定原則行使職權(quán)的理由。法定化的風(fēng)險預(yù)防原則能很好處理以上矛盾，使得行政機(jī)關(guān)在面對不確定的風(fēng)險時能有更多的判斷余地，更好地進(jìn)行風(fēng)險規(guī)制。

不可否認(rèn)，風(fēng)險預(yù)防原則將進(jìn)一步加大行政機(jī)關(guān)的裁量權(quán)，故必須創(chuàng)造規(guī)范行政機(jī)關(guān)風(fēng)險預(yù)防職權(quán)的制度，防止行政機(jī)關(guān)濫用風(fēng)險預(yù)防的職權(quán)。在打造風(fēng)險預(yù)防的“籠子”時，需考慮何種性質(zhì)的風(fēng)險方需要預(yù)防，使得風(fēng)險預(yù)防職權(quán)的行使具備了界限；同時，對風(fēng)險的判斷，并不是行政機(jī)關(guān)的主觀臆斷，并且行政處罰視域下的風(fēng)險預(yù)防仍然是對相對人權(quán)益的剝奪。因此，行政機(jī)關(guān)基于風(fēng)險預(yù)防原則的需要對相對人進(jìn)行行政處罰時，仍需要提供特定的客觀事實(shí)和證據(jù)證明。當(dāng)前，問題的關(guān)鍵是對“不確定”的風(fēng)險，需要證明其發(fā)生的可能性達(dá)到何種程度以及相關(guān)舉證責(zé)任分配，需立法者解決配套的措施。

3.3 重新梳理應(yīng)受行政處罰行為的構(gòu)成要件

“適用行政處罰必須以行為人的行為具有應(yīng)受處罰性”[25]。應(yīng)受行政處罰行為的構(gòu)成要件是從相對人行為的角度出發(fā)研究行政處罰的啟動條件。應(yīng)受行政處罰行為的構(gòu)成要件不是法律明文規(guī)定成立行政處罰的條件，更多的是一種學(xué)術(shù)上總結(jié)。理論上構(gòu)成要件包括：行為違反了行政法上的義務(wù)；行為人主觀上具有過錯；行為人具有責(zé)任能力；行為具備特定法律規(guī)范的限制性條件[25]。但在風(fēng)險社會下，有必要重新梳理應(yīng)受行政處罰行為的構(gòu)成要件，使之與風(fēng)險規(guī)制的需求相適應(yīng)。

一方面，與民事責(zé)任、刑事責(zé)任不同，行政處罰責(zé)任并不以危害結(jié)果為構(gòu)成要件，而是關(guān)注相對人的行為是否違反了行政法上的義務(wù)。這是傳統(tǒng)“傳送帶”模式下控制行政處罰權(quán)的制度設(shè)計(jì)，但風(fēng)險社會下由于立法本身的滯后性，立法機(jī)關(guān)在規(guī)定行政法義務(wù)時，勢必朝著抽象化的趨勢發(fā)展，譬如規(guī)定空白構(gòu)成要件。空白構(gòu)成要件是法律對構(gòu)成行政處罰行為的要件未加以規(guī)定，而僅規(guī)定“違反有關(guān)規(guī)定”等表述作為其構(gòu)成要件[26]?？瞻讟?gòu)成要件的實(shí)質(zhì)是將規(guī)定應(yīng)受行政處罰行為的權(quán)力授予行政機(jī)關(guān)，使得行政處罰在符合處罰法定的前提下能讓行政機(jī)關(guān)更加靈活地利用行政處罰進(jìn)行風(fēng)險規(guī)制。

另一方面，傳統(tǒng)應(yīng)受行政處罰行為的構(gòu)成要件要求行為人主觀上具有過錯，即在實(shí)施行政處罰時，需要考慮行為人的主觀心理狀態(tài)是否存在故意或過失。故意或過失的心理狀態(tài)是考量行為可譴責(zé)性的基礎(chǔ)，是反對客觀歸責(zé)的需要[27]。但風(fēng)險社會中由于風(fēng)險的不確定性，故很難判斷行為人的主觀心理狀態(tài)。并且，考慮行為人主觀上的過錯，目的是通過追究個人責(zé)任懲戒違法行為，但這只能起到間接防止風(fēng)險的效果[28]。而風(fēng)險社會下要求行政機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)集體安全、集體性治理的任務(wù)，過分關(guān)注行為人主觀心理狀態(tài)下的行政處罰并不能達(dá)到該任務(wù)。

綜上，立法者有必要重新梳理應(yīng)受行政處罰行為的構(gòu)成要件，在《行政處罰法》修改中新增界定應(yīng)受行政處罰行為概念條款②有學(xué)者建議，可以對應(yīng)受行政處罰行為界定如下：“應(yīng)受行政處罰行為，是指符合法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的違法行為的事實(shí)特征，違法并應(yīng)受到懲罰的行為”。[21]的同時，對構(gòu)成要件的規(guī)定應(yīng)慎重，在厘清違反行政法義務(wù)與空白構(gòu)成要件、過錯要件與集體性治理之間的關(guān)系后方作立法抉擇。

3.4 行政處罰起點(diǎn)的前移

建立在傳統(tǒng)自由主義與責(zé)任自負(fù)原則下的行政處罰法，其法律規(guī)范大都是以結(jié)果為導(dǎo)向的。但由于技術(shù)風(fēng)險所可能引發(fā)的巨大危害，以結(jié)果為導(dǎo)向的法律規(guī)范使得行政機(jī)關(guān)錯失干預(yù)風(fēng)險的最佳時機(jī)風(fēng)險轉(zhuǎn)化為具體危害之前，缺乏風(fēng)險規(guī)制的意旨。因此，有學(xué)者提出，“隨著風(fēng)險社會的來臨，必然意味著現(xiàn)實(shí)社會中的法是預(yù)防性的法”[29]。這一趨勢在環(huán)境保護(hù)和食品安全領(lǐng)域表現(xiàn)更加明顯，因?yàn)樵谠擃I(lǐng)域，危害結(jié)果通常較為惡劣、牽涉面廣，而基于預(yù)防勝于承擔(dān)的思想，須在危害結(jié)果發(fā)生前予以規(guī)制。但該規(guī)制亦存在合法性的追問，如2011年韶關(guān)發(fā)生的“怪味案”便可以說明其中的矛盾。韶關(guān)某村村民因村中常年飄來不明刺鼻怪味，而向當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門舉報該村某礦業(yè)企業(yè)。環(huán)保部門在尚未查清怪味源以及未確定該怪味是否會對人體造成損害的情況下，責(zé)令該礦業(yè)公司停產(chǎn)至查清怪味源[30]。不難看出，環(huán)保局在尚未查清怪味源以及該怪味是否會對人體造成損害的情況下，為了該村村民的健康，便給予該企業(yè)責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)的行政處罰，體現(xiàn)了風(fēng)險預(yù)防原則。但該行政處罰卻很難得到合法性驗(yàn)證：該“怪味”是否為《大氣污染防治法》所禁止以及該“怪味”僅可被認(rèn)為是一種可能對人體有害的風(fēng)險，是否屬于有害氣體仍缺乏驗(yàn)證。依據(jù)處罰法定原則，該行政處罰是一種違法的“有責(zé)推定”。

行政處罰法體現(xiàn)風(fēng)險預(yù)防原則的思路是將啟動行政處罰的起點(diǎn)前移，即探索在特定情形下，行政機(jī)關(guān)在判斷某風(fēng)險有造成具體危害之可能時，即可啟動行政處罰程序。即“在風(fēng)險社會的背景下，環(huán)境行政處罰的預(yù)防功能需要進(jìn)一步拓展，并具有獨(dú)立的意義，即不僅要基于處罰附隨產(chǎn)生避免再犯的主觀預(yù)防效果，還要在危害后果發(fā)生之前，通過行為阻卻具有重大環(huán)境風(fēng)險的違法行為”[31]。

4 結(jié)語

風(fēng)險社會來臨已成為必然趨勢?！耙粋€法律制度若要恰當(dāng)?shù)赝瓿善渎毮埽氈铝τ趧?chuàng)造秩序”[3]332，各部門法均應(yīng)重視風(fēng)險社會帶來的變化及影響，并積極作出回應(yīng)。如刑法興起了預(yù)防刑法、風(fēng)險刑法的研究。民法增設(shè)適用嚴(yán)格責(zé)任、無過錯責(zé)任的情形，行政法將“風(fēng)險行政”作為其主題，將風(fēng)險規(guī)制作為行政機(jī)關(guān)新的重要職權(quán)之一。風(fēng)險規(guī)制作為應(yīng)對風(fēng)險社會最有力的手段，目前，我國在食品安全、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域已經(jīng)建立起一套風(fēng)險評估、風(fēng)險管理和風(fēng)險預(yù)防等制度，目的是通過這些制度將風(fēng)險扼殺于搖籃之中。然而，作為行政管理末端環(huán)節(jié)的行政處罰，由于嚴(yán)格的處罰法定原則和處罰裁量權(quán)客觀化的雙重束縛，并不能很好地實(shí)現(xiàn)風(fēng)險規(guī)制的需要。筆者嘗試性地提出了補(bǔ)強(qiáng)行政處罰中風(fēng)險規(guī)制功能的幾點(diǎn)措施，但仍需要進(jìn)一步實(shí)踐驗(yàn)證以及理論進(jìn)一步深化。但不可置疑的是，當(dāng)前必須加強(qiáng)《行政處罰法》的風(fēng)險規(guī)制功能，以使得行政管理中風(fēng)險規(guī)制功能可以形成一個統(tǒng)一的閉環(huán)。