欠發(fā)達(dá)地區(qū)統(tǒng)籌城鎮(zhèn)化發(fā)展與征地拆遷工作問題研究
——以廣西為例

邱宗國

（廣西職業(yè)師范學(xué)院，廣西南寧 530007）

推進(jìn)城鎮(zhèn)化需要源源不斷的土地供給并不可避免地涉及到征地拆遷問題。政府的征地拆遷工作顯然具備必要性和合理性。但由此引發(fā)的社會矛盾沖突也在增多，成為了影響社會和諧穩(wěn)定的重要因素，給經(jīng)濟(jì)建設(shè)特別是推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程帶來了阻礙。統(tǒng)籌推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展與征地拆遷工作有現(xiàn)實(shí)的必要性和緊迫性。

一、欠發(fā)達(dá)地區(qū)推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中離不開征地拆遷工作

欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)較為落后，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化水平處在全國較低水平。其要與全國同步全面建成小康社會，就要牢牢抓住發(fā)展這個第一要務(wù)，保持一個高于全國平均發(fā)展水平的速度。這意味著政府征拆每年仍需有一定的量，否則無法實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)，也無法完成工業(yè)化、城鎮(zhèn)化任務(wù)。

（一）廣西城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀

近幾年來隨著交通基礎(chǔ)設(shè)施的完善，廣西工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的速度也不斷加快。2018 年，廣西常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到50.22%，首次超過50%大關(guān)，意味著廣西從鄉(xiāng)村型社會到城市型社會的歷史性轉(zhuǎn)變。2019 年，廣西常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到51.09%，比上年末提高0.87 個百分點(diǎn)，繼續(xù)加快追趕著全國平均水平的步伐，但廣西仍然是我國城鎮(zhèn)化發(fā)展相對滯后的省份。據(jù)國家統(tǒng)計局公布的《2019 年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，2019 年末全國常住人口城鎮(zhèn)化率為60.60%，廣西常住人口城鎮(zhèn)化率位居全國倒數(shù)第五位。

廣西經(jīng)濟(jì)和城鎮(zhèn)化發(fā)展相對滯后，有多重因素。從自然地理?xiàng)l件來看，廣西山地多平地少，“八山一水一分田”的地貌之上，過去交通基礎(chǔ)設(shè)施也較為落后，再加上教育發(fā)展水平相對中東部等地比較滯后，以及原有的工業(yè)布局較少等因素，廣西的整體工業(yè)化和城鎮(zhèn)化水平都較為滯后。不過，較低的城鎮(zhèn)化水平，也意味著較大的發(fā)展?jié)摿涂臻g。尤其是近年來隨著南廣、貴廣高鐵等高鐵的陸續(xù)建成運(yùn)營，廣西到港澳珠三角之間的空間時間距離大大縮短，兩地之間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系日益緊密，不少產(chǎn)業(yè)選擇到廣西落戶，加快了廣西工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的步伐。

圖1 2014—2019 年廣西城鎮(zhèn)化率變化趨勢圖

（二）欠發(fā)達(dá)地區(qū)推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程需要源源不斷的土地供給

在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展的背景下，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)還增加了的一項(xiàng)基本職能即城市土地供給職能。土地作為城鎮(zhèn)化中的資源及場所，必須由農(nóng)業(yè)不斷向工業(yè)提供。

1.欠發(fā)達(dá)地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展伴隨著土地城市化的快速發(fā)展。從2010—2019 年，廣西城市建成區(qū)面積從940 平方公里增加到1 500 多平方公里，10 年間增長了超過1.5 倍?？梢哉f，廣西城鎮(zhèn)化道路也是土地從農(nóng)村走向城市的市場化之路。

圖2 2010—2018 年廣西城市建成區(qū)面積變化趨勢圖

2.增加城市土地供給是保障新型城鎮(zhèn)化主要指標(biāo)實(shí)現(xiàn)的客觀需要。《廣西壯族自治區(qū)新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020）》提出了城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量指標(biāo)以及土地利用指標(biāo)顯示：常住人口城鎮(zhèn)化率年均要提高1.3 個百分點(diǎn),2020 年要達(dá)到54%。到2020年，人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地控制在110 平方米以內(nèi)，城鎮(zhèn)建設(shè)用地總規(guī)?？刂圃? 000 平方公里，國土空間開發(fā)強(qiáng)度控制在5.5%以內(nèi)。近10 年來，廣西城市建設(shè)用地面積從2010 年的909 平方公里增長到2018 年的1 445 公里，增長了近1.6 倍。農(nóng)村土地城鎮(zhèn)化成為推進(jìn)廣西新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要抓手。

圖3 2010—2019 年廣西城市建設(shè)用地面積變化趨勢圖

（三）推動欠發(fā)達(dá)地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展不具備實(shí)質(zhì)性減少征拆的條件

近幾年來，特別是黨的十八屆三中全會提出縮小土地征收范圍后，全國各地就如何實(shí)質(zhì)性減少征拆面積開展了實(shí)踐探索。但從進(jìn)程來看，改革推進(jìn)速度緩慢，對于如何實(shí)質(zhì)有效地減少征拆也只停留在政策研究層面上，一些地方雖然制定了一些文件，但多數(shù)是“紙上談兵”，實(shí)際落實(shí)比較少。現(xiàn)階段，對于欠發(fā)達(dá)地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展而言，實(shí)質(zhì)性減少征拆的條件并不具備。

首先，在著力發(fā)展經(jīng)濟(jì)的時代背景下，對公共利益限定的不足，使得寄希望于使用“公共利益”或“公共使用”條款來達(dá)到減少征拆的目的并不現(xiàn)實(shí)。從根本上說，實(shí)質(zhì)有效地減少征拆關(guān)鍵在于杜絕非因公共利益目的征拆行為，征拆活動只因公共利益需要而發(fā)生。如何界定征地工作中的“公共利益”一直是法律制度中難以明確的糾結(jié)點(diǎn)。新中國成立后，在不同的社會發(fā)展階段，國家對征地原則都做過界定?！氨ＷC國家建設(shè)所必需的土地”是1953 年《國家建設(shè)征用土地辦法》中所確定的國家征地基本原則。1982 年，我國出臺了《國家建設(shè)征用土地條例》，條例中籠統(tǒng)地將征地原則確定為“為服務(wù)于經(jīng)濟(jì)、文化、國防等多方面的建設(shè)”[1]。雖然隨后的10多年間，在多次土地管理法修訂過程中，都有學(xué)者和政策制定者提出要嚴(yán)格限定公共利益的內(nèi)容，但是都遭到了政府相關(guān)產(chǎn)業(yè)部門的反對，至今對征地中公共利益的界定都難以在相關(guān)法律制度中得到明確。可見，我國一直采取的是廣義的“公共利益”概念，在以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為核心的國家戰(zhàn)略背景中，“發(fā)展就是硬道理”，只要是圍繞著經(jīng)濟(jì)建設(shè)啟動的征拆，都會被認(rèn)定為符合公共利益的需要。公共目的或公共利益限定不足為政府濫用土地征用權(quán)創(chuàng)造了條件。

其次，在推進(jìn)工業(yè)化的進(jìn)程中，廣西各地政府的首要工作都是抓項(xiàng)目、抓投資、抓發(fā)展，這種情況下，需要相當(dāng)規(guī)模的工業(yè)用地。廣西作為中國后發(fā)展地區(qū)，要實(shí)現(xiàn)與全國同步全面建成小康社會的目標(biāo)，最大的潛力和希望在工業(yè)。工業(yè)必須繼續(xù)扛大旗、挑大梁?！笆濉逼陂g，廣西千億元產(chǎn)業(yè)和園區(qū)規(guī)模穩(wěn)步壯大，工業(yè)總產(chǎn)值年均增速將達(dá)到7.5%、工業(yè)增加值年均增速達(dá)到7.5%以上。到2020 年，全區(qū)工業(yè)投資規(guī)模將達(dá)到11 250 億元，技改投資規(guī)模達(dá)到9 000 億元，超5 000 億元產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)突破，超3 000 億元產(chǎn)業(yè)達(dá)到5 個，超2 000 億元園區(qū)達(dá)到2 個，超千億元園區(qū)達(dá)到5 個，形成一批具有國際競爭力的大企業(yè)大集團(tuán)，超千億元企業(yè)達(dá)到2 家。工業(yè)化的持續(xù)推進(jìn)，需要土地資源的有效利用作為支撐。廣西區(qū)內(nèi)各級政府要科學(xué)安排工業(yè)用地，根據(jù)國家的統(tǒng)一部署和自治區(qū)的統(tǒng)一安排，加快各級土地利用總體規(guī)劃的調(diào)整完善，根據(jù)經(jīng)審批的土地利用總體規(guī)劃，及時調(diào)整相關(guān)規(guī)劃中工業(yè)用地的布局和規(guī)模。年度計劃用地指標(biāo)重點(diǎn)向工業(yè)園區(qū)和工業(yè)集中區(qū)傾斜，按照集中統(tǒng)籌、分級保障的原則，優(yōu)先保障產(chǎn)業(yè)鏈長、效益高、節(jié)約集約用地的重大工業(yè)項(xiàng)目，優(yōu)先保障先進(jìn)制造業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。

由此可見，盡管黨的十八屆三中全會提出縮小土地征收范圍，但這種縮小勢必不能危及地方的經(jīng)濟(jì)增長，否則將會影響欠發(fā)達(dá)地區(qū)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。從近十年廣西征用土地面積變化情況來看，廣西征用土地面積都維持在高位水平，沒有出現(xiàn)明顯的縮量。因此，征拆工作能調(diào)整的更多的是征拆的手段、途徑以及方法。

圖4 2010—2018 年廣西征用土地面積變化圖

二、城鎮(zhèn)化發(fā)展背景下欠發(fā)達(dá)地區(qū)征拆難題與成因分析

1998 年修訂的《土地管理法》從1999 年起開始實(shí)施。也正是從這時開始，在全國各地征地規(guī)模劇增，征地沖突也日益增多。以廣西為例，2019 年廣西自然資源廳一年受理的征拆信訪案件累計500 多件，占其當(dāng)年全部信訪案件的90%以上。隨著城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，征地成本越來越高，帶來的社會風(fēng)險也與日俱增。近10 年來，在廣西各市縣范圍內(nèi)，都發(fā)生有不同程度的征拆糾紛案件，造成了人員傷亡和重大財產(chǎn)損失。較引人關(guān)注的有：2015 年南寧雞村8.28 強(qiáng)拆案、2010 年北海銀灘白虎村強(qiáng)拆案、2010 年梧州蒼梧征地糾紛沖突、2010 年桂林平樂縣征地糾紛流血事件等。拆遷工作在一段時期里成為政府工作中最負(fù)惡名的一項(xiàng)，承受巨大的工作壓力，成為政府形象的“負(fù)資產(chǎn)”。而且征地制度與財政、晉升機(jī)制等一起塑造了各地“以地謀發(fā)展”的模式，經(jīng)濟(jì)增長方式扭曲；征拆工作難度較前大大增加，已經(jīng)成為限制地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸。大量違法征地背后是層出不窮的腐敗，因征地而起的大量信訪和群體性事件則影響了改革發(fā)展穩(wěn)定的大局；大規(guī)模征地還造成耕地數(shù)量和質(zhì)量的下降，進(jìn)而危及糧食安全。

（一）征拆難題的通病與成因分析

征地拆遷是推進(jìn)社會工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中政府不可回避的一項(xiàng)重要的基礎(chǔ)性工作。在很長的一段時間里，征地拆遷（不動產(chǎn)征收）都被許多國家政府列為工作難題。究其原因，主要由以下方面造成：

1.征拆主體間地位不平等。在征拆活動中，征拆者為政府，代表公眾利益，是天然的征拆主體，被視為征拆活動的強(qiáng)勢方。被征拆者一般為個人或某一集體，代表私人或集團(tuán)，雖為征拆的另一主體，但在傳統(tǒng)主客二分的統(tǒng)治思維下，往往被當(dāng)作征拆的客體，是被管制的對象，視為弱勢方。征拆者和被征拆者這種天然的地位失衡，導(dǎo)致一旦兩者發(fā)生沖突時，社會公眾和輿論都會偏向弱勢一方，甚至無論其合理與否。

2.征拆利益分配難協(xié)調(diào)。在開放的市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，追求利益最大化是征拆對象唯一的也是最根本的訴求。在這訴求下，征拆活動各方都高度期待利益的最大化，“坐地起價”“漫天要價”“無理索價”等會充斥在整個拆遷協(xié)商談判的進(jìn)程中，有效的商談與和解難度之大可見一斑。在整個征拆制度非常完善成熟的一些西方國家，也會不可避免地遇到征拆中的漫天要價者，出現(xiàn)因利益的不可協(xié)調(diào)導(dǎo)致政府在推行城市化建設(shè)時困難重重。

3.征拆受益與損益間難平衡。征地拆遷的目的是為了社會公共利益的需要。公共利益，從字面上理解，可稱之為公共的利益，簡稱公益。是一定社會條件下或特定范圍內(nèi)不特定多數(shù)主體利益相一致的方面，具有主體數(shù)量的不確定性、實(shí)體上的共享性等特征[2]。公共利益的不確定性主要表現(xiàn)在“公共”的不確定性和“利益”的不確定性。如何識別公共利益是認(rèn)識政府征拆的重要問題。在以實(shí)現(xiàn)公共利益為目的發(fā)起的征拆活動中，大多數(shù)人成為了受惠者。對于這樣的受益，程度因人而異，可大可小，可多可少，甚至很多時候僅實(shí)現(xiàn)了“最多受惠者的最小利益”，大家也都心安理得，理所當(dāng)然。因而，社會公眾也難以一躍而起地支持征拆。反過來，對于征拆所帶來的損益都要?dú)w結(jié)在被征拆者身上，其物權(quán)遭強(qiáng)制變動，觸動了“最少受惠者的最大利益”。當(dāng)“最少受惠者的最大利益”與“最多受惠者的最小利益”碰撞時，征拆帶來的損益往往會被放大，一旦利益得不到滿足時，被征拆者奮起抗?fàn)幰簿筒浑y理解了。

4.政府征拆行為失效難以避免。查爾斯·沃爾夫認(rèn)為：政府組織的內(nèi)在缺陷及政府供給與需要的特點(diǎn)所決定的政府活動的高成本、低效率和分配不公平，會造成政府失效[3]。公共利益的不確定性容易導(dǎo)致政府征拆決策沒有達(dá)到預(yù)期的社會公共目標(biāo)，或是決策雖然達(dá)到了預(yù)期的社會公共目標(biāo)，但成本（包括直接成本和機(jī)會成本）大于受益，加上政府自身缺乏的市場運(yùn)作能力、低效的執(zhí)行力及伴隨出現(xiàn)的官員尋租行為等因素交織在一起，極易導(dǎo)致政府主導(dǎo)的以實(shí)現(xiàn)公共利益為目的的征拆行為失效。在開放透明的決策環(huán)境中，政府行為失效能迅速成為社會公眾及輿論詬病的焦點(diǎn)，征拆中的沖突行為就會被放大或被扭曲。

除上述原因外，征拆工作還是一項(xiàng)系統(tǒng)性工作，其所涉及面廣，過程持續(xù)時間長，牽扯到的利益關(guān)系復(fù)雜，敏感度高，被稱為“天下第一難”政府工作并不為過。

（二）欠發(fā)達(dá)地區(qū)征拆難題的個性特征

征拆工作除了上述的通病之外，在我國欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的特殊背景下，征拆工作還有其顯著的個性特征。

1.征拆工作長期處在結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的經(jīng)濟(jì)背景之中。國家經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級，GDP 增長率預(yù)期調(diào)降，經(jīng)濟(jì)發(fā)展從首重速度轉(zhuǎn)為重質(zhì)重量，這些都為適度縮小征拆范圍，減小政府征拆對群眾生活的擾動提供了條件。但中國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型是個漸進(jìn)式的過程，尤其是在中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，更是不可能一步到位[4]。各地政府所背負(fù)經(jīng)濟(jì)增長的硬任務(wù)雖有所緩解，但仍需要維持合理穩(wěn)定的GDP 增長，政府對土地財政的依賴度仍居高不下。精準(zhǔn)、合理的土地資源投放并減少與民爭利行為，是對政府的執(zhí)政水平與能力的極大考驗(yàn)。在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的背景下，無疑征拆工作仍需繼續(xù)，但盲目鋪攤子，只講求數(shù)量速度不講求質(zhì)量的階段已經(jīng)過去了。征拆工作迎來規(guī)范化、講求內(nèi)涵品質(zhì)、法治化的契機(jī)。

2.征拆工作處在民眾權(quán)力意識迅速覺醒的社會當(dāng)下。民眾權(quán)利意識的覺醒是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的必然。受到傳統(tǒng)封建專制的影響，民眾權(quán)利意識在短期內(nèi)迅速的覺醒有其發(fā)展的必然性，公民對個人財產(chǎn)利益的保護(hù)意識愈發(fā)強(qiáng)烈。法治國家、法治政府、法治社會建設(shè)已成為主流共識，為征拆工作的法治化、規(guī)范化創(chuàng)造了大環(huán)境。黨的十八屆三中全會、十九屆四中全會的精神，從中央到地方，都要提高依法行政水平，實(shí)現(xiàn)立法機(jī)關(guān)監(jiān)督征拆立項(xiàng)，行政機(jī)關(guān)依法規(guī)范征拆，司法機(jī)關(guān)獨(dú)立監(jiān)督裁判，是具備條件的。與之形成對比的是，基層政府應(yīng)對的能力和意識還遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上這個速度。如征拆制度建設(shè)法治化水平不高，可操作性不強(qiáng)；政府行政執(zhí)法的理念還停留在傳統(tǒng)的統(tǒng)治思維中，執(zhí)法方式方法簡單粗暴；征拆干部作風(fēng)不正、腐敗頻發(fā)，執(zhí)行不力、官員尋租都時有存在[5]。

在推進(jìn)城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，征拆工作無疑仍將繼續(xù)，政府征拆工作的問題與病征也毋庸諱言，必須正視。

三、整體全面深入地進(jìn)行征地拆遷工作改革為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展提供有力支撐

（一）充分認(rèn)識和調(diào)動政府征拆工作中的積極因素

改革開放40 多年，政府征拆工作伴隨著我國征地制度改革在不斷的推進(jìn)發(fā)展，經(jīng)歷了各種制度的變遷，已經(jīng)建立了較為完整的工作機(jī)制，形成了較為成熟的工作思維和工作方法，為推進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，特別是推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程發(fā)揮了舉住輕重的作用。通過回顧40 多年來征地拆遷工作的演進(jìn)歷程，深入了解征拆工作變遷背后的力量和思維方式，我們會發(fā)現(xiàn)，在欠發(fā)達(dá)地區(qū)政府征地拆遷工作雖然伴隨有問題與沖突，但也有其積極有為的因素。主要體現(xiàn)在：

1.征拆體制能彰顯出基本的公平合理。征拆對象對征拆補(bǔ)償價格和標(biāo)準(zhǔn)的滿意度最能直接反映征拆制度是否公平合理。在欠發(fā)達(dá)地區(qū)舊城改造中，補(bǔ)償方式分為實(shí)物補(bǔ)償和貨幣補(bǔ)償兩種。前者補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)至少為1∶1.1，一般為1∶1.1～1.3 之間，后者則以第三方評估價為準(zhǔn)。由于被拆遷人有選擇權(quán)，因此應(yīng)當(dāng)認(rèn)為普遍的、體制性的補(bǔ)償價格不公平是不存在的。在筆者的走訪調(diào)查中，絕大多數(shù)的征拆對象對城改中的補(bǔ)償價格和標(biāo)準(zhǔn)都達(dá)到基本滿意以上；在農(nóng)村，對征地補(bǔ)償價格和標(biāo)準(zhǔn)的滿意度達(dá)到了90%以上。

2.征拆工作并不存在輿論所指的“原罪”。事實(shí)上，政府因征拆工作引來的所謂惡名，除了工作本身復(fù)雜性原因外，也還與政府對征拆工作的公開透明程度不夠，宣傳工作薄弱等因素密切相關(guān)。政府拆遷工作中雖然偶有存在被拆遷人要價過高或黑惡勢力參雜的情形，但總體而言，征拆工作是符合國家、社會、人民利益的。因部分惡性案件的發(fā)生而全面否定政府征拆工作無疑是錯誤的。

3.農(nóng)村和城市被征收人大多仍然愿意或傾向于愿意接受土地征收。從調(diào)研看來，盡管前發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村征地工作存在補(bǔ)償過低的問題，但如能補(bǔ)償合理且及時，大多數(shù)人仍然愿意接受土地被征收。對于城市和城市周邊的郊區(qū)農(nóng)民，征收工作能夠成為使其獲利的途徑，大多數(shù)被征收人仍然是受益的，問題往往在于受益的大小。因此，對于遠(yuǎn)離城市的農(nóng)村地區(qū)，通過征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)適當(dāng)?shù)奶岣?，補(bǔ)償價格形成機(jī)制進(jìn)一步的市場化，補(bǔ)償安置方式更加多元化，那么，在欠發(fā)達(dá)地區(qū)被征收人土地被征收的意愿將會得到進(jìn)一步的增強(qiáng)。

（二）建立健全確定性高、公開性好的征拆工作體制機(jī)制，使征拆工作走向規(guī)范化，透明化

1.科學(xué)制定征拆工作長期規(guī)劃，適度縮小征拆范圍。過去征拆決定過于隨意，面積過大，已經(jīng)引發(fā)了較尖銳的社會矛盾。黨的十八屆三中全會已經(jīng)決定，適當(dāng)縮小征拆范圍，是對當(dāng)前情況的正確應(yīng)對。征拆工作不應(yīng)由領(lǐng)導(dǎo)意志而定，應(yīng)有年度、三年至五年乃至更長期的規(guī)劃，不要投資項(xiàng)目來了再征，而應(yīng)按照規(guī)劃來征，征到的地可以以土地儲備方式儲備起來，項(xiàng)目來了應(yīng)看能否用既有規(guī)劃消化，如規(guī)劃不能容納，則應(yīng)在下一期規(guī)劃設(shè)計，不要強(qiáng)推。此外，政府還必須提高對征拆工作時間上的容忍度，力避為了趕政績工程的工期強(qiáng)力推進(jìn)條件不成熟的征拆。

2.要以新常態(tài)思維，轉(zhuǎn)變領(lǐng)導(dǎo)干部政績觀，減少征地拆遷的“利益化”。我國經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入轉(zhuǎn)型發(fā)展的新常態(tài)。政府的征地拆遷工作也要積極主動適應(yīng)這種新常態(tài)的需要。新常態(tài)下，政府要積極主動地弱化征地拆遷工作的財政來源職能，提高產(chǎn)業(yè)稅收占比，減少對土地出讓收入的依賴性，尤其是地方領(lǐng)導(dǎo)干部要切實(shí)去除通過大拆大建拉動GDP 以獲得政績的錯誤觀念，將政府征地拆遷工作引向多為公共利益服務(wù)，為新型城鎮(zhèn)化服務(wù)的正常軌道上來。財政部2019 年公布的財政收支情況顯示，地方國有土地使用權(quán)出讓收入預(yù)算收入增長11.4%，地方賣地收入仍然超過地方公共財政收入的一半以上，再創(chuàng)歷史新高。弱化政府征地拆遷工作的財政來源職能任重道遠(yuǎn)。

3.完善征拆工作制度，改革具體制度構(gòu)件。近年來，欠發(fā)達(dá)地區(qū)在探索征拆工作改革中總結(jié)出一些成功經(jīng)驗(yàn)，可以進(jìn)行整合推廣。如在征地工作中，土地變性后可留一部分給被征地農(nóng)民，使他們有長期賴以糊口的生產(chǎn)資料，探尋失地農(nóng)民參與土地開發(fā)利益分配的途徑，實(shí)現(xiàn)政府、社會、群眾的多贏；又如拆遷項(xiàng)目啟動前，通過有效方式確保補(bǔ)償款、過渡房等保障措施提前到位，嚴(yán)禁補(bǔ)償款、過渡房等保障措施不到位就開始拆遷；又如拆遷項(xiàng)目注重回遷后服務(wù)，不能回遷后就撒手，要有工作機(jī)制和手段關(guān)注回遷和異地安置的被征收人的生活狀態(tài)，避免產(chǎn)生不穩(wěn)定的因素。

4.建立市場化價格形成機(jī)制，實(shí)現(xiàn)土地開發(fā)利益共享化。欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村征地工作中，給農(nóng)民的補(bǔ)償價格和政府賣地價格之間存在巨大價差。這是由于征地補(bǔ)償價格形成機(jī)制的非市場化造成的，這也成為了征地矛盾激化的主因。此外，補(bǔ)償方式的不完善會激發(fā)征地矛盾沖突。農(nóng)村土地征收不是一個單純的財產(chǎn)問題，被征地農(nóng)民整個生活狀態(tài)都會被打亂，不少人可能終其一生再無法順利就業(yè)，家庭結(jié)構(gòu)、生活習(xí)慣、社會地位都會發(fā)生劇烈變化。把征地作為一個單純的財產(chǎn)問題、法律問題，是簡單化了復(fù)雜問題，會蓄積社會矛盾，埋下不和諧隱患。農(nóng)村征地補(bǔ)償價格市場化首要切實(shí)提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)補(bǔ)償價格的說服力。征地利益分享制度化必須保證被征地農(nóng)民能夠長期可持續(xù)地獲益，保證其收入來源穩(wěn)定，未來生活有保障?？赏ㄟ^提供工作機(jī)會、工作培訓(xùn)、參與土地開發(fā)的盈利分配，入股、土地變性后留成等方式來實(shí)現(xiàn)。

5.引入社區(qū)工作新機(jī)制，暢通征地糾紛投訴裁判渠道。社區(qū)工作薄弱，手段缺乏，是引發(fā)征拆工作矛盾、惡化干群關(guān)系的重要原因。政府在征拆工作中僅僅依靠傳統(tǒng)的集中開會、到家訪談等方式已經(jīng)很難取得好的效果。應(yīng)當(dāng)吸收社區(qū)輔導(dǎo)工作手段，引入律師服務(wù)、社區(qū)心理輔導(dǎo)、職業(yè)培訓(xùn)輔導(dǎo)等社區(qū)工作機(jī)制，使被征收人在信息充分、服務(wù)到位的情況下接受征收。保證征拆工作透明度的同時，提高征拆的公信力。被征收人，在對征拆面積、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、征拆程序、租房回遷等方面有異議時，投訴渠道應(yīng)當(dāng)暢通，應(yīng)當(dāng)保證其獲得公正、中立的裁判，使矛盾化解在原地。司法改革應(yīng)當(dāng)確立司法程序?qū)φ鞑鸸ぷ鞯挠行ПO(jiān)督、獨(dú)立裁判，避免把矛盾引到群眾信訪上來。

6.科學(xué)立法，嚴(yán)格執(zhí)法，提高政府征拆工作法治化水平。法治國家、法治政府、法治社會建設(shè)已成為主流共識，為征拆工作的法治化、規(guī)范化創(chuàng)造了大環(huán)境。十八屆三中全會的精神，從中央到地方，都要提高依法行政水平，實(shí)現(xiàn)立法機(jī)關(guān)監(jiān)督征拆立項(xiàng)，行政機(jī)關(guān)依法規(guī)范征拆，司法機(jī)關(guān)獨(dú)立監(jiān)督裁判，是具備條件的。通過科學(xué)立法、有效執(zhí)法，提高征拆工作法治化水平，是徹底解決欠發(fā)達(dá)地區(qū)政府征拆難題的根本出路。

總之，欠發(fā)達(dá)地區(qū)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)需要各級政府在征地拆遷工作中更加積極有為，充分調(diào)動工作中的有利因素，調(diào)整優(yōu)化利益驅(qū)動，推動征拆工作法治化，建立健全征拆工作體制機(jī)制，糾正政府行為偏差，以創(chuàng)新社會管理的新思維和新方法積極探索政府征地拆遷工作的新模式，為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)助力。