淺析PPP 項目中投標(biāo)聯(lián)合體變更的法律風(fēng)險

任紅威 劉碩

（北京大成（石家莊）律師事務(wù)所，河北 石家莊 050000）

近兩年來，隨著國家政策、融資環(huán)境變化等因素影響，PPP 項目中聯(lián)合體中標(biāo)后，出現(xiàn)了聯(lián)合體成員希望退出聯(lián)合體或其投標(biāo)時的融資方案無法實現(xiàn)需增加聯(lián)合體成員等情形，導(dǎo)致無法及時設(shè)立項目公司和簽訂PPP 項目合同，給政府方帶來了極大的困擾。對于PPP 項目中投標(biāo)聯(lián)合體的組建及變更問題，筆者認(rèn)為在不同的階段，聯(lián)合體變更的法律風(fēng)險是不同的?，F(xiàn)分投標(biāo)、中標(biāo)及項目公司成立三個階段進(jìn)行分析：

一、投標(biāo)階段

（一）聯(lián)合體的組建

根據(jù)我國《招標(biāo)投標(biāo)法》第三十一條規(guī)定，“兩個以上法人或者其他組織可以組成一個聯(lián)合體以一個投標(biāo)人的身份共同投標(biāo)?！?lián)合體各方應(yīng)當(dāng)簽訂共同投標(biāo)協(xié)議，明確約定各方擬承擔(dān)的工作和責(zé)任，并將共同投標(biāo)協(xié)議連同投標(biāo)文件一并提交招標(biāo)人?！蔽覈墩少彿ā返诙臈l規(guī)定，“以聯(lián)合體形式進(jìn)行政府采購的，參加聯(lián)合體的供應(yīng)商均應(yīng)當(dāng)具備本法第二十二條規(guī)定的條件，并應(yīng)當(dāng)向采購人提交聯(lián)合協(xié)議，載明聯(lián)合體各方承擔(dān)的工作和義務(wù)。聯(lián)合體各方應(yīng)當(dāng)共同與采購人簽訂采購合同，就采購合同約定的事項對采購人承擔(dān)連帶責(zé)任?！?/p>

從上述規(guī)定可以看出，組建聯(lián)合體應(yīng)當(dāng)滿足以下幾個基本條件：聯(lián)合體成員為法人或其他組織，且能夠獨立承擔(dān)民事責(zé)任；聯(lián)合體成員不少于2 個，對于聯(lián)合體成員個數(shù)的上限法律法規(guī)并無強(qiáng)制性要求；聯(lián)合體各方之間必須簽訂共同投標(biāo)協(xié)議或聯(lián)合協(xié)議，明確各方擬承擔(dān)的工作和責(zé)任；聯(lián)合體各方以一個投標(biāo)人或供應(yīng)商的身份參與投標(biāo)或采購。

（二）投標(biāo)階段的聯(lián)合體變更將導(dǎo)致投標(biāo)無效

我國《招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》第三十七條的規(guī)定，“招標(biāo)人接受聯(lián)合體投標(biāo)并進(jìn)行資格預(yù)審的，聯(lián)合體應(yīng)當(dāng)在提交資格預(yù)審申請文件前組成。資格預(yù)審后聯(lián)合體增減、更換成員的，其投標(biāo)無效”，第三十八條規(guī)定，“投標(biāo)人不再具備資格預(yù)審文件、招標(biāo)文件規(guī)定的資格條件或者其投標(biāo)影響招標(biāo)公正性的，其投標(biāo)無效”。由此可以看出，在投標(biāo)階段聯(lián)合體成員一旦發(fā)生變更，則該聯(lián)合體將不再具備資格預(yù)審文件和招標(biāo)文件中要求的資格條件，其投標(biāo)也應(yīng)是無效的。

二、中標(biāo)階段

在筆者接觸的PPP 項目中，允許聯(lián)合體投標(biāo)的情況下，招標(biāo)文件一般會明確要求“采用聯(lián)合體投標(biāo)的，聯(lián)合體中標(biāo)，聯(lián)合體各方應(yīng)當(dāng)共同與招標(biāo)人簽訂合同，就中標(biāo)項目向招標(biāo)人承擔(dān)連帶責(zé)任?！?/p>

根據(jù)我國《招標(biāo)投標(biāo)法》第三十一條規(guī)定，“……聯(lián)合體中標(biāo)的，聯(lián)合體各方應(yīng)當(dāng)共同與招標(biāo)人簽訂合同，就中標(biāo)項目向招標(biāo)人承擔(dān)連帶責(zé)任……”第四十五條規(guī)定，“中標(biāo)通知書對招標(biāo)人和中標(biāo)人具有法律效力。中標(biāo)通知書發(fā)出后，招標(biāo)人改變中標(biāo)結(jié)果的，或者中標(biāo)人放棄中標(biāo)項目的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)法律責(zé)任?！钡谖迨艞l規(guī)定，“招標(biāo)人與中標(biāo)人不按照招標(biāo)文件和中標(biāo)人的投標(biāo)文件訂立合同的，或者招標(biāo)人、中標(biāo)人訂立背離合同實質(zhì)性內(nèi)容的協(xié)議的，責(zé)令改正；可以處中標(biāo)項目金額千分之五以上千分之十以下的罰款?！?/p>

聯(lián)合體中標(biāo)后，如果其成員發(fā)生變更，必然會導(dǎo)致與政府方簽訂PPP 項目投資協(xié)議的主體甚至之后PPP 項目合同的主體發(fā)生變更。畢竟在招標(biāo)階段，政府采購方對聯(lián)合體各方的資格進(jìn)行了專業(yè)、全面的審查，而一旦發(fā)生變更，聯(lián)合體是否還具備招標(biāo)文件要求的資格是無法保證的，這可能對 PPP 項目的后續(xù)實施，尤其是融資問題等產(chǎn)生重大的影響。因此，作為政府采購方應(yīng)在招標(biāo)文件中對此類情況予以明確，避免糾紛產(chǎn)生，保證項目順利的實施。

三、項目公司成立階段

由于受法律法規(guī)、國家政策、融資環(huán)境等因素變化的影響，中標(biāo)的社會資本方與政府出資人代表成立項目公司后，往往會出現(xiàn)原本承擔(dān)融資義務(wù)的財務(wù)投資人退出項目公司，或投標(biāo)時的融資方案無法實現(xiàn)需增加聯(lián)合體成員等情形出現(xiàn)，筆者參考PPP 相關(guān)法律法規(guī)及《公司法》中的相關(guān)規(guī)定，對此分兩種情況進(jìn)行討論：

（一）聯(lián)合體各方或一方對外轉(zhuǎn)讓股權(quán)或新增聯(lián)合體成員的情形

在PPP 項目實操中，為了有效控制項目公司股權(quán)結(jié)構(gòu)的變化，在PPP 項目合同中一般會約定限制股權(quán)變更的條款，也就是通常意義上的“項目公司股權(quán)變更的鎖定期”。但鑒于確因政策變化等原因?qū)е侣?lián)合體成員不再適宜入股項目公司的，或者為其他適格的社會資本方的進(jìn)入預(yù)留通道，應(yīng)在招標(biāo)文件中明確股權(quán)鎖定期的例外情形，允許在股權(quán)鎖定期內(nèi)、經(jīng)過政府方同意后進(jìn)行股權(quán)變更，但受讓方應(yīng)具備適當(dāng)?shù)馁Y格，即原招標(biāo)文件中要求的、轉(zhuǎn)讓方原具備的相應(yīng)的資格條件，且政府方對受讓方是否具備這樣的資格條件應(yīng)進(jìn)行嚴(yán)格的審查。

（二）項目公司成立后聯(lián)合體各方或一方內(nèi)部股權(quán)轉(zhuǎn)讓的情形

項目公司成立后，聯(lián)合體成員內(nèi)部股權(quán)轉(zhuǎn)讓，筆者認(rèn)為從《公司法》的角度講，此種情形屬于股東內(nèi)部的股權(quán)轉(zhuǎn)讓問題，在不引進(jìn)第三方或不出現(xiàn)聯(lián)合體一方退出的情況，聯(lián)合體內(nèi)部股權(quán)轉(zhuǎn)讓還是可行的。但仍需注意轉(zhuǎn)讓應(yīng)符合PPP 項目合同中關(guān)于股權(quán)鎖定期的相關(guān)規(guī)定，且應(yīng)經(jīng)過政府方同意。在招標(biāo)文件中關(guān)于股權(quán)轉(zhuǎn)讓的限制條款在設(shè)置時，最好將聯(lián)合體成員內(nèi)部的股權(quán)轉(zhuǎn)讓作為股權(quán)鎖定期的例外情形，這樣才能使此種轉(zhuǎn)讓更合規(guī)合法，便于繼續(xù)推進(jìn)項目的實施。

綜上，筆者認(rèn)為，在PPP 項目中的聯(lián)合體成員變更問題，不能一概而論，而應(yīng)分成投標(biāo)、中標(biāo)、項目公司三個階段進(jìn)行分析，在不觸碰法律紅線及保護(hù)社會公共利益的前提下，從項目長期、穩(wěn)定發(fā)展的角度上解決聯(lián)合體成員變更的問題。如上為筆者的個人見解，因?qū)W識淺薄，如有分析不足之處，還需同仁及讀者批評指正。