多層級核心政治體制與“統(tǒng)分結合”雙層治理

新中國成立70年來，走出了一條有中國特色的工業(yè)化與城市化道路，創(chuàng)造了經(jīng)濟社會發(fā)展的奇跡，取得了令世界矚目的成就。然而，在很長一段時間以來，獨特的“中國經(jīng)驗”因無法納入西方的理論版圖而遭到學術研究的忽視。近年來，關于我國國家治理體系的研究發(fā)生了可喜的轉向，但是對我國體制的經(jīng)驗研究與理論總結，與日新月異的國家發(fā)展實踐相比還有很大的差距。本文嘗試以中美兩國大都市治理秩序的比較為切入點，旨在理解我國產(chǎn)生優(yōu)異治理績效的體制與機制根源?；谖覈沃贫鹊狞h政關系與央地關系兩個維度，研究提出“多層級核心政治體制”的新理論框架，用來解釋“中國經(jīng)驗”與“中國模式”，以為進一步推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化研究提供啟發(fā)。

一、問題的提出

世界銀行發(fā)布的《全球營商環(huán)境報告2020》顯示，中國營商環(huán)境在全球190個經(jīng)濟體中排名第31位，中國營商環(huán)境邁向國際一流。在一場全球性的營商環(huán)境競賽中，中國的營商環(huán)境排名，去年從第78位躍升至46位，今年再提升至第31位，連續(xù)兩年大幅躍升，“中國經(jīng)驗”已成為全球營商環(huán)境優(yōu)化的一大亮點。然而，“中國經(jīng)驗”是什么？國內(nèi)外學者，見仁見智，莫衷一是。如何解釋產(chǎn)生優(yōu)異治理績效的體制與機制，是理解“中國經(jīng)驗”的關鍵。由于工商業(yè)主要積聚于城市地區(qū)，城市是營商環(huán)境競爭的基本單元。自改革開放以來，我國各城市便圍繞著招商引資與發(fā)展經(jīng)濟展開了錦標賽。隨著我國經(jīng)濟從高速發(fā)展邁向高質量發(fā)展的新時代，各大城市之間開啟了新一輪以人才爭奪與產(chǎn)業(yè)升級轉型為核心的營商環(huán)境與經(jīng)濟發(fā)展競賽。為此，各地區(qū)、各部門按照黨中央、國務院決策部署，不斷深化“放管服”改革，提高行政效率與城市公共服務水平，如浙江省的“最多跑一次”改革，武漢市推行的“馬上辦、網(wǎng)上辦、一次辦”改革，城市營商環(huán)境得到明顯改善，有助于提高城市的競爭力。自20世紀90年代末期住房商品化改革，我國開啟了快速城市化階段，僅僅經(jīng)過20年的時間，我國城市化率大幅提高，而且城市化質量不低，其成功的奧秘被認為與我國中央集權的治理體制機制有關。

對照之下，美國在地方自治體制下，大都市地區(qū)自20世紀以來，便一直面臨區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和公共服務一體化需求與地方政府碎片化的矛盾，這制約了城市公共服務水平與城市競爭力的發(fā)展。(1)王旭、羅思東：《美國新城市化時期的地方政府：區(qū)域統(tǒng)籌與地方自治的博弈》，廈門大學出版社，2010年。在美國35 935個城鎮(zhèn)中，超過一半也就是52%的政府只負責管理不到1 000人的市鎮(zhèn)。每個大都市區(qū)平均有102個地方政府，每個地方政府所管理的人數(shù)平均不足6 000人。(2)[美]尼古拉斯·亨利：《公共行政與公共事務》，孫迎春譯，中國人民大學出版社，2011年，第303頁。由于大部分地方政府的規(guī)模都很小，大都市地區(qū)形成后，便開始出現(xiàn)公共事務治理的功能邊界與政治行政邊界不一致的問題。(3)易承志：《國外大都市區(qū)治理研究的演進》，《城市問題》2010年第1期。為破解此矛盾，美國學界激發(fā)了熱烈的爭論，先后形成大都市政府、多中心政體、新區(qū)域主義、尺度重構論等理論思潮。其中，大都市政府或統(tǒng)一政府學派認為地方政府的碎片化，將本屬經(jīng)濟社會一體化的大都市區(qū)割裂開來，從而導致公共服務分配的嚴重不平等以及區(qū)域性公共事務治理的失敗。(4)[美]漢克·V·薩維奇、羅納德·K·福格爾：《區(qū)域主義范式與城市政治》，羅思東譯，《公共行政評論》2009年第3期。因此，他們主張通過兼并或市縣合并等結構性改革方式消除大都市區(qū)內(nèi)眾多的地方政府，以建立一個統(tǒng)一的大都市區(qū)政府，優(yōu)化大都市區(qū)域的資源配置，增進政府的工作效率和經(jīng)濟效益，以適應整個大都市區(qū)域對公共服務一體化的需要。(5)Wood, R.C., “Metropolitan Government, an Extrapolation of Trends”, The American Political Science Review, 1975, (1):108-122.

然而，以奧斯特羅姆夫婦為代表的公共選擇理論學派對“統(tǒng)一都市政府”方案充滿了“恐慌”，批判其形成的是一種“單中心政治體制”。(6)[美]文森特·奧斯特羅姆、羅伯特·比什、埃莉諾·奧斯特羅姆：《美國地方政府》，井敏、陳幽泓譯，北京大學出版社，2004年，第15頁。因為大都市政府對于以整個大都市區(qū)為范圍的公共品供給雖有效率，但是還存在眾多規(guī)模層次小于大都市區(qū)范圍的公共品需求。而且，這種巨人式“都市政府”由于管理空間幅度過大，必然會帶來“高高在上”的龐大官僚組織與地方民眾的疏遠。公共選擇理論認為，美國大都市地區(qū)內(nèi)眾多分散的地方自治政府并存的格局，構成了一種“多中心政治體制”。(7)[美]文森特·奧斯特羅姆：《美國聯(lián)邦主義》，王建勛譯，上海三聯(lián)書店，2003年，第141-167頁。引用的部分為第六章“大都市地區(qū)的政府組織：一個理論考察”，是由文森特·奧斯特羅姆、查爾斯·蒂伯特、羅伯特·沃倫合作完成。超越于地方政府以外的公共品供給需求，地方自治體之間可以形成準市場競爭的自發(fā)合作秩序。但是，公共選擇理論為細碎化地方自治政府體系做的辯護，無助于解決大都市地區(qū)面臨的治理難題。隨后興起的新區(qū)域主義和尺度重構論，則是在不改變多中心體制前提下做出的探索舉措。縱覽美國一個多世紀以來的大都市區(qū)治理演化史，始終無法跳脫單中心與多中心政治體制之間的對壘，源于其縱向政府間制度化分權與橫向地方政府自治的體制。

在國際比較的視野下，有助于重新認識“中國經(jīng)驗”。大都市地區(qū)治理面臨的核心問題為人民需求的公共品規(guī)模具有多層次性與動態(tài)性特征，需要彈性化的公共組織相匹配。碎片化的地方自治政府對于提供行政邊界以內(nèi)的小規(guī)模公共品比較有效率，但對于外部性溢出行政邊界的公共品供給面臨難題。統(tǒng)一的大都市政府對于大規(guī)模的公共品供給比較有效率，但是對于轄區(qū)內(nèi)小眾化、差異化和多元化的公共品需求的回應性較差。在制度性分權體制下，“一”和“多”是不相兼容的，在美國大都市地區(qū)體現(xiàn)為統(tǒng)一的都市政府和多個分立并存的地方自治政府體系是相互排斥的，因此改革便存在單中心與多中心政治體制之間的博弈。那么，嵌入在我國中央集權體制下的大城市治理是單中心政治體制嗎？我國大城市治理是如何解決公共品需求規(guī)模的多層次性與公共組織的彈性化匹配的矛盾？又如何對我國獨特的治理體制機制進行理論化提煉？圍繞著以上問題意識，筆者近幾年在上海、深圳、武漢等十余個城市開展了累計260余天的田野調查，結合深度訪談與參與式觀察等質性研究方法，并采取以個案為基礎的機制分析法，研究發(fā)現(xiàn)我國既非單中心政治體制，也非多中心政治體制，而是“多層級核心政治體制”，形成的是“統(tǒng)分結合”雙層治理機制。我國的“多層級核心政治體制”突破權力分割模式的限制，開辟的是所有權和使用權分離式的權力分配模式，“一”和“多”是可以兼容的，適應了公共品規(guī)模多層次性的彈性化需求。

二、多層級核心政治體制：理解我國體制的新框架

(一)我國國家治理體制研究的轉向

改革開放后西方理論思潮的引進，特別是隨著蘇聯(lián)解體與新自由主義在全球取得壓倒性勝利，西式代議制民主政體與民主政治成為一種普世價值。以西方代議制民主政體為參照系，我國中央集權體制被認為是“落后的”，屬于“威權”體制，甚或“專制”體制。有些學者看到短期內(nèi)改革政治體制是不現(xiàn)實的，便寄望于從村民自治與城市居民自治開始，自下而上漸進式推動體制改革。然而，隨著我國經(jīng)濟的騰飛與國家綜合實力的提升，學界開始重新審視與理解我國體制，并反思既然我國體制這么“落后”，但為何卻能創(chuàng)造出世界奇跡？習近平總書記在慶祝中國共產(chǎn)黨成立95周年大會上提出要堅持“四個自信”，進一步促發(fā)了關于我國國家治理體制的科學分析。學術研究也隨之發(fā)生轉向，即從過去對我國國家治理體制進行簡單的價值判斷，轉向對其屬性特征與功能后果的實證分析。

具體而言，關于我國國家治理體制研究主要有三個維度：一是經(jīng)濟維度，主要從央地關系的視角分析我國經(jīng)濟增長績效，并將我國體制的特征概括為經(jīng)濟上分權與政治上集權，如財政分權理論和地方政府法團主義理論。(8)Yingyi Qian and Barry R.Weingast, “Federalism as a Commitment to Preserving Market Incentives”, Journal of Economic Perspectives, 1997, 11(4):83-92; Jean Oi, “Fiscal Reform and the Economic Foundations of Local State Corporatism in China”, World Politics, 1992, 45(1): 99-126.二是社會維度，主要從社會學視角來分析概括我國多層級政府之間的關系與體制屬性，如周飛舟提出的錦標賽體制，周黎安提出的行政發(fā)包制，賀雪峰提出的責權利不對稱體制等。(9)周飛舟：《錦標賽體制》，《社會學研究》2009年第3期；周黎安：《行政發(fā)包制》，《社會》2014年第6期；賀雪峰：《行政體制中的責權利層級不對稱問題》，《云南行政學院學報》2015年第4期。三是邁向歷史維度，將我國國家治理體制分析視角向歷史延伸，追溯現(xiàn)代體制的歷史根基，(10)周飛舟：《政府行為與中國社會發(fā)展——社會學的研究發(fā)現(xiàn)及范式演變》，《中國社會科學》2019年第3期。如周雪光認為歷史上的帝國邏輯與當代中國的國家治理間多有關聯(lián)；(11)周雪光：《從“黃宗羲定律”到帝國的邏輯：中國國家治理邏輯的歷史線索》，《開放時代》2014年第4期。蘇力認為至少從西周開始，歷史上中國已逐步演化出維系和拓展大國治理的中央和地方關系；(12)蘇力：《大國及其疆域的政制構成》，《法學家》2016年第1期。曹錦清和劉炳輝則將國家治理體系歸結于郡縣制傳統(tǒng)。(13)曹錦清、劉炳輝：《郡縣國家：中國國家治理體系的傳統(tǒng)及其當代挑戰(zhàn)》，《東南學術》2016年第6期。另外還可參見發(fā)表在《華東理工大學(社會科學版)》2017年第5期上的一組筆談《郡縣制傳統(tǒng)與當代中國治理》。以上研究從不同維度對國家治理體制展開了深度剖析，豐富了對我國體制的認識。然而，其側重分析的是國家治理體制中的央地關系，忽視了中國共產(chǎn)黨作為使命型政黨，(14)連文妹、沈成飛：《論中國共產(chǎn)黨的使命型政黨特質》，《教學與研究》2019年第5期。在國家治理體制中的角色與功能。

近年來，有學者開始致力于彌補這一研究短板，從我國獨特的黨政體制視角展開研究。如王浦劬、湯彬認為與西方國家依托于韋伯式科層制的治理結構相比，當代中國治理形成了獨特的黨政結構，即共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨通過政治領導，在組織和意識形態(tài)層面深刻塑造并融入中國特色的政府體系而形成的集中統(tǒng)一的黨政結構，黨政治理結構兼具的治理“彈性”與功能機制的復合性，成為國家治理優(yōu)效的根源。(15)王浦劬、湯彬：《當代中國治理的黨政結構與功能機制分析》，《中國社會科學》2019年第9期。劉炳輝則將當代中國國家治理體系中，以中國共產(chǎn)黨為核心所構建的黨和政府雙重科層制復合結構稱為“黨政科層制”。(16)劉炳輝：《黨政科層制：當代中國治體的核心結構》，《文化縱橫》2019年第2期。楊華則分析了縣域治理中黨政體制的結構與功能。(17)楊華：《縣域治理中的黨政體制：結構與功能》，《政治學研究》2018年第5期。上述學者關于我國黨政體制的研究，將執(zhí)政黨在國家治理體系中的角色與位置納入學術視野，具有啟發(fā)意義。關于黨政體制的研究剛剛起步，目前還只是籠統(tǒng)地對宏觀黨政體制的結構與功能作出分析，尚缺乏央地關系互動及運行機制的解釋。在既有研究基礎上，本文將結合我國政治制度的黨政關系與央地關系兩個維度，提出“多層級核心政治體制”新理論框架，來理解我國黨政體制及其運行機制。

(二)多層級核心政治體制：一個新的理論框架

在美國實行政治與行政二元分離以及分權自治的體制下，不僅中央層面進行立法、司法與行政的權力分割，形成三個權力中心相互制衡，制衡的原則和途徑由憲法和法律制度予以規(guī)定；而且縱向不同層級政府之間也實行制度性權力分割，一個層級的政府一般只能直接管理本級政府的事項，不同層級政府之間不存在人事任命關系。(18)楊馥源、陳剩勇、張丙宣：《城市政府改革與城市治理：發(fā)達國家的經(jīng)驗與啟示》，《浙江社會科學》2010年第8期。在遵守相關法律規(guī)定，并在一定限度上接受上一層級政府的管理和監(jiān)督外，下一層級政府不必圍繞著“上級”政府轉，主要對法律和當?shù)剡x民負責。因此，在縱向政府間制度分權與橫向地方政府自治的體系下，美國形成的是多中心政治體制。

而在我國政治與行政統(tǒng)籌協(xié)同的中央集權體制下，政治生活的關鍵在領導核心。正如鄧小平強調的：“任何一個領導集體都要有一個核心，沒有核心的領導是靠不住的。”(19)⑩ 《鄧小平文選》，第3卷，人民出版社，1993年，第310、365頁。鄧小平提出黨的領導核心思想，具體包括三個層次：其一，共產(chǎn)黨是中國社會主義事業(yè)的領導核心；其二，黨中央是全黨全國人民的領導核心；其三，黨中央領導集體要有一個核心。(20)韓宏亮：《鄧小平領導核心思想研究》，《青海社會科學》2017年第3期。鄧小平進一步指出：“中國問題的關鍵在于共產(chǎn)黨要有一個好的政治局，特別是好的政治局常委會。只要這個環(huán)節(jié)不發(fā)生問題，中國就穩(wěn)如泰山……最關緊要的是有一個團結的領導核心?！?21)⑩ 《鄧小平文選》，第3卷，人民出版社，1993年，第310、365頁。因此，政治生活的領導核心是有層次的，在全國范圍內(nèi)便存在著共產(chǎn)黨→黨中央→政治局→政治局常委會的領導核心序列，為國家治理體系的“總領導核心”；同樣，向下在不同層級體系內(nèi)，都還存在相應治理范圍內(nèi)的領導核心，相對于中央而言可謂“次領導核心”。領導核心是全國政治的總軸心和終極權威中心，是各級政府和各個政治機構權力的最終來源和權力運作的原始動力。(22)④ 周振超：《當代中國政府“條塊關系”研究》，天津人民出版社，2009年，第135、139頁。因此，研究將我國獨特的國家治理體制總結提煉為“多層級核心政治體制”。

在我國“多層級核心政治體制”下，中央層面不存在立法、司法與行政的權力分割，存在的只是立法、司法與行政之間的權力分工，且都在一個總的領導核心之下開展工作。在權力的來源上，中央擁有所有事務的“所有權”，可以管理全黨全國所有的事情，即“黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的”。在“下管一級”的人事任命制度下，下級政府的領導核心是由上級領導核心確立的，因此下級是服從于上級領導核心的，在縱向上是層層向上集權的，而非制度性分權。但受制于時間、精力和能力的限制，中央及其領導核心所處理的事務是極其有限的，絕大多數(shù)事務要層層向下“發(fā)包”和依靠地方來完成，也就需要相應地向下“放權”。地方黨委政府對于“承包”的事務管理具有實際控制權和剩余索取權，能夠自主地供應地方規(guī)模范圍內(nèi)的公共物品與服務。然而，對于“發(fā)包”的內(nèi)容和“放權”的程度都是由中央統(tǒng)籌決定的，中央可以根據(jù)變化了的形勢進行動態(tài)調整，中央保留的是剩余控制權或相機干預權。

在中央之下的每一層級內(nèi)部都存在若干個并存且相互競爭的次領導核心，如同中央政府一樣每一個地方政府都有其領導核心。橫向上同一層級并列的多個領導核心，貌似美國大都市地區(qū)多中心的地方政府關系，但兩者的根本不同在于我國橫向上并存的同級地方政府還有一個共同的上級領導核心，以發(fā)揮集中指揮、統(tǒng)籌、協(xié)調和監(jiān)督等功能。在縱向各層級黨政體系中，每一個上級黨委政府對于轄區(qū)的下級政府而言都相當于是“中央”的縮影。那么，在我國大都市地區(qū)范圍內(nèi)，市級黨委政府在轄區(qū)范圍內(nèi)相當于“中央”，其下各層級就為次核心，是我國多層級核心政治體制在城市治理上的投射。這種體系并不像美國統(tǒng)一的大都市政府方案那樣，建構的是單純的科層官僚體制，所有的關系都將通過具有單一最高權力中心的命令結構進行協(xié)調，(23)[美]文森特·奧斯特羅姆：《美國聯(lián)邦主義》，王建勛譯，上海三聯(lián)書店，2003年，第200頁。形成的并非單中心政治體制。在多層級核心政治體制下，上級黨委政府相對于下級而言屬于“裁判員”，但相對于自己的上級又是“運動員”，層層向下類推。

三、多層級核心政治體制的權力與組織配置

我國獨特的多層級核心政治體制，在權力分配、組織體系與行政原理等方面，也形成了與美國多中心政治體制迥異的秩序，具體分別為：所有權與使用權分離式的非制度性分權模式、縱向集權與橫向競爭的組織體系、層級間責權利不對稱的行政原理。

(一)所有權與使用權分離(24)“所有權”與“使用權”分離概念的提出，是源于我國集體土地所有制實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制下“所有權”與“使用權”分離，以及實行“統(tǒng)分結合”的雙層經(jīng)營體制的啟發(fā)。式的非制度性分權模式

制度性分權主要有兩種方式：第一種為某項權力的整體轉讓。假如有A、B兩項權力，權力整體轉讓的做法是A權歸中央、B權歸地方。對各級政府的權限進行劃分時，首先明確其核心任務領域，進而配備相應的職權。第二種為對同一事項不同管理權限和責任的劃分。即A①、B①兩項權力歸中央，A②、B②歸地方政府，各級政府共同承擔起某方面的職責。(25)④ 周振超：《當代中國政府“條塊關系”研究》，天津人民出版社，2009年，第135、139頁。不管是權力的整體轉讓，還是部分轉讓，中央保留對地方事項一定程度上的規(guī)制和監(jiān)督權的前提下，各級政府相對獨立地負責自己職責范圍內(nèi)的事項，一個層級的政府一般只能直接管理本級政府權責范圍內(nèi)的事項。那么，不同層級政府之間就是“職責異構”的，不同政府對于歸屬自己權責范圍內(nèi)的事項，擁有完整的決策、執(zhí)行與監(jiān)督考核權力，科層制行政部門主要是對同級政府負責，而不用對上級“條條”負責。因此，美國實行的制度性分權體制，實質上為“所有權”與“使用權”合一的權力分割與轉讓模式。

而在我國多層級核心政治體制下，不管是中央層面，還是縱向政府之間都沒有西式制度性分權，唯有職責與權力的分工。前面提到，中央為全國政治的領導核心，可以管理全國所有事項，擁有所有事項的“所有權”，但囿于時間、精力與能力的限制，絕大多數(shù)事務需要依靠地方政府來完成，這就需要中央向地方“發(fā)包”公共事務和“下放”權力。雖然中央與地方在治理實踐中也存在一定程度的“分權”，但并非所有權與使用權合一的制度性權力分割模式，而是所有權與使用權分離式分權模式。在我國多層級核心政治體制下，中央集中的是“所有權”，中央與地方之間權力關系的調整實質上是圍繞著“使用權”的配置展開的。至于向下“發(fā)包”的事項和“放權”的程度，中央可以根據(jù)“所有權”和變化了的情勢需要，進行靈活和動態(tài)的調整。

這也是為什么在西方制度性分權體制下，在地方事務范圍內(nèi)，中央政府不能越權干預地方政府，一般只能通過項目撥款和法律規(guī)制的方式來讓地方政府執(zhí)行自己的意志，否則就會遭遇來自地方的抵制。而我國中央可以領導和管理任何地方事務，中央只要想管就管的了，下放給地方的權力，中央也可以隨時收回來，而不會遭遇來自地方抵制。在多層級核心政治體制下，有一條層層從屬的核心軸，中央向地方政府逐級層層向下“發(fā)包”和“放權”，下級政府的權力是由上級賦予的，下級政府的領導核心也是由上級領導核心任命的，上級可以隨時管理和干預下級所處理的任何事項，即上級擁有“剩余控制權”，下級擁有“實際控制權”和“剩余索取權”。(26)周黎安：《行政發(fā)包制》，《社會》2014年第6期。

(二)縱向集權與橫向競爭的組織體系

在西方制度性分權與地方自治體制下，不同層級政府都有獨立管轄而不受恣意干預的事務范圍，縱向政府之間是“職責異構”的，政府是公共服務提供的壟斷者。政府體系建立的是韋伯意義上的法理型科層制，具有弱經(jīng)濟激勵、低自由裁量權和強規(guī)則控制等特征。若不受約束與控制的話，政府代理人有可能利用壟斷者身份謀取私利，與民眾的利益直接對立，形成的是國家與社會二元對立關系。因此，一般也會建立起各層級政府對轄區(qū)民眾的責任機制，即通過競爭性選舉實現(xiàn)對政府代理人的政治問責和約束控制。(27)鄭永年、王旭：《論中央地方關系中的集權和民主問題》，《戰(zhàn)略與管理》2001年第3期。在獨立負責的行政事項范圍內(nèi)，政府的權力來源于地方民眾的選舉授權，因此只需要向轄區(qū)內(nèi)民眾負責，不用向上級政府負責，也就不用上級政府對其績效進行考核評價，形成的是“民主+壟斷”式治理組織體系。(28)趙燕菁：《城市規(guī)劃職業(yè)的經(jīng)濟學思考》，《城市發(fā)展研究》2013年第2期。

而在我國多層級核心政治體制下，縱向政府之間是層層向上集權的，下級政府的權力源于上級的層層授權，需要對上級負責，且由上級對下級的治理績效做出評價考核。中央擁有所有公共事務的管理權，囿于治理能力與效率的限制，除了少數(shù)中央垂直管理的事務外，絕大多數(shù)事務便層層向下“發(fā)包”，但中央可以根據(jù)需要隨時再上收。中央通過各部委管理全國事務，下面的各層級政府也要成立相應部門以承接公共事務，那么我國縱向政府體系形成了“上下、左右一般粗”的“職責同構”結構。(29)朱光磊、張志紅：《“職責同構”批判》，《北京大學學報(哲學社會科學版)》2005年第1期。一般中高層政府不直接面對地方民眾，也不負責具體事務的生產(chǎn)，而主要負責發(fā)布命令、指導、監(jiān)督和考核下級政府，公共事務的生產(chǎn)主要由基層政府(區(qū)/縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)/街道)完成。

由于缺乏西方民主政治機制對我國政府行為的約束，在代議制民主政體理論的視角下，我國中央集權體制往往被視為威權體制，甚或專制體制。然而，中央集權體制并不意味著政府的行為不受約束與控制，相較于代議制民主政體下形成的是壟斷性政府，我國則在中央領導下形成的是競爭性政府體系，可以稱之為“縱向集權+橫向競爭”的治理組織體系。具體而言，中央將大多數(shù)公共事務層層向下“發(fā)包”后，并輔以目標管理責任績效考核體系。上級在 “承包”了公共事務后，將考核指標“切塊”后再層層向下級分解。在“下管一級”的人事任命權下，下級領導核心是由上級領導核心來任命的，而晉升選拔主要基于治理績效評比，那么橫向同級政府之間構成了強競爭關系。我國中央集權體制將競爭機制引入政府內(nèi)部，是橫向同級地方政府之間圍繞著中央確立的目標展開了政治晉升錦標賽，再造了以地方政府為單位的公共服務生產(chǎn)者競爭體系，形成對政府行為的強激勵與約束控制機制。橫向同級政府之間的充分競爭，保證了城市公共服務供給的效率與質量，正如同市場上生產(chǎn)者的充分競爭格局，將會帶來消費者福利的最大化。

(三)層級間責權利不對稱的行政原理

在西方制度性分權體制下，責權利一致是代議制民主政體國家公共行政的原理。不同層級政府之間責任轉移的同時，相應的行政權力與財政利益也會一并轉讓。不同政府之間關系的處理，遵循的是財政聯(lián)邦主義原則。(30)財政聯(lián)邦主義，是指一個政府給另一個政府的撥款，目的往往是想實現(xiàn)特殊的政策目標，包括聯(lián)邦政府與州以及地方政府之間的關系，平級州政府之間的關系，州政府內(nèi)部州政府與地方政府之間的關系。即使中央政府想推行自己的政策目標，也需要向地方政府進行財政轉移支付，才能讓其執(zhí)行中央的目標任務。如尼古拉斯·亨利對美國經(jīng)驗的觀察總結：“過去幾十年中，聯(lián)邦政府一直用蜜(以聯(lián)邦資金的形式)和醋(聯(lián)邦的各種行政命令)作為工具，刺激州政府和地方政府幫助其實施并推行各項國家政策?！?31)[美]尼古拉斯·亨利：《公共行政與公共事務》，孫迎春譯，中國人民大學出版社，2011年，第295頁。雖然近年來開始出現(xiàn)“沒有經(jīng)費的聯(lián)邦行政命令”,(32)沒有經(jīng)費的行政命令，指的是一個政府向下一級政府頒布的行政命令，并將執(zhí)行該政策的成本轉交給接受行政命令的政府。但是也遭到地方政府的抵制和抗議。在西方，即便是單一制國家，中央政府如果想讓地方政府實現(xiàn)某個公共服務目標和標準，通常的辦法是給予地方政府相應的專項資金或轉移支付，或者由中央政府在地方的直屬機構直接提供和實施，“中央請客、地方買單”的情況很少見。

在我國多層級核心政治體制下，圍繞著“使用權”的配置，行政權力在縱向政府之間層層變小，但同時行政責任卻層層向下轉移，實行“屬地管理”綜合負責制，因此越往下層責權利不對稱程度越高。到基層調研就常常會聽到街居干部抱怨，任務多、責任大和權力小，責權利嚴重不對等。其實，不僅最基層的干部會抱怨責權利不匹配，乃至區(qū)、市級政府相對于上級而言也會抱怨責權利不對等。以西方責權利一致的公共行政原理來看，我國縱向政府之間的責權利不匹配現(xiàn)象是“不健康的”，需要改革矯正。然而，我國縱向集權與橫向競爭的多層級核心政治體制，決定了我國縱向政府層級間責權利不對稱的行政原理。(33)賀雪峰：《行政體制中的責權利層級不對稱問題》，《云南行政學院學報》2015年第4期。因為在非制度性分權與上下級信息嚴重不對稱的情況下，中央/上級面臨如何有效激勵與控制地方/下級政府行為的難題。中央在保留剩余控制權的前提下，通過層級間責權利不對稱的行政原理，在適度控制治理風險的基礎上，能夠“倒逼”地方政府積極治理，保持基層治理創(chuàng)新的動力與活力，助推了城市化發(fā)展的奇跡。

但這種層級間責權利不對稱體制也會將治理沖突的矛頭指向基層組織，導致基層組織權威與合法性的流失，這也是社會普遍持有的“中央的政策是好的，都被下面的歪和尚念歪了”以及“中央是恩人，省里是親人，市里是好人，縣里是壞人，鄉(xiāng)里是惡人，村里是仇人”等觀念背后的內(nèi)在機制。我國民眾普遍不信任基層干部，反而越高層信任度越高，而在西方代議制民主政體下則與之相反，越是高層政府，民眾越不信任，而越是基層政府，民眾的信任度越高。在我國多層級核心政治體制下，基層政府與地方民眾之間的治理沖突，在根本上是中央與地方民眾的短期利益沖突，基層政府實質上是在替中央“背鍋”和分散治理風險。而當社會主要矛盾發(fā)生轉變時，中央與地方民眾的利益關系也會轉變，那么縱向政府之間的責權利配置與社會治理機制也將隨之發(fā)生轉型。

四、“統(tǒng)分結合”雙層治理機制

我國多層級核心政治體制內(nèi)含的所有權與使用權分離式非制度性分權配置、縱向集權與橫向競爭的組織體系、責權利不對稱的行政原理等屬性，形成了在中央與地方或上級與下級之間實行“統(tǒng)分結合”雙層治理機制。由于中央集中的是公共事務的“所有權”與“剩余控制權”，圍繞著“使用權”自中央層層向下配置，那么上下級之間在公共職能與職權方面是包含和被包含的關系，下級的所有事項，上級都有權來管。中央或上級便可以結合公共品供給的性質與外部性范圍，來統(tǒng)籌決定向下“發(fā)包”的事項和“放權”程度，并可以通過行政區(qū)劃工具來調整作為生產(chǎn)者的下級政府的規(guī)模以與之相匹配?！胺帧钡哪康氖菫榱诵纬筛偁幮哉?，再造公共服務生產(chǎn)者競爭體系，實現(xiàn)公共服務供給的效率與效力；而“統(tǒng)”的目的是為了應對具有規(guī)模效應的公共品供給以及再分配正義等公共性難題。我國多層級核心政治體制，形成的“統(tǒng)分結合”雙層治理機制，可以實現(xiàn)“宜統(tǒng)則統(tǒng)、宜分則分”的體制靈活性，根據(jù)治理實踐形勢的變化做出動態(tài)調整。

然而，這并不意味著現(xiàn)實中關于公共品規(guī)模的多層次性、政府的多層級性與行政職權的合理配置三者之間就能完全吻合，“統(tǒng)與分”的均衡點需要在實踐中探索，以及根據(jù)社會情勢的變化做出調整，下面結合前文提到的城市治理來說明。嵌入在我國多層級核心政治體制中的城市治理秩序，形成的自然也是“統(tǒng)分結合”雙層治理機制，具體效果如下。

其一，可以在大都市地區(qū)實現(xiàn)統(tǒng)一的市級政府與分散的地方政府并存，形成整體和部分的關系，“一”和“多”具有兼容性。相較之下，在美國縱向政府之間制度性分權體制下，不同層級政府各有獨立負責而不受干預的事務，大都市地區(qū)便形成了要么為統(tǒng)一的大都市政府，要么為多個小規(guī)模的地方政府的格局，作為整體的“一”和作為部分的“多”之間相互排斥。那么，大都市地區(qū)公共品規(guī)模的多層次需求與單層次的地方政府之間就必然產(chǎn)生結構性矛盾，即統(tǒng)一的大都市政府難以有效回應小眾化與差異化的公共品需求，而分散的地方政府對溢出行政邊界之外的大規(guī)模公共品供給難以達成合作秩序。而在“統(tǒng)分結合”雙層治理機制下，市級政府可以根據(jù)城市公共品的性質與外部性范圍，將政府職能與事權在不同層級政府之間動態(tài)調配，以實現(xiàn)城市公共品供給的效率與質量。如隨著我國大規(guī)模城市開發(fā)接近尾聲，城市治理的主要矛盾發(fā)生變化，城市不同性質的公共事務與行政職能在不同層級政府之間的配置也隨之調整。典型的表現(xiàn)為城市經(jīng)濟發(fā)展職能向上層政府集中，而城市管理與服務職能則向下層政府轉移，如取消街道辦事處“招商引資”發(fā)展經(jīng)濟的職能，將之上收至區(qū)級政府，乃至由市級政府統(tǒng)籌，同時強化街道辦事處綜合協(xié)調管理的職能。

其二，圍繞著公共品的供給形成的是提供者(中央/市級政府)、生產(chǎn)者(地方政府/基層政府)與消費者(民眾)之間的三角關系結構。在統(tǒng)一領導的權威框架下，市級政府一般會制定全城統(tǒng)一的公共事務決策安排，然后層層向下“分包”，由下級政府負責具體生產(chǎn)執(zhí)行，且在橫向同級政府之間發(fā)起績效競爭，形塑的是政府內(nèi)部生產(chǎn)者競爭體系。我國城市公共品供給的生產(chǎn)者競爭體系，是以橫向同級政府之間的縱向政治晉升為動力，政治晉升錦標賽的考核內(nèi)容也可以根據(jù)實踐不斷調整，遵循的是政治優(yōu)先和政治收益原則。而在美國制度性分權體制下公共品的提供形成的雖是壟斷性政府，但在公共選擇理論提出公共事務的提供者與生產(chǎn)者角色可分離后，公共事務的生產(chǎn)者則具有競爭性，將會面臨其他地方政府、企業(yè)以及社會組織等多元主體的競爭與合作關系。那么，在美國大都市地區(qū)多中心政治體制下，圍繞著公共品的供給形成的是提供者(地方政府)、生產(chǎn)者(其他地方政府/企業(yè)/社會組織等多元主體)與消費者(轄區(qū)選民)的三角關系結構，形塑的是外部生產(chǎn)者競爭體系，基于平等地位的市場主體間的公平交換的精神，遵循的是經(jīng)濟優(yōu)先和經(jīng)濟收益原則。

其三，下級政府因高度競爭而產(chǎn)生沖突時，可以訴諸上級領導核心來統(tǒng)籌、仲裁與協(xié)調。作為公共品生產(chǎn)者的地方政府之間的充分競爭助推了城市公共品供給效率與質量的同時，也會帶來橫向同級政府之間自發(fā)合作、協(xié)調與整合的困難，突出表現(xiàn)在地方保護主義、政府交叉地帶的邊界效應等。(34)周黎安、陶婧：《官員晉升競爭與邊界效應：以省區(qū)交界地帶的經(jīng)濟發(fā)展為例》，《金融研究》2011年第3期。同樣，在外部生產(chǎn)者競爭體系下，建立的是以公平交換為核心的合作治理秩序，地方政府之間在遇到?jīng)_突而無法合作時，一般只能訴諸上級法院進行裁決。而在我國多層級核心政治體制與“統(tǒng)分結合”雙層治理機制下，地方政府之間由于高度競爭而產(chǎn)生沖突時，則主要訴諸上級領導核心來統(tǒng)籌、仲裁與協(xié)調。除了下級服從上級的原則，我國還有部分服從整體的大局觀作為政治倫理，所以通過上級領導核心進行統(tǒng)籌、協(xié)調與整合的力度要比分散的多中心政府之間的合作治理模式大，交易成本也要低很多。而且我國行政區(qū)劃的調整由政府主導，不需要征求轄區(qū)民眾的意見，當公共品需求的規(guī)模層次與政府組織的范圍產(chǎn)生嚴重沖突時，上級還可以通過行政區(qū)劃工具的調整以使兩者間適度匹配。因此，在我國多層級核心政治體制與“統(tǒng)分結合”的雙層治理機制下，由于市級政府可以發(fā)揮統(tǒng)籌與協(xié)調干預功能，一個城市內(nèi)各區(qū)域之間雖然公共服務水平有落差，但城市統(tǒng)一的基礎性公共服務水平有保證，并未形成城市內(nèi)二元結構，城市發(fā)展較有彈力。

五、結 論

很長一段時間以來，獨特的“中國經(jīng)驗”因無法納入西方的理論版圖而遭到學術研究的忽視。以西方發(fā)達國家為現(xiàn)代化發(fā)展的藍圖，我國國家治理體制往往被簡單地視為“落后”的，“中國模式”的邏輯與機制沒有獲得重視。近年來，關于我國國家治理體制的研究發(fā)生了可喜的轉向，但是對我國體制的經(jīng)驗研究與理論提升，與我國國家發(fā)展取得的成就與實踐相比還有很大的差距。為此，本文以中美兩國大都市治理秩序的比較為切入點，旨在理解我國產(chǎn)生優(yōu)異治理績效的體制與機制根源?；谖覈沃贫鹊狞h政關系與央地關系兩個維度，研究提出“多層級核心政治體制”的新理論框架，來解釋“中國經(jīng)驗”與“中國模式”，將為進一步推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化改革提供啟發(fā)。

我國多層級核心政治體制的運行在權力分配、組織體系與行政原理等方面都構成了獨特秩序，具體為所有權與使用權分離式的非制度性分權模式、縱向集權與橫向競爭的組織體系、層級間責權利不對稱的行政原理。中央或上級可以結合公共品供給的性質與外部性范圍，來統(tǒng)籌決定向下“發(fā)包”的事項和“放權”程度，并可以通過行政區(qū)劃工具來調整作為生產(chǎn)者的下級政府的規(guī)模以與之相匹配，我國縱向政府體系之間形成了“統(tǒng)分結合”雙層治理機制。向上“統(tǒng)”還是向下“分”，可以根據(jù)社會治理主要矛盾的變化做出動態(tài)調整。因此，我國多層級核心政治體制及其“統(tǒng)分結合”雙層治理機制，可以實現(xiàn)“宜統(tǒng)則統(tǒng)、宜分則分”的治理彈性與靈活性，在適應日益面臨不確定性、復雜性與動態(tài)性的社會轉型上，構成了一種體制優(yōu)勢。那么，我國多層級核心政治體制與“統(tǒng)分結合”雙層治理機制的優(yōu)勢，需要得到進一步總結與提煉，這也是新時代制度自信與理論自信的題中之義。