完善高速鐵路安全應(yīng)急救援機(jī)制研究

楊 丹， 亐道遠(yuǎn)

(石家莊鐵道大學(xué) 文法學(xué)院，河北 石家莊 050043)

高速鐵路是國(guó)家重要的基礎(chǔ)設(shè)施，也是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的大動(dòng)脈，還是我國(guó)制造業(yè)走向國(guó)際的一張名片。近年來(lái)，高速鐵路迅速發(fā)展，走進(jìn)公眾視線，并以其舒適、高效、便捷贏得了人們的青睞。但是一次又一次事故的發(fā)生使高速鐵路安全受到挑戰(zhàn)。如“7.23”甬溫線動(dòng)車組特大追尾事故造成嚴(yán)重的人員傷亡和經(jīng)濟(jì)損失，事故發(fā)生后，除高速鐵路安全性之外，公眾對(duì)事故應(yīng)急救援產(chǎn)生了強(qiáng)烈的質(zhì)疑。又如2018年8月12日23點(diǎn)04分，由杭州東開往北京南的G40次列車運(yùn)行到京滬高鐵廊坊到北京南間，局部大風(fēng)刮起的彩鋼板造成接觸網(wǎng)損毀，接觸網(wǎng)跳閘，列車緊急制動(dòng)系統(tǒng)自動(dòng)啟動(dòng)。事故發(fā)生后，鐵路部門即刻啟動(dòng)了應(yīng)急預(yù)案。但是救援時(shí)間過(guò)長(zhǎng)，接近5個(gè)小時(shí)，期間列車無(wú)照明，沒(méi)有空調(diào)，引發(fā)公眾強(qiáng)烈的質(zhì)疑和不滿。

雖然我國(guó)高速鐵路建設(shè)規(guī)模大，運(yùn)營(yíng)速度高，運(yùn)營(yíng)里程在世界高鐵總量中所占比重很大，但是我國(guó)高鐵運(yùn)營(yíng)時(shí)間相對(duì)較短，較之世界高速鐵路發(fā)達(dá)國(guó)家?guī)资赀\(yùn)營(yíng)實(shí)踐，運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)仍十分欠缺，高鐵運(yùn)營(yíng)安全規(guī)律的研究之路仍很漫長(zhǎng)。高速鐵路的發(fā)展需要完備的鐵路應(yīng)急救援機(jī)制立法保駕護(hù)航。然而，我國(guó)尚未形成一套完整成熟的高速鐵路救援系統(tǒng)，對(duì)其進(jìn)行研究，建立一套適合我國(guó)高鐵的救援系統(tǒng)迫在眉睫。

一、高速鐵路安全應(yīng)急救援存在的問(wèn)題

應(yīng)急救援一般是指針對(duì)突發(fā)、具有破壞力的緊急事件采取預(yù)防、預(yù)備、響應(yīng)和恢復(fù)的活動(dòng)與計(jì)劃。高速鐵路安全應(yīng)急救援是在高速鐵路發(fā)生非正常事件時(shí)，所采取的一系列救援行動(dòng)，行動(dòng)涉及多個(gè)方面及階段，不同階段分別有不同的應(yīng)急救援任務(wù)，其目的在于保障人民的生命財(cái)產(chǎn)安全和保障高速鐵路安全運(yùn)行。但是，我國(guó)高速鐵路發(fā)展時(shí)間短，應(yīng)急救援機(jī)制建設(shè)經(jīng)驗(yàn)不足，仍存在諸多問(wèn)題亟待研究解決。

(一)應(yīng)急預(yù)案存在的問(wèn)題

預(yù)防是安全防范最有效的手段，它能夠預(yù)先消除安全隱患，有效保護(hù)社會(huì)公眾的人身和財(cái)產(chǎn)安全，也是尊重生命至上，安全第一理念的直接體現(xiàn)。高速鐵路應(yīng)急預(yù)案是有效應(yīng)對(duì)高速鐵路安全突發(fā)事件的關(guān)鍵。為提高高速鐵路突發(fā)事件的應(yīng)急水平，必須編制應(yīng)對(duì)各種類型突發(fā)事件的高速鐵路應(yīng)急預(yù)案。雖然各部門投入了大量精力在應(yīng)急預(yù)案和應(yīng)急處置上，但應(yīng)急預(yù)案編制、內(nèi)容和體系及應(yīng)急管理系統(tǒng)等方面仍存在一些問(wèn)題，有待進(jìn)一步健全。

1.高速鐵路應(yīng)急預(yù)案的編制不順暢

由于高速鐵路應(yīng)急預(yù)案的及時(shí)性和準(zhǔn)確性特征，要求各部門以最快速度編制出應(yīng)急預(yù)案。但目前我國(guó)高速鐵路應(yīng)急預(yù)案的評(píng)價(jià)體系還不夠科學(xué)，不能滿足應(yīng)急救援需要，加上對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管理理念的認(rèn)識(shí)不到位，評(píng)估和預(yù)判研究沒(méi)有實(shí)現(xiàn)智能化，信息不夠暢通，使應(yīng)急管理指揮的效率不高，從而導(dǎo)致應(yīng)急預(yù)案質(zhì)量也不夠高。另外，還存在在應(yīng)急預(yù)案編制前，沒(méi)有充分考慮各工作人員的職責(zé)分工，而導(dǎo)致預(yù)案中的職責(zé)分工不合理，降低了救援效率甚至耽誤救援進(jìn)度的問(wèn)題。

2.預(yù)案內(nèi)容和體系不夠完善

高速鐵路應(yīng)急救援預(yù)案內(nèi)容不細(xì)致或在某方面應(yīng)急救援存在盲點(diǎn)，使應(yīng)急救援效率低下。導(dǎo)致該問(wèn)題的原因則是各部門的信息交流不通暢，考慮不夠全面，從而使預(yù)案內(nèi)容缺失。各鐵路局對(duì)應(yīng)急處置的規(guī)定不統(tǒng)一，標(biāo)準(zhǔn)各異，導(dǎo)致跨區(qū)域應(yīng)急對(duì)接不協(xié)調(diào)，給非正常情況下的高速鐵路應(yīng)急救援帶來(lái)很大的不便，甚至影響救援進(jìn)程，造成嚴(yán)重后果。一個(gè)完整的應(yīng)急預(yù)案應(yīng)始終貫穿于突發(fā)事件的整個(gè)過(guò)程，但我國(guó)高速鐵路應(yīng)急預(yù)案缺乏對(duì)事前風(fēng)險(xiǎn)過(guò)程的掌控。

(二)應(yīng)急管理系統(tǒng)存在的問(wèn)題

我國(guó)采用政務(wù)值班與處理緊急事件相配合的管理體制與組織模式,其運(yùn)作模式具備與部門、區(qū)域、學(xué)科相離分的封閉性和單一性的特征[1],是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)落后以及技術(shù)性含量不夠高的背景下形成的，在具體突發(fā)事件處理中表現(xiàn)出決策不夠科學(xué)周密、預(yù)警反應(yīng)滯緩、效率低下等問(wèn)題。

1.應(yīng)急管理框架不健全

我國(guó)正處于高速鐵路發(fā)展的關(guān)鍵期，公眾對(duì)高速鐵路也提出更多要求。高速鐵路突發(fā)事件的安全應(yīng)急救援水平逐漸被重視，但從我國(guó)目前對(duì)高速鐵路非正常情況下突發(fā)事件的應(yīng)急管理來(lái)看，應(yīng)急通信、救援設(shè)施，各部各區(qū)域銜接、溝通等都存在問(wèn)題。應(yīng)急管理框架不完善、涵蓋不全面，不僅延誤了救援“黃金期”，而且由于和新聞媒體連接不及時(shí)，也使高速鐵路安全應(yīng)急救援陷入輿論的險(xiǎn)地，甚至造成誤解，產(chǎn)生不良的社會(huì)效果。

2.應(yīng)急保障能力不足

高速鐵路應(yīng)急保障體系是應(yīng)急預(yù)案及應(yīng)急救援實(shí)施的堅(jiān)實(shí)后盾。雖然我國(guó)高速鐵路正在快速發(fā)展，但是我國(guó)的應(yīng)急保障能力仍不能滿足應(yīng)急救援現(xiàn)實(shí)需要。從“7·23”鐵路特大交通事故的救援可發(fā)現(xiàn)，我國(guó)高速鐵路應(yīng)急保障存在以下問(wèn)題：首先，缺乏對(duì)新設(shè)備、新技術(shù)的全面評(píng)估和分析，沒(méi)有做好對(duì)高速鐵路可能發(fā)生的突發(fā)情況的預(yù)判、預(yù)防工作，使各部門在應(yīng)急救援中處于被動(dòng)局面，造成一定的損失；其次，社會(huì)應(yīng)急資源相互溝通不足，各部門、各區(qū)域聯(lián)動(dòng)機(jī)制不緊密，各機(jī)構(gòu)之間功能相對(duì)單一，沒(méi)有形成救援合力，應(yīng)急救援力量發(fā)揮受限；最后，保護(hù)現(xiàn)場(chǎng)力量不足，存在轄區(qū)警力不足，調(diào)派警力的速度和人員力量不能滿足需要等問(wèn)題，應(yīng)急救援現(xiàn)場(chǎng)治安保障能力差。

(三)應(yīng)急救援價(jià)值存在的問(wèn)題

1.高速鐵路應(yīng)急救援立法價(jià)值序位錯(cuò)亂

生命至上，以人為本是社會(huì)發(fā)展必須遵循的基本理念。但是，1991年5月1日施行的《鐵路法》第57條和2007年9月1日施行的《鐵路交通事故應(yīng)急救援和調(diào)查處理?xiàng)l例》第6條、第19條的規(guī)定，都透露了“通車”優(yōu)先于“救人”的立法理念，說(shuō)明應(yīng)急救援立法價(jià)值序位錯(cuò)亂?！?·23”溫州動(dòng)車追尾事故的救援實(shí)踐是該立法價(jià)值錯(cuò)亂的直接體現(xiàn)，引發(fā)了社會(huì)各界對(duì)鐵路應(yīng)急救援立法價(jià)值序位的重新審視[2]。其次，我國(guó)突發(fā)事件應(yīng)急救援一般為事后被動(dòng)補(bǔ)救，安全防范意識(shí)薄弱，救援理念序位錯(cuò)亂，難以有效防止事故發(fā)生。

2.社會(huì)應(yīng)急救援公共責(zé)任意識(shí)淡薄

高速鐵路作為重要的民生工程，每個(gè)人都是受益者，每個(gè)人也都有保護(hù)高速鐵路安全的責(zé)任。但是，我國(guó)高速鐵路應(yīng)急救援社會(huì)公共責(zé)任意識(shí)淡薄，認(rèn)為保護(hù)高速鐵路安全及其應(yīng)急救援只是政府和鐵路企業(yè)的責(zé)任，其實(shí)不然，相關(guān)政府和鐵路企業(yè)在高速鐵路安全應(yīng)急救援中的力量有限，僅僅依靠他們完成高速鐵路安全應(yīng)急救援工作并不可行，高速鐵路安全應(yīng)急救援建設(shè)機(jī)制需要社會(huì)公眾的支持和參與，舉社會(huì)之力共同保障高速鐵路安全，完善高速鐵路應(yīng)急救援機(jī)制。

(四)應(yīng)急救援機(jī)制存在的問(wèn)題

1.應(yīng)急救援力量體系不健全

一是高速鐵路應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)相對(duì)落后。我國(guó)高速鐵路專業(yè)應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)缺乏統(tǒng)一的立法約束，權(quán)能分散于部門間或多行業(yè)，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不一，功能單一，造成通用性差，機(jī)構(gòu)松散，欠缺整體合力。一旦遇有重大突發(fā)災(zāi)害事件，難以確保及時(shí)有效的救援和救助。

二是高速鐵路應(yīng)急救援設(shè)備落后。首先，專業(yè)救援車輛缺失。2017年1月25日，“高鐵起火”這個(gè)名詞開始在媒體泛濫，由青島始發(fā)開往杭州東的G281次列車在中途站定遠(yuǎn)站停車，電器裝備產(chǎn)生故障，引起一車廂冒煙。歷時(shí)2.5 h，火情得到控制，但燃燒仍舊造成大幅列車側(cè)墻穿洞，而本次未被迅速撲滅的火災(zāi)，正是由于中國(guó)鐵路車站系統(tǒng)性的缺少專業(yè)的可以快速反應(yīng)的公鐵兩用消防車輛的布置，使得高昂造價(jià)的列車財(cái)產(chǎn)損失進(jìn)一步擴(kuò)大。其次，消防隊(duì)現(xiàn)有的破拆救援裝備無(wú)法滿足高速鐵路救援需要。高鐵客運(yùn)列車的“一體式”車廂由特殊材料焊接加工而成，具備優(yōu)良的剛度和塑性，但是消防部隊(duì)配備的搶險(xiǎn)救援配置主要是處理公路交通事故，利用傳統(tǒng)救援設(shè)備，無(wú)法對(duì)車體有效破拆，于車體外探測(cè)和開辟救援道路難上加難[3]。動(dòng)車車體由多種高科技材料制成，傳統(tǒng)的救援裝備無(wú)法有效切割車體[4]。況且現(xiàn)有生命探測(cè)儀對(duì)工作環(huán)境要求很高，僅在特殊環(huán)境下有效用。

三是應(yīng)急救援多方聯(lián)動(dòng)機(jī)制不規(guī)范?，F(xiàn)階段,消防、公安、防汛、防震等政府部門都有各自的信息管理系統(tǒng),但部門之間標(biāo)準(zhǔn)不一,沒(méi)有建立起統(tǒng)一的溝通渠道,常常各自為政,很難形成信息共享共用。為避免部門間職權(quán)分割、行動(dòng)單一、單打獨(dú)斗的現(xiàn)象，必須建立完整的協(xié)作聯(lián)動(dòng)機(jī)制，達(dá)成統(tǒng)一調(diào)度指揮，部門間溝通互助、協(xié)作配合的應(yīng)急處置。

2.應(yīng)急救援成本高

一是高速鐵路線路修復(fù)成本高。高速鐵路列車制造、線路修建動(dòng)輒百億元、千億元，線路以“橋”為主。相較之傳統(tǒng)普速線路大型救援，高鐵救援的難點(diǎn)主要是高鐵線路、橋梁負(fù)荷能力對(duì)救援裝備作業(yè)和返送時(shí)橋梁通過(guò)性能的約束。并且目前世界范圍內(nèi)沒(méi)有完全適應(yīng)我國(guó)高鐵大型救援需要的救援用鐵路起重機(jī)。救援行動(dòng)本身具有危險(xiǎn)性，而且對(duì)線路、橋梁破壞性大，隨后的線路、橋梁修復(fù)工程也將耗費(fèi)巨額資金。

二是高速鐵路應(yīng)急救援專業(yè)設(shè)施、設(shè)備造價(jià)高。我國(guó)于2017年研制成功高速鐵路救援起重機(jī)的消息令人欣慰，它填補(bǔ)了我國(guó)高速鐵路救援起重機(jī)研究空白，但是，救援起重機(jī)造價(jià)高昂，還有鐵路救援列車、隧道救援列車、救援直升機(jī)都需要高成本制造，目前正在探索巨額造價(jià)與應(yīng)急救援工作的平衡點(diǎn)。另外，鐵路事故救援點(diǎn)的設(shè)立，為事故救援提供后勤保障，優(yōu)化救援資源分配。我國(guó)高鐵救援點(diǎn)設(shè)立少，許多重要車站未設(shè)立救援點(diǎn)，專業(yè)救援設(shè)備難以實(shí)現(xiàn)點(diǎn)到點(diǎn)。事故發(fā)生后，需要從附近救援點(diǎn)借專業(yè)救援設(shè)備，難以保證及時(shí)救援，錯(cuò)過(guò)最佳救援時(shí)間造成的損失也難以估量。

3.應(yīng)急救援技術(shù)不成熟

高速鐵路救援技術(shù)種類繁多，參與救援人員也應(yīng)訓(xùn)練有素，能在事件發(fā)生時(shí)以過(guò)硬的專業(yè)技能和高度應(yīng)變的心理素質(zhì)迅速展開救援[5]。到目前為止，我國(guó)尚未形成一套成熟的高速鐵路應(yīng)急救援系統(tǒng)，例如存在應(yīng)急預(yù)案編制及內(nèi)容不順暢、應(yīng)急管理系統(tǒng)性不強(qiáng)、應(yīng)急救援保障能力不足等問(wèn)題，建立一套適合我國(guó)高速鐵路的救援系統(tǒng)迫在眉睫。

4.應(yīng)急救援指揮、調(diào)度體系不成熟

我國(guó)的一體化救援指揮、調(diào)度系統(tǒng)尚不成熟，目前主要表現(xiàn)為:

一是災(zāi)害預(yù)報(bào)遲緩、信息回饋遲延、指揮職能交叉、救援力量星散、災(zāi)情評(píng)測(cè)不科學(xué)、響應(yīng)體系不完整，缺乏高水平應(yīng)急指揮平臺(tái)。

二是應(yīng)急指揮水平有待提高。應(yīng)急指揮系統(tǒng)存在智能化、信息化手段短缺的弊病，對(duì)信息剖析不夠及時(shí)精準(zhǔn)，缺少對(duì)突發(fā)事件現(xiàn)場(chǎng)的預(yù)判行為[6]；在發(fā)生跨區(qū)域的高速鐵路突發(fā)事件時(shí)，各區(qū)域可能有著各自不同的救援方案和指揮系統(tǒng)，不能對(duì)應(yīng)急救援工作形成統(tǒng)一有效的指揮。目前我國(guó)在此方面并未形成高效的指揮系統(tǒng)。有時(shí)更是要憑著過(guò)去的經(jīng)驗(yàn)做事，從而導(dǎo)致應(yīng)急指揮水平不足，且難以在短時(shí)間內(nèi)提升。

二、高速鐵路安全應(yīng)急救援問(wèn)題產(chǎn)生的原因

(一)高速鐵路安全應(yīng)急救援的重要性認(rèn)識(shí)不足

1.高速鐵路安全應(yīng)急救援社會(huì)關(guān)注度低

人員素質(zhì)對(duì)安全有重要影響，受國(guó)家安全文化以及應(yīng)急文化建設(shè)的影響，我國(guó)高速鐵路雖然受眾龐大，但是公眾文化素質(zhì)參差不齊，非業(yè)內(nèi)人士和相關(guān)領(lǐng)域研究人員，對(duì)高速鐵路安全應(yīng)急救援的關(guān)注普遍較少。加之高速鐵路安全應(yīng)急救援宣傳力度小，應(yīng)急訓(xùn)練少，公眾安全意識(shí)薄弱，對(duì)高速鐵路安全應(yīng)急救援的關(guān)注度低。

2.對(duì)高速鐵路安全應(yīng)急救援的重要性認(rèn)識(shí)不足

高速鐵路技術(shù)攻關(guān)的報(bào)道鋪天蓋地，高安全、高舒適成為高鐵的代名詞，但是整體來(lái)說(shuō)，我國(guó)高速鐵路安全文化基礎(chǔ)薄弱，社會(huì)對(duì)高速鐵路安全應(yīng)急救援了解甚少，對(duì)其重要性以及必要性認(rèn)識(shí)不足，對(duì)其預(yù)判定位不準(zhǔn)，進(jìn)而建設(shè)投入少，導(dǎo)致高速鐵路安全應(yīng)急救援建設(shè)進(jìn)程緩慢，高速鐵路運(yùn)營(yíng)存在安全風(fēng)險(xiǎn)。

3.高速鐵路安全應(yīng)急救援公眾責(zé)任意識(shí)淡薄

高速鐵路的公益性最終使命指向?yàn)槿嗣穹?wù)，公眾是直接受益人，與此同時(shí)，公眾還是維護(hù)高速鐵路安全的主力軍[7]。在物欲橫流的社會(huì)，“利己”已然走到臺(tái)前，人們行為目的指向性很強(qiáng)，公眾享用著、消費(fèi)著高速鐵路的公益性，卻丟失了社會(huì)責(zé)任感和認(rèn)同感，忽視、漠視甚或抵觸這份公共責(zé)任，對(duì)高速鐵路安全應(yīng)急救援亦如是。

(二)高速鐵路安全應(yīng)急救援機(jī)制不健全

1.高速鐵路安全應(yīng)急救援組織體系不健全

一是目前應(yīng)急救援機(jī)制在整個(gè)國(guó)家應(yīng)急救援體系中處于被動(dòng)地位，缺少系統(tǒng)機(jī)動(dòng)性和靈活性，無(wú)法完全滿足應(yīng)急救援要求。相關(guān)主體各自組建的專業(yè)救援隊(duì)伍雖然具有一定的專業(yè)救援能力，但存在職權(quán)分割，力量星散、缺乏合力，職能單一等問(wèn)題。

二是應(yīng)急辦沒(méi)有直接管理的專業(yè)救援隊(duì)伍，不具有直接統(tǒng)轄指揮權(quán)，無(wú)法直接指揮、調(diào)度星散的專業(yè)救援力量，應(yīng)急辦的領(lǐng)導(dǎo)指揮效用和機(jī)構(gòu)權(quán)威無(wú)法發(fā)揮。到場(chǎng)的參戰(zhàn)隊(duì)伍各自為戰(zhàn)、單一作戰(zhàn)，缺少統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)指揮和綜合協(xié)作溝通，無(wú)法形成及時(shí)、有效、迅捷的應(yīng)急救援力量。

2.高速鐵路安全應(yīng)急救援法律機(jī)制不健全

應(yīng)急救援立法缺乏整體性和統(tǒng)一性，法律規(guī)范之間缺少對(duì)接存在沖突，很大程度上弱化了法律應(yīng)有的效力。另外，該機(jī)制在法制根基、組織系統(tǒng)、運(yùn)行制度、保障制度等方面仍存有諸多弊端，個(gè)別地方曾因應(yīng)急救援機(jī)制不完善致使“小災(zāi)”演化成“大難”，引起社會(huì)不穩(wěn)。

(三)高速鐵路安全文化建設(shè)不到位

1.高速鐵路安全文化教育缺失

安全文化建設(shè)是構(gòu)建高速鐵路安全體系的重要課題，完善的安全文化為高速鐵路安全提供理論支撐和社會(huì)保障。安全文化建設(shè)具有指引功能、規(guī)范功能等獨(dú)特優(yōu)勢(shì),輔以文化的深遠(yuǎn)影響力、廣大滲透力和持久擴(kuò)張力,促使鐵路運(yùn)營(yíng)企業(yè)打造以人為本安全至上的氛圍,從而為高速鐵路運(yùn)輸安全奠定扎實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)[8]。但是，我國(guó)高速鐵路安全文化教育嚴(yán)重缺失，導(dǎo)致社會(huì)安全意識(shí)淡薄，公眾安全敏感度低，自我保護(hù)能力差，對(duì)高速鐵路應(yīng)急救援工作的開展增加了難度。高速鐵路安全文化宣傳、教育、培訓(xùn)多流于形式，沒(méi)有完整的高速鐵路安全文化管理制度和組織模式，加大了高速鐵路應(yīng)急救援機(jī)制建設(shè)難度，給高速鐵路應(yīng)急救援機(jī)制建設(shè)帶來(lái)更大的挑戰(zhàn)。

2.高速鐵路安全應(yīng)急教育缺失

2018年9月8日以“交通安全”為主題的“世界急救日”,顯示出全世界對(duì)交通安全急救的重視，高速鐵路作為現(xiàn)代高速交通的運(yùn)輸方式，其應(yīng)急救援研究應(yīng)當(dāng)被重視。此前，曾有一則消息稱：我國(guó)每年急救知識(shí)普及的受眾約1 000多萬(wàn)人次，應(yīng)急教育普及率極低，僅為1%，與發(fā)達(dá)國(guó)家50%的平均普及率差距巨大，該組數(shù)據(jù)表明，我國(guó)應(yīng)急教育僅是星星點(diǎn)點(diǎn)[9]。此外，應(yīng)急教育更多地存在于理論教育上，實(shí)踐演練教學(xué)少，理論與實(shí)踐仍存在較多差距，紙上談兵不能應(yīng)急，實(shí)踐中應(yīng)急救援工作慌亂無(wú)序，耽誤救援質(zhì)效。

3.安全風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)淡漠

鐵路運(yùn)輸安全是旅客最為關(guān)心的因素。2015 年 11月 1日起，鐵路部門為旅客推出了鐵路乘意險(xiǎn)，為公眾鐵路出行提供安全保障。2017年上半年國(guó)家鐵路發(fā)送旅客14.78億人次，乘意險(xiǎn)保費(fèi)收入為1億多元，即大約4 000萬(wàn)人次購(gòu)買。這一冰冷的數(shù)據(jù)表明，僅有不足3%的旅客購(gòu)買乘意險(xiǎn)，只有極少數(shù)旅客購(gòu)買[10]。公眾對(duì)鐵路“乘意險(xiǎn)”不看重的原因有兩方面: 一是公眾主觀上普遍認(rèn)為鐵路運(yùn)營(yíng)比較安全，相應(yīng)的出行安全風(fēng)險(xiǎn)較低。二是公眾大多沒(méi)有認(rèn)識(shí)到保險(xiǎn)分散風(fēng)險(xiǎn)、補(bǔ)救的作用，對(duì)生活中無(wú)法預(yù)知的各種風(fēng)險(xiǎn)，缺少風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，保險(xiǎn)意識(shí)過(guò)于淡漠[11]。

三、完善高速鐵路安全應(yīng)急救援的立法對(duì)策

(一)樹立科學(xué)的高速鐵路安全應(yīng)急救援理念

1.樹立預(yù)防為主的應(yīng)急救援理念

“預(yù)防為主、以人為本、生命至上、安全第一”是建設(shè)服務(wù)型政府應(yīng)該遵循的基本原則，也是應(yīng)急救援的應(yīng)有之意。預(yù)防是安全防范最有效的手段，它能將安全事故消滅在發(fā)生之前，使應(yīng)急救援隊(duì)伍掌握主動(dòng)權(quán)，進(jìn)而有效保護(hù)社會(huì)公眾的人身和財(cái)產(chǎn)安全，是尊重生命至上，安全第一理念的直接體現(xiàn)。

2.樹立以人為本生命至上的應(yīng)急救援理念

我國(guó)應(yīng)急機(jī)制建設(shè)經(jīng)歷了從粗放式到規(guī)范化，再到全面精細(xì)化，再到如今的人性化發(fā)展歷程，四個(gè)階段之間是逐步遞進(jìn)并不斷完善的關(guān)系。這也說(shuō)明社會(huì)越發(fā)展，越要尊重生命和人本身。事故災(zāi)難面前人人享有生存的權(quán)利。在救援時(shí)，摒棄狹隘的社會(huì)認(rèn)同，拋棄社會(huì)表征標(biāo)尺，將“以人為本、生命至上”作為指導(dǎo)思想，貫穿救援全過(guò)程。

(二)加強(qiáng)高速鐵路安全應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)

高速鐵路事故具有較強(qiáng)的破壞性，救援難度較大，往往需要大量的人員、物資、經(jīng)濟(jì)支持，若人員不足、力量分散、物資短缺、裝備不精，應(yīng)急救援工作難以推進(jìn)。因此必須加快高速鐵路應(yīng)急救援力量建設(shè)。

1.加強(qiáng)高速鐵路應(yīng)急救援機(jī)構(gòu)建設(shè)

高速鐵路應(yīng)急救援要求具備較強(qiáng)的專業(yè)性，可與民航組織、海事組織等專業(yè)機(jī)構(gòu)組建各司其職、各負(fù)其責(zé)又能夠?qū)崿F(xiàn)協(xié)同聯(lián)動(dòng)高效救援的機(jī)構(gòu)。在全國(guó)建立一個(gè)統(tǒng)一的總領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，再在各地建立相應(yīng)的分支機(jī)構(gòu)，形成一套完整的高速鐵路應(yīng)急救援機(jī)構(gòu)組織體系，并歸屬于應(yīng)急管理部門和鐵路監(jiān)管部門雙重領(lǐng)導(dǎo)。

2.加強(qiáng)高速鐵路應(yīng)急救援隊(duì)伍專業(yè)化建設(shè)

首先，從全國(guó)各地招募高速鐵路應(yīng)急救援人員，建立專業(yè)化應(yīng)急救援隊(duì)，實(shí)行準(zhǔn)軍事化管理。建立高速鐵路應(yīng)急救援演習(xí)制度，“養(yǎng)兵千日，用兵一時(shí)”，定期開展專業(yè)化、規(guī)范化、針對(duì)性強(qiáng)的演習(xí)，確保關(guān)鍵時(shí)刻“拉得出，打得贏”。其次，增加救援點(diǎn)救援力量布置。在重要車站增設(shè)救援點(diǎn)，增加救援力量布置，一旦發(fā)生事故，調(diào)動(dòng)最近救援點(diǎn)現(xiàn)有救援力量和資源，及時(shí)展開救援工作，提高救援效率，減少事故損失。

3.加強(qiáng)高速鐵路應(yīng)急救援裝備建設(shè)

工欲善其事，必先利其器。高速鐵路應(yīng)急救援尤其應(yīng)該重視“器”的作用。首先，我國(guó)已經(jīng)研制出高鐵救援起重機(jī)，并且應(yīng)用到高速鐵路救援工作中，沒(méi)有這些高精尖救援裝備的幫助，救援人員只能“望洋興嘆”。其次，重要高鐵站點(diǎn)增加備用內(nèi)燃機(jī)車。在接觸網(wǎng)供電系統(tǒng)故障的情況下，內(nèi)燃機(jī)車能夠發(fā)揮巨大作用，能夠及時(shí)實(shí)施救援，并能夠?yàn)楦哞F乘客提供足夠的電力，使空調(diào)系統(tǒng)能夠正常運(yùn)轉(zhuǎn)，保證廣大乘客的生命財(cái)產(chǎn)安全。呼吁重要高鐵站點(diǎn)增加備用內(nèi)燃機(jī)車全方位提高高鐵應(yīng)急救援綜合能力。因此，高速鐵路應(yīng)急救援裝備建設(shè)必須引起高度重視，利用現(xiàn)有軍事或民用裝備，同時(shí)加快應(yīng)急救援專用設(shè)備的精進(jìn)研發(fā)，提升救援科學(xué)性和專業(yè)度。

(三)建立健全高速鐵路安全應(yīng)急救援機(jī)制

1.加強(qiáng)應(yīng)急救援聯(lián)席會(huì)議制度建設(shè)

區(qū)塊化、多階段、專業(yè)性的群體決策方法在實(shí)踐應(yīng)用中，能夠使高速鐵路突發(fā)事故得到有效控制，使救援人員在救援中發(fā)揮最大價(jià)值。通過(guò)召開聯(lián)席會(huì)議，集合各方力量，共享安全應(yīng)急救援信息，提供專業(yè)建議和多樣方案，并統(tǒng)一優(yōu)化應(yīng)急救援方案，使應(yīng)急救援隊(duì)伍思想統(tǒng)一，行動(dòng)明確，展開及時(shí)有效的救援工作。

2.建立高速鐵路應(yīng)急救援報(bào)告和信息發(fā)布制度

明確應(yīng)急信息的報(bào)送辦法，打造快捷、高效的信息報(bào)告程序，發(fā)布的內(nèi)容要客觀真實(shí)和權(quán)威。同時(shí)，加大應(yīng)急救援信息保護(hù)力度，預(yù)防事故現(xiàn)場(chǎng)狀況以及應(yīng)急救援信息非官方泄露，避免陷入不實(shí)信息的輿論漩渦，阻擋巨大的輿論壓力。

3.建立高速鐵路應(yīng)急救援分級(jí)響應(yīng)制度

在接到救援命令時(shí)，應(yīng)立即與上級(jí)主管部門及離事故最近的物資運(yùn)輸單位了解具體情況，掌握第一手資料，以確定具體響應(yīng)級(jí)別。各級(jí)、各部門的專業(yè)應(yīng)急救援指揮機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)制定本級(jí)范圍內(nèi)應(yīng)急救援的分級(jí)原則、響應(yīng)制度及等級(jí)劃分標(biāo)準(zhǔn)，明確響應(yīng)程序，明晰事故的通報(bào)內(nèi)容和處置方式，特別是在跨區(qū)域、跨部門的重大高速鐵路安全事故應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際情況，明確具體的響應(yīng)方法和程序。

4.建立高速鐵路應(yīng)急救援資金保障制度

基于高速鐵路的特性，救援成本高，因此，充足的資金是順利開展救援行動(dòng)的重要保障。專項(xiàng)資金可用于應(yīng)急救援技術(shù)研發(fā)和設(shè)備購(gòu)置更新，給應(yīng)急救援提供資金支持，滿足應(yīng)急救援的硬性要求，以便更好地開展應(yīng)急救援工作。另外，通過(guò)設(shè)立專項(xiàng)資金，激勵(lì)地方政府積極配合參與應(yīng)急救援工作，提高地方政府保護(hù)高速鐵路安全的積極性，維護(hù)路外安全。

(四)完善高速鐵路安全應(yīng)急救援調(diào)度指揮機(jī)制

1.明確安全調(diào)度指揮原則

調(diào)度指揮系統(tǒng)在高速鐵路應(yīng)急救援中發(fā)揮著重要作用，高速鐵路應(yīng)急救援應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“統(tǒng)一指揮、行業(yè)指揮、逐級(jí)指揮、授權(quán)指揮”的原則。一旦發(fā)生鐵路事故，指揮中心應(yīng)當(dāng)迅速啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，組織指揮綜合應(yīng)急救援力量趕赴救援現(xiàn)場(chǎng)，指導(dǎo)救援處置工作。若有特殊情況，政府組織可以授權(quán)現(xiàn)場(chǎng)的最高救援指揮員代為行使臨場(chǎng)處置指揮權(quán)，采用“扁平化”方式有效指揮。

2.統(tǒng)一指揮調(diào)度，組建現(xiàn)場(chǎng)救援指揮部

統(tǒng)一調(diào)集專業(yè)救援力量，征集社會(huì)力量，同時(shí)，做好專業(yè)救援力量與社會(huì)力量之間的對(duì)接協(xié)調(diào)工作，明確分工，各司其職，各負(fù)其責(zé)，提高救援效用。交通部門負(fù)責(zé)疏通交通，必要時(shí)采取道路管制，保障救援通道暢通；治安部門應(yīng)做好現(xiàn)場(chǎng)保護(hù)，既要保護(hù)事故中證據(jù)也要注重事故內(nèi)部外部分隔保護(hù)，防止發(fā)生偷盜、哄搶等次生事故；特別是鐵路調(diào)度部門，必須迅速調(diào)整運(yùn)行安排，對(duì)事故區(qū)域限行，防止發(fā)生二次事故。通過(guò)統(tǒng)一調(diào)度指揮，有序開展救援工作。