鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的歷史演變及其啟示

鄭 軍， 朱 京

(安徽財(cái)經(jīng)大學(xué) 金融學(xué)院，安徽 蚌埠 233030)

2017年，黨的十九大指出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是未來發(fā)展的重要工程之一。2018年中央一號文件提出要加快多方位的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系，探索展開玉米、小麥和稻谷三類農(nóng)產(chǎn)品收入保險(xiǎn)和完全成本保險(xiǎn)，落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。2019年，中央一號文件提出要擴(kuò)大試點(diǎn)“農(nóng)產(chǎn)品保險(xiǎn)+期貨”和農(nóng)產(chǎn)品災(zāi)害保險(xiǎn)，探索試點(diǎn)具有地方特色的農(nóng)產(chǎn)品保險(xiǎn)。①作為保障“三農(nóng)”的主要金融支撐手段之一，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)已成為當(dāng)前鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要組成部分。改革開放以來，隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營不斷產(chǎn)業(yè)化、市場化、規(guī)模化，新型的農(nóng)業(yè)主體不斷出現(xiàn)，轉(zhuǎn)型中的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)激勵著農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展。本文通過梳理改革開放以來農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的歷史演變脈絡(luò)，分析各個時(shí)期農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的歷史環(huán)境、特征及不足，以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為背景，把提升發(fā)展與解決問題有機(jī)結(jié)合，為優(yōu)化我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展提出建議。

一、1982—2006年，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)萎縮徘徊

1982—2006年，在商業(yè)性保險(xiǎn)制度框架下進(jìn)行探索和試驗(yàn)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，與其“準(zhǔn)公共物品”的特性背離，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展也沒有取得實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。此外，在這一段時(shí)期，政府雖鼓勵保險(xiǎn)公司支農(nóng)，但沒有對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)采取適當(dāng)?shù)恼咧С?，進(jìn)而出現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)萎縮徘徊的現(xiàn)象。

(一)早期商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的歷史脈絡(luò)

1. 計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)穩(wěn)步增長：1982—1992年

1982年，國務(wù)院在《關(guān)于國內(nèi)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)恢復(fù)情況和今后發(fā)展意見的報(bào)告》中提出試辦農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。②中國人民保險(xiǎn)集團(tuán)股份有限公司(以下簡稱“人?！?從1982年開始試點(diǎn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，包括了全國29個省、直轄市和自治區(qū)。此后我國農(nóng)村保障體系逐漸由國家救濟(jì)轉(zhuǎn)向農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，充分調(diào)動了保險(xiǎn)公司和農(nóng)民的積極性。到1992年，在全國范圍內(nèi)出現(xiàn)多種農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，農(nóng)民投保率不斷增大。1992年的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)收入達(dá)到10年來的最高點(diǎn)8.17億元，占全國財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)保費(fèi)總收入的3.38%；同年農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)賠付率為99%，明顯小于1982年的138%，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)增長迅猛。③各保險(xiǎn)公司充分借鑒國外的優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)，不斷探索適用于我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的模式，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的優(yōu)勢逐漸顯現(xiàn)。然而，當(dāng)時(shí)的政府并沒有對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)提供財(cái)政補(bǔ)貼政策，并且農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)分布的省份不均，發(fā)展的狀態(tài)不夠穩(wěn)健。在大多數(shù)年份里，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)基本是虧損經(jīng)營的狀態(tài)[1]。

2. 市場經(jīng)濟(jì)體制下，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場萎縮徘徊：1993—2006年

1993年，社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制被首次提出，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)歷了一個重要轉(zhuǎn)折。雖然當(dāng)時(shí)政府積極推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革，但是各地農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的試驗(yàn)屢遭瓶頸，有些地區(qū)甚至完全沒有接觸到農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，這與我國當(dāng)時(shí)整個保險(xiǎn)業(yè)高速發(fā)展的情況背道而馳[2]。表1顯示了1993—2006年我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)收入在財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)保費(fèi)收入的占比情況。可以看出，從1993年開始，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)收入持續(xù)下降。這段時(shí)期，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)始終在商業(yè)化的制度模式下經(jīng)營，難以取得長足發(fā)展。并且政府沒有意識到農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的重要地位，也沒有對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展進(jìn)行政策扶持，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)缺乏充分發(fā)展的條件，甚至一度陷入到萎縮倒退的困境里。

資料來源：根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局相關(guān)資料整理得出。

(二)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)萎縮徘徊的原因分析

1. 政府對農(nóng)業(yè)利益重視不足，“三農(nóng)”問題弊端嚴(yán)重

Mckinnon和Shaw在1973年提出的金融抑制理論揭示了發(fā)展中國家面臨的金融問題[3]，中國在改革開放初期也存在著突出的金融抑制現(xiàn)象，致使“三農(nóng)”問題弊端凸顯。1982—2006年期間，政府優(yōu)先發(fā)展工業(yè)，對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)沒有實(shí)質(zhì)性的政策扶持。由于當(dāng)時(shí)政府迫于財(cái)政壓力，致使商業(yè)化模式的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)一直受制于工業(yè)化進(jìn)程。這時(shí)期政府缺位使得農(nóng)民投保積極性不高，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場的需求和供給也無法達(dá)到平衡，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展一度陷入萎縮狀態(tài)。[4]。我國的市場經(jīng)濟(jì)體制在改革開放之后漸漸實(shí)施，但很多重要體制仍保留原有的老舊模式，如集體土地所有權(quán)制度、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制等，這些舊模式導(dǎo)致我國“三農(nóng)”問題遲遲沒有解決[5]。政府在這一時(shí)期本著農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)商品化、資源優(yōu)化配置的原則，沒有提供相應(yīng)的政策支持，任其在保險(xiǎn)市場中自由生長。

2. 商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的制度框架存在弊端

作為準(zhǔn)公共物品，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)難以在商業(yè)性的制度框架下持續(xù)健康發(fā)展。商業(yè)保險(xiǎn)公司因成本經(jīng)費(fèi)有限，加上政府補(bǔ)貼甚少，致使農(nóng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)一再縮減，投保率降低，一度出現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)萎縮徘徊[6]。1994年，人保順應(yīng)市場化經(jīng)濟(jì)體制的步伐，開始向完全的商業(yè)性保險(xiǎn)公司轉(zhuǎn)變，采取減少保險(xiǎn)業(yè)務(wù)人員，撤銷管理分支機(jī)構(gòu)，險(xiǎn)種設(shè)計(jì)不斷商業(yè)化，減少保險(xiǎn)責(zé)任等一系列舉措，最終出現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)收入持續(xù)縮減。從2004年開始，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)開始出現(xiàn)在每年的中央一號文件里，但是在2004—2007年的這4年內(nèi)，每一年的中央一號文件仍然是要求農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)商業(yè)化[7]，這是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)萎縮發(fā)展的原因所在。

二、2007—2016年，政府加大扶持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)

2007年開始，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼政策的首次提出預(yù)示著農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)開始走上政府支持的道路。2007—2016年期間，隨著工業(yè)化水平的提高，政府對農(nóng)業(yè)的重視度不斷提高，為之后鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的正式提出奠定了良好的政策條件。然而，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策補(bǔ)貼的區(qū)域差異也隨著各地區(qū)工業(yè)化水平不一逐漸暴露。

(一)政府逐漸細(xì)化農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度的要求，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度基本建立

1. 保費(fèi)補(bǔ)貼政策促進(jìn)了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展

2007年開始，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)逐漸成為農(nóng)業(yè)政策的重要組成部分。這一年，《中央財(cái)政農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼試點(diǎn)管理辦法》正式出臺，具體規(guī)定了政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保障范圍。同年，財(cái)政部決定在吉林、內(nèi)蒙古、新疆等6省撥款10億元，用于政策性農(nóng)險(xiǎn)(針對種植業(yè))的試點(diǎn)工作。此后，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保障范圍從原來的5種作物增加到幾十種作物、5種牲畜、2類森林和種子生產(chǎn)，從原來的6個省份拓展到各省、自治區(qū)和直轄市，并推出數(shù)百個農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品。隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的政策效應(yīng)迅速擴(kuò)大，其在農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)民福利和國民福利體系中的價(jià)值日益顯現(xiàn)。歷經(jīng)10年，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)收入從2006年的8.48億元提高到2016年的417.12億元，農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保額2006年是730多億元，到2016年已增加到2.6萬億元。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)覆蓋全國各省200多種農(nóng)作物，覆蓋玉米、水稻、小麥三大糧食作物的70%以上。④

2. 政府指導(dǎo)農(nóng)險(xiǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)的經(jīng)營管理

2008年，中央政府提出拓寬政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋范圍，財(cái)政部根據(jù)需要修改了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼模式，將試點(diǎn)項(xiàng)目擴(kuò)大到16個省、自治區(qū)、直轄市，將補(bǔ)貼費(fèi)用提高到了60.5億元。⑤同年，中央一號文件指出：“要完善政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展模式和經(jīng)營機(jī)制，建立農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)體系，逐步形成農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移分擔(dān)機(jī)制?！秉h的十七屆三中全會指出：“健全政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度，發(fā)展農(nóng)村保險(xiǎn)事業(yè)，加速建設(shè)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制和再保險(xiǎn)體系?！眹页掷m(xù)重視農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制、再保險(xiǎn)制度和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的試點(diǎn)工作，引導(dǎo)著農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)健康發(fā)展。2012年，國務(wù)院頒布的《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》首次以法律法規(guī)的形式界定了各級政府對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的扶持政策。

(二)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼政策的地區(qū)差異凸顯

1. 工業(yè)化進(jìn)程的參差造成各地區(qū)財(cái)政支農(nóng)投入的差異

改革開放以來，我國初步完成了從農(nóng)業(yè)大國向工業(yè)化國家的轉(zhuǎn)型。然而，工業(yè)化進(jìn)程中的差異最直接的后果之一是地方政府在經(jīng)濟(jì)實(shí)力和收入方面的差距大[8]。自實(shí)行分稅制改革以來，各地區(qū)財(cái)政支農(nóng)力度差距不斷加大。第一，從財(cái)政支農(nóng)總量來看，東部地區(qū)財(cái)政支農(nóng)總量和人均農(nóng)業(yè)支持總量均最高，支農(nóng)支出凈額低于中西部地區(qū)。第二，就農(nóng)業(yè)財(cái)政支出強(qiáng)度來說，中西部地區(qū)農(nóng)業(yè)支持總額和凈支出占財(cái)政支出總額的比重高于東部地區(qū)，但農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)主要集中在中西部地區(qū)。對比農(nóng)業(yè)在區(qū)域經(jīng)濟(jì)中的相對位置，中西部特別是中部的農(nóng)業(yè)財(cái)政支持水平明顯低于東部[9]。地方財(cái)政對農(nóng)業(yè)投入的區(qū)域差異制約了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在各地區(qū)的推廣和發(fā)展。

2. 各地區(qū)財(cái)政支農(nóng)投入的不同致使農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼水平參差不齊

2006年，財(cái)政部在《中央財(cái)政農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼試點(diǎn)管理辦法》中提出將要在6個省份開始試點(diǎn)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。2007年，國家開始對水稻、大豆、玉米、小麥和棉花提供農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼，由中央和省政府分別承擔(dān)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)的25%。2008年，政府進(jìn)一步擴(kuò)大政策性農(nóng)險(xiǎn)的覆蓋范圍，并且將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼比例提高至35%。到2009年，全國已經(jīng)全面實(shí)行政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。然而，由于地方財(cái)政實(shí)力差距大，不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼的影響也不同。從2011年政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展來看，保費(fèi)補(bǔ)貼比例普遍一致，一般分布在70%～80%，但地方財(cái)政支農(nóng)力度不同，在不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展地區(qū)，同一種作物的保障水平有很大差異[10]。表現(xiàn)為，經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)，政策性農(nóng)保所提供的保障金額就越高；在相同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平下，少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保障金額高于普通民族地區(qū)。2007—2016年中國區(qū)域工業(yè)化進(jìn)程中的差距導(dǎo)致了一些地區(qū)出現(xiàn)農(nóng)險(xiǎn)財(cái)政資金缺口，拉大了各地區(qū)農(nóng)險(xiǎn)補(bǔ)貼政策實(shí)施的差異。

三、2017年至今，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度不斷創(chuàng)新

(一)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的創(chuàng)新體系搭建了平臺

1. 創(chuàng)新農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品品種

積極探索農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)新產(chǎn)品，能夠加快與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略同步的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)改革進(jìn)程[11]。近年來各地積極推動創(chuàng)新保險(xiǎn)產(chǎn)品試點(diǎn)，市場上逐漸出現(xiàn)農(nóng)業(yè)收入保險(xiǎn)、農(nóng)業(yè)氣象指數(shù)保險(xiǎn)等新型保險(xiǎn)產(chǎn)品。2017年，河南省首次出現(xiàn)稻谷、小麥、玉米種植收入、準(zhǔn)全成本、直接物化成本三種農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品；吉林、黑龍江、上海等地試點(diǎn)大豆、稻谷、小麥?zhǔn)杖氡ｋU(xiǎn)。到2018年底，全國共31個省、直轄市和自治區(qū)開展了農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格指數(shù)保險(xiǎn)，72個農(nóng)險(xiǎn)品種中涵蓋了地方特色農(nóng)產(chǎn)品、果蔬、農(nóng)作物和生豬這四大類。此外，68個天氣指數(shù)保險(xiǎn)產(chǎn)品已經(jīng)在全國20個省份成功推廣[12]。農(nóng)業(yè)產(chǎn)品創(chuàng)新不僅豐富了保險(xiǎn)產(chǎn)品“籃子”，擴(kuò)大了保險(xiǎn)需求，也是適應(yīng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略發(fā)展要求的具體表現(xiàn)。

2. 創(chuàng)新農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)運(yùn)行機(jī)制

2016年，中央一號文件首次提出農(nóng)產(chǎn)品“保險(xiǎn)+期貨”聯(lián)合機(jī)制，之后全國各地積極展開試點(diǎn)工作[13]。截至2018年，全國20個省份已經(jīng)開展了“保險(xiǎn)+期貨”試點(diǎn)，大部分農(nóng)產(chǎn)品都被納入承保范圍之內(nèi)。當(dāng)年開展的32個試點(diǎn)項(xiàng)目中，28個實(shí)現(xiàn)理賠，賠付金額達(dá)到4 000萬元。⑥同時(shí)，農(nóng)產(chǎn)品“保險(xiǎn)+科技”通過引入大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、區(qū)塊鏈、空中攝影、遙感和其他現(xiàn)代化技術(shù)，不僅可以預(yù)防和減輕損失，而且能夠調(diào)查和確定損失，提高理賠效率[14]。此外，第一屆“‘農(nóng)險(xiǎn)+科技’研討暨AI生物智能識別技術(shù)推介會”于2018年2月1日在成都舉辦，平安產(chǎn)險(xiǎn)和平安科技共同推出了“農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)+科技”的新型服務(wù)模式。這一模式運(yùn)用多種前沿AI科技，在四大綜合管理機(jī)制下服務(wù)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，能夠更高效地服務(wù)于“三農(nóng)”。這些新型農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)運(yùn)行機(jī)制能夠促進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)的落實(shí)。

3. 創(chuàng)新農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營模式

現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)營模式也在不斷改革創(chuàng)新。具體表現(xiàn)在：①“保險(xiǎn)公司+種子公司”模式。這一模式既降低了保險(xiǎn)公司的經(jīng)營成本，也激發(fā)了農(nóng)民的投保意識。保險(xiǎn)公司與種子公司平等合作，擴(kuò)大銷量，實(shí)現(xiàn)雙贏。②“新業(yè)態(tài)+直接銷售”模式。該模式的主要客戶目標(biāo)是新型農(nóng)村經(jīng)營業(yè)主，以實(shí)際需求為基礎(chǔ)供給農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。直銷模式的建立有助于改善渠道控制，避免違規(guī)行為的發(fā)生，降低了農(nóng)險(xiǎn)的交易風(fēng)險(xiǎn)。③“社會治理+農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)”模式。這一模式發(fā)揮農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的優(yōu)勢，引導(dǎo)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，加強(qiáng)農(nóng)村社會環(huán)境治理。④“農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)+農(nóng)村扶貧”模式。充分結(jié)合農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)準(zhǔn)公共品的特殊屬性，將扶貧工作融入到農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展中去，把小農(nóng)戶尤其是農(nóng)村貧困家庭作為目標(biāo)客戶，構(gòu)建一個通用的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度，促進(jìn)扶貧戰(zhàn)略的有效實(shí)施。這一系列新模式能夠很好地解決“三農(nóng)”的主要問題，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的具體落實(shí)墊定了良好的基礎(chǔ)[15]。

(二)現(xiàn)行農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度在服務(wù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略時(shí)存在的問題

1. 農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)供給不足，無法滿足農(nóng)戶日益增長的保險(xiǎn)需求

區(qū)別于以前的保險(xiǎn)供給不足，現(xiàn)在保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)矛盾日益暴露。表現(xiàn)為：農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營經(jīng)歷的自然風(fēng)險(xiǎn)和市場風(fēng)險(xiǎn)的效應(yīng)愈加明顯，在不同的階段農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)可能出現(xiàn)供不應(yīng)求或供大于求不同的現(xiàn)象。農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的增加需要更豐富的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品來減輕風(fēng)險(xiǎn)損失。到2017年6月，我國已有429.4萬多個新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，但農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的專業(yè)經(jīng)營機(jī)構(gòu)數(shù)量較少，服務(wù)水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到與需求相一致的要求，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場供不應(yīng)求。此外，在實(shí)施農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的各環(huán)節(jié)程序復(fù)雜冗長，并且投保戶的支付能力尚未達(dá)到溢價(jià)支付的水平，這將導(dǎo)致一些保險(xiǎn)公司參與程度低，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)面臨供應(yīng)不足的問題，這也在一定程度上制約了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效實(shí)施[16]。

2. 農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼方式單一，服務(wù)鄉(xiāng)村振興目標(biāo)不明確

不同于商業(yè)保險(xiǎn)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的補(bǔ)貼方式主要是通過中央下發(fā)總體政策通知，各級地方政府依次對各地區(qū)進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼。這一模式能夠減輕農(nóng)戶在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)方面的支出。但是，這一模式很容易給地方帶來一定的財(cái)政壓力，使得投保戶和保險(xiǎn)公司過度依賴財(cái)政補(bǔ)貼。例如我國中西部地區(qū)受當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)水平限制，這一模式明顯拉低了保費(fèi)補(bǔ)貼效率。此外，各地區(qū)致貧因素的差異來源于不同的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)和地理位置差異，進(jìn)而導(dǎo)致單一的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼政策無法精準(zhǔn)落實(shí)到各個地區(qū)，最終出現(xiàn)各地區(qū)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展水平的差異。單一的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼方式導(dǎo)致鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)不夠明確，自由式發(fā)放農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼資金難以精準(zhǔn)提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展速度[17]。

3. 農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼實(shí)施范圍較小，限制了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略功能的發(fā)揮

2016年，財(cái)政部頒布的《中央財(cái)政農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)貼管理辦法》中正式提出了各類農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼政策。然而在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼政策的具體實(shí)施過程中，除養(yǎng)殖業(yè)和種植業(yè)，其他大部分農(nóng)產(chǎn)品的相關(guān)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)受到的補(bǔ)貼較少，有些農(nóng)產(chǎn)品甚至從未享受到補(bǔ)貼政策。雖然我國的《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》要求農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)包括各類農(nóng)產(chǎn)品和各類涉農(nóng)業(yè)務(wù)，包括農(nóng)機(jī)設(shè)施保險(xiǎn)、農(nóng)房保險(xiǎn)等，但顯然目前的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼并未涉及到農(nóng)業(yè)的每一方面。小范圍的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼政策并沒有起到良好的激勵作用，難以全面發(fā)揮農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的優(yōu)勢[18]。

四、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展建議

自1982年試辦以來，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在發(fā)展過程中，出現(xiàn)了供需不足、政府缺乏重視、財(cái)政補(bǔ)貼方式單一、補(bǔ)貼范圍小等諸多問題，在一定程度上制約了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的可持續(xù)發(fā)展。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的“助推器”，需要把提升發(fā)展與解決問題有機(jī)結(jié)合。近幾十年來農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的歷史演變和現(xiàn)行農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度服務(wù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略存在的問題，為優(yōu)化我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展帶來了重要啟示。

(一)建立健全多層次農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保障體系

直接與“三農(nóng)”掛鉤的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)具備獨(dú)特的優(yōu)勢，多層次農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保障體系有助于精準(zhǔn)解決“三農(nóng)”風(fēng)險(xiǎn)，從而精準(zhǔn)服務(wù)于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。首先，開發(fā)農(nóng)產(chǎn)品保險(xiǎn)“基本+拓展”雙模式，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的目標(biāo)不僅僅局限于保障風(fēng)險(xiǎn)，更是要拓展到增強(qiáng)農(nóng)戶的生活福利，如普惠性的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)目標(biāo)就是要實(shí)現(xiàn)“基本+生計(jì)”的雙重目標(biāo)。其次，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的模式要適應(yīng)當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)的現(xiàn)實(shí)情況。保險(xiǎn)公司在研發(fā)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品時(shí)，要充分調(diào)研各地區(qū)的風(fēng)險(xiǎn)因素和困難程度，開發(fā)出符合實(shí)情的特色農(nóng)險(xiǎn)產(chǎn)品和農(nóng)險(xiǎn)保障模式，積極防御各類自然風(fēng)險(xiǎn)災(zāi)害，從而更好地保障農(nóng)戶的利益。最后，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)信用風(fēng)險(xiǎn)管理模式。目前，“貸款難”制約了農(nóng)戶發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的想法。積極將農(nóng)村居民信貸體系與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)相融合，構(gòu)建綜合的信貸風(fēng)險(xiǎn)防控體系，從而更好地激發(fā)農(nóng)戶投保積極性。

(二)搭建以產(chǎn)品和經(jīng)營模式創(chuàng)新為主的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度

加快農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度創(chuàng)新，要求農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)要結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的新時(shí)代要求，要遵循解決農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)和保障農(nóng)民收入這兩個原則。首先，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)要充分解讀鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的各項(xiàng)政策要求，基于市場實(shí)際需求提高經(jīng)營效率，滿足農(nóng)戶的投保需要，不斷開發(fā)符合各地實(shí)際情況的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)品種，在最大程度上消除道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇現(xiàn)象。其次，越來越多的經(jīng)營主體和越來越大的經(jīng)營規(guī)模為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)營模式創(chuàng)新帶來機(jī)遇。如“新型經(jīng)營主體+直銷”模式、“種子公司+農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)”模式、“扶貧+農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)”模式、“社會治理+農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)”等多種經(jīng)營模式充分發(fā)揮現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的各類優(yōu)勢，為“三農(nóng)”問題的有效解決帶來新思路。

(三)調(diào)整和明確政府職能，充分發(fā)揮市場的資源配置功能

由于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)本身具備準(zhǔn)公共品的特點(diǎn)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)同時(shí)受到自然環(huán)境和保險(xiǎn)市場雙方的影響作用，因此它的經(jīng)營離不開政府的政策支持。首先，政府應(yīng)強(qiáng)化在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的主體責(zé)任擔(dān)當(dāng)意識，在制定農(nóng)險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼政策時(shí)應(yīng)減少農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的補(bǔ)貼區(qū)域差異化，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼方式，充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)具備的風(fēng)險(xiǎn)防范、市場工具和乘數(shù)效應(yīng)等功能。其次，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場法制建設(shè)。政府要明確農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營主體的責(zé)任，加強(qiáng)農(nóng)險(xiǎn)市場監(jiān)管，使得農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場朝著規(guī)范合理的道路邁進(jìn)。最后，政府相關(guān)部門要提升基礎(chǔ)信息服務(wù)能力。政府財(cái)政部門要與保險(xiǎn)公司、銀行加強(qiáng)溝通，調(diào)研多方實(shí)地情況，制定精準(zhǔn)的補(bǔ)貼政策。多部門的公共服務(wù)體系從多方角度考察實(shí)際情況，避免了單方工作的效率低下、資源浪費(fèi)等問題的發(fā)生，從而精準(zhǔn)服務(wù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。同時(shí)，要將現(xiàn)代化互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)運(yùn)用到農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的信息管理當(dāng)中去。建立政府、農(nóng)戶和保險(xiǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)的共同信息交流平臺，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的信息渠道化、多元化、共享化的效果。

注 釋：

①資料來源：中華人民共和國中央人民政府http://www.gov.cn/。

②資料來源：中華人民共和國中央人民政府http://www.gov.cn/。

③數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計(jì)局http://www.stats.gov.cn/。

④數(shù)據(jù)來源：中華人民共和國農(nóng)業(yè)農(nóng)村部http://www.moa.gov.cn/govpublic/。

⑤數(shù)據(jù)來源：中華人民共和國農(nóng)業(yè)農(nóng)村部http://www.moa.gov.cn/govpublic/。

⑥資料來源：中華人民共和國農(nóng)業(yè)農(nóng)村部http://www.moa.gov.cn/。