大數(shù)據(jù)環(huán)境下政府信息數(shù)據(jù)共享模式研究

摘 要?政府信息數(shù)據(jù)的有效共享是推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”和數(shù)字政府建設(shè)的重要環(huán)節(jié)?；谡畔?shù)據(jù)共享的低效和信息時代各方主體信息需求的迅速提升，在對政府信息數(shù)據(jù)共享模式現(xiàn)存問題的綜述基礎(chǔ)上，提出大數(shù)據(jù)環(huán)境下政府信息數(shù)據(jù)共享模式的假設(shè)，并對以提高調(diào)配效率、擴大共享范圍、按需獲取資源為共享宗旨，以云計算架構(gòu)體系為共享方式，以引入市場機制和多元主體供給為共享關(guān)鍵和以構(gòu)建政府信息數(shù)據(jù)共享機制為共享保障四個維度分別進行必要性、可行性、合理性和有效性論證，旨在提高政府信息數(shù)據(jù)共享能力與調(diào)配效率，推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化。

關(guān)鍵詞 大數(shù)據(jù) 政府信息數(shù)據(jù) 資源共享 云計算

中圖分類號 G273.5 文獻標識碼 A 收稿日期 2020-03-06

★基金項目：廣東省哲學社會科學規(guī)劃項目“廣東省基層政府組織及其成員注意力與時間分配研究”（項目編號：GD18XGL02）;廣東省教育科學“十三五”規(guī)劃黨建研究項目“新時代高校黨建工作與學生管理深度融合機制分析——基于整體性治理理論視角”（項目編號：2019JKDJ047）;廣東省高等學校黨的建設(shè)研究會黨建研究項目“‘互聯(lián)網(wǎng)+黨建高校黨建工作網(wǎng)格化機制研究”（項目編號：2019MB039）;中山市社會科學規(guī)劃項目“以‘互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)推進中山市智慧政府治理現(xiàn)代化的策略研究”（項目編號：419S13）。

★作者簡介：洪麗華，電子科技大學中山學院人文社會科學學院講師，碩士研究生，研究方向為電子政務(wù)、公共政策、智慧治理。

Abstract The effective sharing of government information resources is an important part of "Internet plus government services" and digital government construction. Based on the inefficiency of government information resources sharing and the increasing demand for information in an information age， this paper attempts to propose the sharing mode of government information resources in the era of big data. In addition， the paper demonstrates its necessity， feasibility， rationality and effectiveness from four perspectives： the sharing purpose of improving allocating efficiency， expanding sharing range and acquiring resources according to demand， the sharing method of cloud computation framework system， the sharing key of introducing market mechanism and performing multiple main bodies supply， and the sharing guarantee of establishing government information resources sharing mechanism， which aims at enhancing the sharing capabilities and allocating efficiency of government information resources， and promoting the modernization of national governance system and capacity.

Keyword big data; government information resources; resources sharing; cloud computation

一、問題的提出

從公共管理的視角來看，信息資源管理是政府部門的基本職能之一，是政府進行社會治理和公共服務(wù)的基礎(chǔ)[1]。在國家信息技術(shù)和服務(wù)型政府建設(shè)目標推動下，政府基于互聯(lián)網(wǎng)提供政務(wù)服務(wù)已成為常態(tài)[2]。由于受到地域區(qū)位與發(fā)展功能等因素的影響，政府信息數(shù)據(jù)呈現(xiàn)著非均衡分布的現(xiàn)狀，即政府信息數(shù)據(jù)的分布存在著差異性。從效率與公平角度看，一方面表現(xiàn)為政府信息數(shù)據(jù)共享信息系統(tǒng)重復(fù)建設(shè)，不同主體、不同組織及不同地域的政府信息數(shù)據(jù)互不流通，使得大量信息資源閑置，從而導致政府信息數(shù)據(jù)共享成本高、效率低。另一方面表現(xiàn)為政府信息數(shù)據(jù)共享非均衡，情況有三：一是政府部門與公眾之間政府信息數(shù)據(jù)共享不均衡，主要因為政府發(fā)布的公共信息處于非平衡狀態(tài)，“對公眾渴望了解的敏感信息多方顧慮，不敢冒險告知;而對于政府政績、政策指令、形象宣揚等常規(guī)性信息則過多充塞了公眾視聽，結(jié)果是政府公布的信息與公眾信息需求不相匹配”[3];二是不同組織機構(gòu)之間政府信息數(shù)據(jù)共享不均衡，如政府組織與非營利組織之間的不均衡，同一組織不同部門之間的不均衡;三是不同主體之間政府信息數(shù)據(jù)共享不均衡，由于各主體在職業(yè)、受教育程度方面的差異及受客觀環(huán)境的影響而體現(xiàn)在對公共信息需求上的差異。

造成政府信息數(shù)據(jù)共享非均衡化的主要原因可以歸結(jié)為三點：一是政府信息數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)界定不清晰。首先，政府信息數(shù)據(jù)在流動過程中，產(chǎn)權(quán)主體的不斷轉(zhuǎn)換體現(xiàn)了其無形性;其次，政府信息數(shù)據(jù)體現(xiàn)在個體上的價值高低取決于個體的差異，因此資源收益評估的差異性在一定程度上導致了產(chǎn)權(quán)的弱化;最后，各主體之間的公共性程度及性質(zhì)特點的差異使得政府信息數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)界定模糊、產(chǎn)權(quán)主體多元。二是缺乏統(tǒng)一的政府信息數(shù)據(jù)共享標準。各行業(yè)、各系統(tǒng)在統(tǒng)一共享標準方面協(xié)調(diào)性差，自行其是。三是當前政府信息數(shù)據(jù)共享模式尚未達到最優(yōu)化。有學者提出網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下政府信息數(shù)據(jù)共享平臺模型，該模型呈現(xiàn)以下特點：（1）政府信息數(shù)據(jù)共享平臺的主體及服務(wù)對象都是公眾、政府、非營利組織和企業(yè)[4]。（2）信息共享平臺承擔著信息采集、加工、整理、交換、共享和服務(wù)的工作。在共享范圍小的情況下，該平臺的運作更為方便，但倘若處于一個多向跨部門、跨時空信息共享情況下，平臺在處理大量政府信息數(shù)據(jù)時容易出現(xiàn)系統(tǒng)失靈的狀況，導致信息丟失、系統(tǒng)癱瘓。（3）政府信息數(shù)據(jù)共享的基礎(chǔ)設(shè)施缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃與建設(shè)等配套措施。

在大數(shù)據(jù)時代，政府數(shù)據(jù)開放可以增強政府透明度，釋放數(shù)據(jù)的社會和經(jīng)濟價值，促進公眾參與治理度[5]。云計算是繼網(wǎng)格技術(shù)后當前信息領(lǐng)域的最新熱點。云計算這種新興的共享基礎(chǔ)架構(gòu)的方法[6]，能夠?qū)崿F(xiàn)公共數(shù)據(jù)與資源的快速整合、智能分析和協(xié)同共享[7]。大數(shù)據(jù)環(huán)境下促進政府信息數(shù)據(jù)有效共享已成共識，但仍缺乏一套更為科學可行的方法;云計算作為嶄新的IT技術(shù)，它不僅為信息資源共享提供新思路，其強大的計算能力能應(yīng)對龐大的異構(gòu)資源，整合為同質(zhì)資源，用戶獲取信息資源快捷方便，它為政府信息數(shù)據(jù)共享提供了可行之路。因此，大數(shù)據(jù)應(yīng)用到政府信息數(shù)據(jù)管理的理念值得我們進一步深入探究，構(gòu)建新型政府信息數(shù)據(jù)共享模式，以提高政府信息數(shù)據(jù)共享效率，推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化。

二、大數(shù)據(jù)環(huán)境下政府信息數(shù)據(jù)共享模式建構(gòu)

本研究構(gòu)建的大數(shù)據(jù)環(huán)境下政府信息數(shù)據(jù)共享模式具有“海量儲存、分散聚合、無縫協(xié)同”的特點，它旨在打破政府信息數(shù)據(jù)的所有權(quán)，防止政府信息數(shù)據(jù)私有化，進而應(yīng)用云計算技術(shù)，把分散且異構(gòu)的政府信息數(shù)據(jù)整合成一個龐大的資源池，按照特定的獲取標準向用戶提供動態(tài)的信息資源服務(wù)，如圖1所示。

大數(shù)據(jù)環(huán)境下政府信息數(shù)據(jù)共享模式，以共享對象為x軸，共享目的為y軸，劃分為四個維度的坐標軸的形式呈現(xiàn)，四個維度包括共享宗旨、共享方式、共享關(guān)鍵和共享保障。提高調(diào)配效率、擴大共享范圍和按需獲取資源是共享宗旨;云計算架構(gòu)是共享方式;打破政府信息數(shù)據(jù)的所有權(quán)、防止政府信息數(shù)據(jù)私有化是共享關(guān)鍵;建立供求機制、價格機制和監(jiān)督機制是共享保障。

三、大數(shù)據(jù)環(huán)境下政府信息數(shù)據(jù)共享模式的科學性論證

1.共享宗旨的必要性論證。大數(shù)據(jù)環(huán)境下政府信息數(shù)據(jù)共享模式中，共享宗旨是先決條件，它統(tǒng)籌和領(lǐng)導著其他三部分之間的聯(lián)系。首先，共享模式須提高政府信息數(shù)據(jù)的調(diào)配效率。政府信息數(shù)據(jù)具有時效性，沒有一定的調(diào)配速度，必將一定程度上降低政府信息數(shù)據(jù)的價值。其次，共享模式須擴大政府信息數(shù)據(jù)的共享范圍。經(jīng)濟越發(fā)展，應(yīng)對的信息量越龐大，不同區(qū)域、不同組織和不同主體對信息量的需求越大。社會正步入“云”時代，擴大政府信息數(shù)據(jù)共享范圍已刻不容緩。最后，構(gòu)建共享模式最終是為了使用戶獲取信息資源更加方便快捷。政府信息數(shù)據(jù)具有多樣性、異構(gòu)性的特點，它涉及的主題寬泛、種類分散、數(shù)量龐大。因此，需要借助先進的技術(shù)對龐大的信息資源進行有效整合，形成分布式存儲，進而按需向用戶提供動態(tài)信息資源。共享宗旨是本研究構(gòu)建共享模式的初衷，因此不可忽視其重要作用。

2.共享方式的可行性論證。對于民主社會和良好政府形象的提升而言，在政府和公眾之間創(chuàng)造一個開放而無制約的信息流通渠道是非常重要的[8]。隨著共享技術(shù)的不斷成熟，實現(xiàn)跨部門、跨時空信息共享的前提條件已經(jīng)具備，問題的關(guān)鍵在于共享渠道和途徑的選擇。大數(shù)據(jù)環(huán)境下政府信息數(shù)據(jù)共享模式中，共享方式是共享模式的手段與渠道。本研究參照云計算架構(gòu)體系，并結(jié)合政府信息數(shù)據(jù)共享的實際需要，應(yīng)用云計算技術(shù)構(gòu)建政府信息數(shù)據(jù)平臺體系結(jié)構(gòu)?；谠朴嬎愕恼畔?shù)據(jù)平臺體系架構(gòu)包括四個層次，即基礎(chǔ)設(shè)施層服務(wù)（IaaS）、平臺層服務(wù)（PaaS）、應(yīng)用層服務(wù)（SaaS）及服務(wù)訪問層，如圖2所示。基礎(chǔ)設(shè)施層服務(wù)是實現(xiàn)政府信息數(shù)據(jù)有效共享的關(guān)鍵。物理資源轉(zhuǎn)換為資源池由虛擬化技術(shù)來實現(xiàn)。通過虛擬化，把異構(gòu)的各類政府信息數(shù)據(jù)構(gòu)成同質(zhì)資源，即將所有資源按照一定的標準分類構(gòu)成不同的資源池，包括計算資源、網(wǎng)絡(luò)資源、數(shù)據(jù)資源等，從而擴大硬件資源的容量，簡化重新配置的過程。平臺層服務(wù)是實現(xiàn)政府信息數(shù)據(jù)有效共享的核心，它對海量的數(shù)據(jù)資源進行分析處理，為用戶提供應(yīng)用程序的運行環(huán)境。應(yīng)用層服務(wù)是實現(xiàn)政府信息數(shù)據(jù)有效共享的途徑，眾多用戶通過接口共享政府信息數(shù)據(jù)的同時，為保證用戶信息的安全性，它采取了相互隔離的措施。服務(wù)訪問層提供了用戶進入平臺的交互方式，它要求接入平臺的方式要大眾化且能方便快捷接入，即需求方能隨時隨地訪問政府信息數(shù)據(jù)共享云。當然，用戶交互方式要有安全的保障，以防止非法侵入。

3.共享關(guān)鍵的合理性論證。大數(shù)據(jù)環(huán)境下政府信息數(shù)據(jù)共享模式中，共享關(guān)鍵處于核心地位，它對政府信息數(shù)據(jù)共享起著決定性的作用。能否有效共享政府信息數(shù)據(jù)將取決于兩個因素：供給量大小、享受是否具有排他性。本研究據(jù)此提出大數(shù)據(jù)環(huán)境下政府信息數(shù)據(jù)共享模式的共享關(guān)鍵是引入市場機制和多元主體供給。

（1）引入市場機制。實現(xiàn)政府信息數(shù)據(jù)的有效共享需要無償免費和有償付費的結(jié)合。劃分政府信息數(shù)據(jù)無償獲取或有償獲取，主要取決于信息服務(wù)成本的高低、用戶消費能力的大小、提供信息的機構(gòu)性質(zhì)及其資金來源。同時，為保證政府信息數(shù)據(jù)有償獲取的公正、合理與低廉，政府管制付費定價是必不可少的一個環(huán)節(jié)，需考慮的定價因素有：合理確定生產(chǎn)經(jīng)營成本，把握供求關(guān)系，保證信息服務(wù)的質(zhì)量，價格調(diào)整周期，兼顧居民消費水平和地區(qū)差異等[9]。政府信息數(shù)據(jù)共享引入市場機制原因有三：

①政府信息數(shù)據(jù)的共享性與消費無損耗性決定了政府信息數(shù)據(jù)屬于公共物品的范疇。然而，實際上同時具有非排他性和非競爭性的純政府信息數(shù)據(jù)是十分稀缺的。區(qū)分信息消費中的非競爭性和信息充分體系對于判斷信息是否屬于公共物品是有幫助的[10]。由于政府信息數(shù)據(jù)的多樣性與差異性，它大多數(shù)屬于非排他性或非競爭性的準公共物品。政府信息數(shù)據(jù)提供的主體多元，既涉及企業(yè)，也涉及非營利組織，其中大多數(shù)的政府信息數(shù)據(jù)因數(shù)量的有限而以有償付費的形式或按照指定的標準被限制獲取。

②由于政府信息數(shù)據(jù)的復(fù)雜性與多樣性，致使它產(chǎn)權(quán)不明晰，難以界定所有權(quán)。這就決定了政府信息數(shù)據(jù)具有公共物品的非排他性特點。具有非排他性意味著獲取政府信息數(shù)據(jù)的主體不需付費就可以享有政府信息數(shù)據(jù)。由于它無法界定明確的產(chǎn)權(quán)，因此無法向獲取政府信息數(shù)據(jù)的主體收取費用。加之人都有趨利性，每個人都會以個人利益最大化為最終目的。隨之而來的就是過度使用政府信息數(shù)據(jù)，最終導致政府信息數(shù)據(jù)的毀滅，這就是美國經(jīng)濟學家哈丁提出的“公地悲劇”。

③互惠交換、買賣交換、簡單的非互惠給予。這三種人類共享行為方式由哈佛大學人類學系專家Jim Moore提出。政府信息數(shù)據(jù)的無償免費共享屬于簡單的非互惠給予方式;而政府信息數(shù)據(jù)的有償付費共享則屬于買賣交換的范疇。要最大限度地實現(xiàn)政府信息數(shù)據(jù)的有效共享，可以引入市場機制，通過有償付費的方式設(shè)置一部分政府信息數(shù)據(jù)獲取的準入門檻，把對這一部分公共信息需求并不急切的用戶排除在外，防止上述提到的政府信息數(shù)據(jù)的“公地悲劇”。

（2）多元主體供給。充足的政府信息數(shù)據(jù)供給量是實現(xiàn)有效共享的另一重要因素，它又是信息資源利用效率的衡量標準。政府信息數(shù)據(jù)因其多樣性與復(fù)雜性特點，大多學者認為政府信息數(shù)據(jù)的提供者分為政府、第三部門、企業(yè)和個人四類[11]。政府信息數(shù)據(jù)作為重要的社會資源，要更好地滿足用戶對政府信息數(shù)據(jù)的需求量要求，擁有充足的供給量是必不可缺的，“多元主體的介入成為不可逆轉(zhuǎn)的現(xiàn)實選擇”[12]。從此意義上說，公共信息需求的多樣性是推動多元主體參與管理的重要前提。本研究提倡政府信息數(shù)據(jù)的供給主體應(yīng)是多元主體共同合作，包括政府、非營利組織、企業(yè)和公眾。在多元主體合作中，政府發(fā)揮著核心主導作用，其職責是宏觀調(diào)控政府信息數(shù)據(jù)，培育信息市場，管制政府信息數(shù)據(jù)市場的行為以及鼓勵其他組織共同參與。非營利組織、企業(yè)和公眾之間要相互協(xié)調(diào)與支持，以獲取更多的政府信息數(shù)據(jù)。政府信息數(shù)據(jù)的多元主體供給方式通過政府、非營利組織、企業(yè)和公眾的分工合作規(guī)避原有的供給風險，大大地節(jié)約了需求方獲取信息資源的時間與精力，從而實現(xiàn)信息效用的最大化。

4.共享保障的有效性論證。大數(shù)據(jù)環(huán)境下政府信息數(shù)據(jù)共享模式中，共享保障是保證政府信息數(shù)據(jù)有效共享的有力手段。在本研究中，構(gòu)建政府信息數(shù)據(jù)共享機制是共享保障，其包括提高全社會政府信息數(shù)據(jù)共享意識、制定政府信息數(shù)據(jù)共享機制和加強政府信息數(shù)據(jù)共享監(jiān)督三方面，接下來將依次對共享保障進行有效性論證。

（1）增強政府信息數(shù)據(jù)共享意識。對政府信息數(shù)據(jù)共享觀念的抵觸以及各部門間的利益博弈導致政府信息數(shù)據(jù)共享的萎縮。因此，增強全社會政府信息數(shù)據(jù)共享意識迫在眉睫。首先，培訓行政領(lǐng)導和公務(wù)員的政府信息數(shù)據(jù)管理知識與技能;其次，加強對學校、社區(qū)及各類社會組織的培訓，提高社會公共信息消費能力;最后，還要注重對社會弱勢群體政府信息數(shù)據(jù)共享意識的培養(yǎng)，如針對殘疾人的人性化公共信息網(wǎng)站建設(shè)、圍繞社會貧困人群的免費信息基礎(chǔ)設(shè)施利用等[13]。

（2）構(gòu)建政府信息數(shù)據(jù)共享機制。政府信息數(shù)據(jù)共享制度設(shè)計不合理和共享配套措施不充分將直接影響政府信息數(shù)據(jù)整合及降低政府信息數(shù)據(jù)共享的效率與效益。因此，有必要構(gòu)建和完善科學而合理的共享機制，包括政府信息數(shù)據(jù)共享的溝通協(xié)調(diào)機制、激勵機制、績效考核機制和利益補償機制等，充分調(diào)動各組織和個人的積極性，以良好的機制實現(xiàn)政府信息數(shù)據(jù)的有效共享。

（3）加強政府信息數(shù)據(jù)共享監(jiān)督。加強政府信息數(shù)據(jù)共享監(jiān)督需要從內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督進行。政府信息數(shù)據(jù)共享規(guī)模與信息加工、整理、傳遞等程序有密切關(guān)系，尤其是“信息共享渠道增加了獨立系統(tǒng)的進入點，不僅會使原系統(tǒng)管理復(fù)雜化，還會增加被侵害的機會”[14]。因此，從內(nèi)部監(jiān)督層面上看，必須加強政府信息數(shù)據(jù)的標準化工作和云計算構(gòu)架體系的安全;另一方面，政府信息數(shù)據(jù)共享的推動力在于公共信息獲取的巨大需求，政府信息數(shù)據(jù)供給不足和反饋渠道堵塞必然降低公共信息共享的效率。因此，從外部監(jiān)督層面上看，有必要加強社會對公共信息共享的參與和監(jiān)督。同時，政府信息數(shù)據(jù)的多元主體供給也在一定程度上監(jiān)督其信息共享的運作。

四、結(jié)論

隨著“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”和數(shù)字政府的建設(shè)，政府信息數(shù)據(jù)共享已成為勢不可擋的潮流。強化政府信息數(shù)據(jù)共享需求與共享供給的匹配程度，將更好地滿足各部門普遍性高頻政務(wù)服務(wù)事項的數(shù)據(jù)共享需求。相關(guān)研究還需進一步加深，使之有效提升數(shù)據(jù)共享統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度和共享效率。

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