基層煙站重點領域風險防控研究

李建芬

摘要：基層是一個行業(yè)發(fā)展的根基，是提升行業(yè)生命力的基礎?；鶎訜熣臼菬煵菪袠I(yè)落實煙葉生產(chǎn)工作的前沿服務陣地，加強基層煙站重點領域風險防控管理，對打牢基層基礎、筑牢行業(yè)發(fā)展根基起到重要作用。該文對基層煙站重點領域風險及其原因進行了分析，并針對基層煙站重點領域的風險提出了對應的風險防控措施。

關鍵詞：基層煙站;重點領域風險;風險防控

一、加強基層煙站重點領域風險防控的重要意義

在煙草行業(yè)，煙葉生產(chǎn)是行業(yè)穩(wěn)健發(fā)展的基石，關乎行業(yè)發(fā)展全局，而基層煙站是根據(jù)國家煙草專賣法規(guī)在煙葉產(chǎn)區(qū)設立的基層煙葉工作機構，是落實煙葉生產(chǎn)工作的前沿服務陣地，是煙葉生產(chǎn)政策的宣傳和執(zhí)行者，是煙葉生產(chǎn)任務的一線組織和落實者、是先進生產(chǎn)技術的普及和推動者、是先進生產(chǎn)方式的引領者、是煙草企業(yè)聯(lián)系煙農(nóng)和溝通地方政府的紐帶、是展示煙草企業(yè)良好形象的窗口?；鶎訜熣境袚鵁熑~種植收購計劃落實、合同簽訂、收購煙葉、供應物資、培訓指導、技術服務、基礎設施建設、現(xiàn)代煙草農(nóng)業(yè)建設等重要職能。但近年來，通過國家局及云南省局對基層煙站的專項巡察發(fā)現(xiàn)，各基層煙站均不同程度上出現(xiàn)在煙葉生產(chǎn)相關重點領域的不規(guī)范現(xiàn)象及問題，暴露出基層煙站在各個煙葉生產(chǎn)相關重點領域的廉潔及規(guī)范風險，因此加強基層煙站重點領域風險防控，對于增強優(yōu)質(zhì)煙葉原料保障能力、促進產(chǎn)區(qū)煙葉生產(chǎn)持續(xù)健康發(fā)展有著至關重要的作用，才能打牢基層基礎，筑牢煙草行業(yè)發(fā)展的根基。

二、基層煙站重點領域風險分析

通過對基層煙站存在的各類不規(guī)范現(xiàn)象進行總結、歸納，尋找其內(nèi)在關聯(lián)性和相似性，分析出基層煙站重點領域的風險主要集中體現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）計劃合同管理方面

基層煙站代表公司與煙農(nóng)簽訂煙葉種植收購合同，在計劃合同管理的合同分配、合同簽訂、合同履約、合同調(diào)整環(huán)節(jié)存在廉潔及規(guī)范風險，具體表現(xiàn)為：

計劃合同分配不合理?；鶎訜熣居媱澓贤峙鋺獓栏癜凑諊揖?、省局、州市公司、縣級分公司下達的年度煙葉種植收購計劃，根據(jù)當年煙葉種植規(guī)劃布局，綜合考慮種煙地塊、氣候條件、種植品種、調(diào)制設施、種植者生產(chǎn)意愿、多年平均生產(chǎn)水平等情況進行計劃分解安排，確保計劃安排與生產(chǎn)實際相符。但基層煙站在實際計劃合同分配中，存在將計劃合同平均化分配的現(xiàn)象，未充分考慮當?shù)責熑~產(chǎn)區(qū)的生產(chǎn)實際，未能做到將計劃合同在分配環(huán)節(jié)就進行差異化調(diào)整。

計劃合同簽訂不規(guī)范?；鶎訜熣居媱澓贤炗啈鶕?jù)煙農(nóng)種植申請，并充分審核其土地狀況、調(diào)制設施、勞動力、技術水平及往年合同履約情況等條件，嚴格按照計劃合同簽訂程序與煙農(nóng)簽訂煙葉種植收購合同。但基層煙站在計劃合同簽訂中，合同簽訂程序不規(guī)范，違反“二十個嚴禁”相關規(guī)定，存在超合同面積種植、多簽少種的情況，情節(jié)嚴重的甚至存在簽訂空合同、假合同現(xiàn)象，或者委托第三方代簽合同現(xiàn)象。

計劃合同履約異常。分析基層煙站歷年煙葉交售情況發(fā)現(xiàn)，部分煙農(nóng)計劃合同履約率存在異常，有的煙農(nóng)合同履約率過高，有的煙農(nóng)合同履約率過低，出現(xiàn)合同履約的極端現(xiàn)象;合同履約的等級比例結構異常，出現(xiàn)履約合同等級結構比例與實際生產(chǎn)情況嚴重不符的現(xiàn)象。

（二）煙葉生產(chǎn)投入補貼方面

煙葉生產(chǎn)投入補貼是煙草行業(yè)承擔社會責任，減輕煙農(nóng)煙葉生產(chǎn)投入成本的重要措施，同時也是促進產(chǎn)區(qū)煙葉生產(chǎn)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的重要舉措之一。但基層煙站在煙葉生產(chǎn)投入補貼方面出現(xiàn)虛報、套取補貼資金;補貼資金核銷程序不規(guī)范;補貼兌現(xiàn)不合理;補貼驗收不到位;補貼政策宣傳不到位等現(xiàn)象。

（三）煙葉收購方面

基層煙站依據(jù)合同和國家標準分等定級收購煙葉，但基層煙站在煙葉收購環(huán)節(jié)出現(xiàn)無合同、超合同收購煙葉，或者無計劃、超計劃收購煙葉;不按煙葉收購程序和制度收購煙葉;內(nèi)外勾結、體外循環(huán)、弄虛作假收購煙葉;提級提價、壓級壓價收購煙葉，提級調(diào)撥煙葉，或者脫離標準收購煙葉;擅自處理升溢煙葉;超過《煙葉收購資格證》的規(guī)定，跨區(qū)域收購煙葉;收購人情煙、關系煙;為他人代售煙葉、代管煙葉，或者代領煙葉交售款和補貼資金等現(xiàn)象。

三、基層煙站重點領域風險原因分析

基層煙站集中在上述重點領域產(chǎn)生廉潔和規(guī)范風險的原因，有基層煙站煙葉產(chǎn)區(qū)基礎薄弱，煙草產(chǎn)業(yè)受各地行政措施干預，有基層煙站工作人員不注重學習提高、宗旨觀念淡化等主觀因素，但是更有體制、機制設計存在缺陷，制度建設有漏洞，管理監(jiān)督措施不到位、教育引導不及時等客觀因素，通過對基層煙站重點領域多發(fā)風險的分析總結，原因主要有以下幾方面：

（一）部分地區(qū)煙草產(chǎn)業(yè)基礎薄弱，地方政府行政干預嚴重。

隨著市場經(jīng)濟的不斷深化，各地交通運輸、農(nóng)業(yè)機械化等基礎設施建設的不斷完善，煙草作物與其他經(jīng)濟作物之間的競爭優(yōu)勢被急劇削弱，嚴重影響了部分地區(qū)的煙草產(chǎn)業(yè)發(fā)展，導致部分基層煙站落實下達的煙葉種植收購計劃存在困難;已下達的年度煙葉種植收購計劃一般不能進行再次調(diào)整，基層煙站及涉及的行政部門為完成上級下達的計劃，只能輔之以相應的行政措施干預，從而導致基層煙站在計劃合同分配方面存在不可調(diào)和的矛盾，未能嚴格按照當?shù)責熑~產(chǎn)區(qū)的生產(chǎn)實際進行合同分配。

（二）體制、機制設計存在缺陷，制度不健全。

部分基層煙站基礎設施建設薄弱，工作條件較差，物資倉儲及煙葉收購場所簡陋，導致煙用物資發(fā)放、保管及煙葉倉儲出現(xiàn)問題;基層煙站職工隊伍建設薄弱，一人多崗，人少事多，煙葉生產(chǎn)經(jīng)營及業(yè)務工作瑣碎繁雜，導致對相關工作執(zhí)行及落實方面“心有余而力不足”，無法將涉及的每一項工作都做實做細;制度體系建設不健全，部分相關的管理制度、指導意見缺失，或者不夠細化、全面，或者不貼合基層煙葉生產(chǎn)經(jīng)營實際，導致基層煙站在煙葉生產(chǎn)經(jīng)營中或無具體的制度、流程可遵循，或出現(xiàn)由于違背基層煙站生產(chǎn)實際而根本無法按照上級下發(fā)的制度規(guī)章進行執(zhí)行的情況，更甚的迫使基層煙站為了通過檢查考核而不顧違背真實的生產(chǎn)經(jīng)營實際而執(zhí)行制度要求的情況;對于發(fā)現(xiàn)的問題，不深究其發(fā)生的根源及整改的現(xiàn)實性、可操作性，而是流于表層的對相關基層煙站進行追責處罰，或一味要求基層煙站全面進行整改，致使基層煙站人員工作壓力大，產(chǎn)生心理抵觸情緒。

（三）學習不夠，思想認識不到位，人員素質(zhì)有待提高。

部分基層煙站人員由于平時工作繁重或疏于對自己的管理，對相關的專業(yè)知識及業(yè)務技能的學習不夠，無法適應高速變化的現(xiàn)代煙草企業(yè)發(fā)展形勢，導致對相關工作的完成度不高;對重點領域的風險識別不到位，法制觀念淡薄，黨紀法規(guī)意識不強，對發(fā)生的事項并未認知到其不規(guī)范性，潛意識里覺得開展工作并不是維護一己私利或中飽私囊就是沒有廉潔和規(guī)范風險的;多數(shù)基層煙站管理人員管理觀念傳統(tǒng)落后，又缺少系統(tǒng)的培訓，只是被動地接受上級指導，自我管理能力和科學管理水平以及管理創(chuàng)新意識不足;基層煙站收入分配制度不完善，付出與回報不對稱，常年困于繁重的生產(chǎn)經(jīng)營及業(yè)務工作中，員工普遍沒有職業(yè)生涯目標，對煙草企業(yè)缺乏歸屬感和忠誠度，工作熱情不高，在工作中即使有創(chuàng)新精神也很少付諸行動，因為創(chuàng)新就有可能打破常規(guī)或出現(xiàn)失誤，打破常規(guī)就會抵抗部分已有的規(guī)章制度流程，失誤就會受到相應的追責，因此導致基層煙站工作效率難以提高。

（四）執(zhí)行監(jiān)管不嚴，缺乏有效監(jiān)管。

防控程序和規(guī)章制度制定后貴在不折不扣的執(zhí)行，缺少有效的監(jiān)督考核，執(zhí)行就會變味走樣;監(jiān)督制度不完善，監(jiān)督機構、制度和程序的不配套和不健全，一些監(jiān)督制度過于原則籠統(tǒng)，科學性、配套性、針對性和可操作性不強，導致監(jiān)督錯位或缺位，沒有發(fā)揮監(jiān)督效力;還有一些制度執(zhí)行力不強，落實不夠，流于形式。執(zhí)行監(jiān)管的“游離真空”，造成了監(jiān)管的短板，弱化了規(guī)范管理及反腐倡廉的針對性和有效性。由于監(jiān)督手段落后、監(jiān)督力量不足、監(jiān)督方式欠佳，不注重前期預警、全程監(jiān)督和執(zhí)行過程的同步公開，“秋后算帳”的方式雖注重了考核結果，而一旦發(fā)現(xiàn)問題早就“木已成舟”。

四、基層煙站重點領域風險防控措施

風險防控是防患于未然的重要手段，抓住基層煙站重點領域風險防控的關鍵環(huán)節(jié)，堅持整體推進與重點突破相結合，抓重點、補短板、強弱項，全面查找基層煙站在履行職責過程中由于思想道德、崗位職責、工作流程、規(guī)章制度和外部環(huán)境等因素引發(fā)不廉潔、不規(guī)范的風險點，有針對性地制定風險防控措施。

（一）找準當前煙葉發(fā)展形勢，多措并舉，增強煙草產(chǎn)業(yè)基礎

市場經(jīng)濟的不斷成熟和完善，必然對煙草產(chǎn)業(yè)的發(fā)展形成一定的影響。要準確定位當前煙葉發(fā)展面臨的嚴峻形勢，加大資金投入，不斷完善煙用基礎設施配套建設，提高煙葉種植便利性;加大科技研發(fā)投入，不斷創(chuàng)新優(yōu)化煙用器具機械，提高煙葉生產(chǎn)機械化水平;加大試驗研究，不斷改良煙葉種植品種，提高煙葉產(chǎn)出水平;加大煙葉生產(chǎn)標準化技術推廣，提高煙葉質(zhì)量。通過多種措施，不斷提高煙葉種植經(jīng)濟效益，不斷提升服務煙農(nóng)水平，切實維護煙農(nóng)根本利益，進而增強煙草產(chǎn)業(yè)基礎，促進煙草產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康穩(wěn)定發(fā)展

（二）健全完善體制、機制及制度建設，扎牢基層煙站重點領域風險防控籬笆

注重制度建設，不斷健全和完善體制機制缺陷，扎好防控籬笆。針對易發(fā)風險，深入剖析原因，對癥下藥，釜底抽薪，努力形成周全縝密的制度防線。要從部門、崗位的職能、職責和流程等關鍵節(jié)點入手，采取自下而上和上下結合的辦法，對現(xiàn)行合同管理、產(chǎn)前投入、物資發(fā)放、煙葉收購、煙站管理等重點領域制度進行全面清理和查缺補漏，實施流程再造，確保制度對基層煙站重點領域風險點的全面覆蓋，最大限度減少機制障礙和制度漏洞。在合同管理上，要加強合同分配、合同簽訂、合同調(diào)整、合同履約管理監(jiān)督，著力防治超計劃簽訂合同、合同簽訂調(diào)整不規(guī)范、空假合同和不按合同收購煙葉等不規(guī)范風險，杜絕“人情煙”、“關系煙”等廉潔風險，切實維護制度執(zhí)行嚴肅性，發(fā)揮計劃合同在生產(chǎn)組織中的主線作用和規(guī)范保障作用。在產(chǎn)前投入上，要強化對煙葉產(chǎn)前投入補貼資金調(diào)度、管理、使用的監(jiān)管，加強預算管理和項目驗收管理，嚴格界定補貼資金受益范圍，嚴把資金支付審核關，嚴格執(zhí)行公示制度、集中統(tǒng)一兌付工作機制，著力防治涉農(nóng)補貼資金領域違反財經(jīng)紀律和發(fā)生腐敗問題。在煙葉收購上，要嚴格規(guī)范煙葉收購組織模式，科學設置煙葉收購崗位，建立崗位制約機制，使廉潔風險防控的要求融入每個崗位、每個環(huán)節(jié)，實現(xiàn)崗位、責任、制度有機結合，形成以崗位為點、以流程為線、以制度為面的框架體系。在物資管理上，要加強煙用物資管理，科學制定物資需求計劃，100%推行煙用物資管理信息系統(tǒng)，100%實行現(xiàn)款現(xiàn)貨、電子結算物資款，按合同種植面積組織供應物資，按生產(chǎn)節(jié)令滿足煙葉生產(chǎn)需求，按技術標準發(fā)放物資，嚴肅定期盤點制度和臺賬登記制度，嚴把物資領用關，切實做到煙用物資賬物相符、賬賬相符、資金安全、物資安全。

（三）抓好學習培訓，強化政治引領，提高思想認識，從源頭上防控風險

加強專業(yè)技能培訓，注重培養(yǎng)專業(yè)能力、專業(yè)精神，增強基層煙站職工的學習本領和工作能力，提升其對業(yè)務知識和業(yè)務技能的掌握程度，培養(yǎng)高尚道德情操，崇德向善，牢記宗旨，德才兼?zhèn)涞年P鍵崗位人才;加強政策法規(guī)教育，通過對基層煙站人員進行法律法規(guī)和行業(yè)政策制度教育培訓，使他們樹立政策法規(guī)意識，不斷提高正確執(zhí)行政策和依法辦事的能力;結合基層煙站工作實際，組織開展針對性強、主體鮮明的廉政文化教育、紀律規(guī)范教育、警示教育、思想作風教育、法律法規(guī)教育，讓基層煙站干部職工知規(guī)矩、明底線、存戒懼，不斷增強廉政規(guī)范風險防范意識，筑牢思想道德防線。

實行人性化管理，凝聚人心，解決思想顧慮，營造積極健康向上的企業(yè)文化。要堅持以人為本的理念，注重管理的科學性和人性化，關心愛護基層煙站職工;加大煙站建設力度，積極改善煙站的生活條件和工作環(huán)境。改革薪酬激勵機制，做到待遇向基層一線傾斜，人才向基層一線流動，干部在基層一線培養(yǎng)，形成人人努力成才、人人皆可成才、人人盡展其才的良好局面;還應當強化基層站點的思想政治工作，及時掌握基層煙站職工思想動態(tài)，定期或不定期進行思想政治內(nèi)容的學習討論，提高職工的思想政治水平，讓職工為自己定好位，樹立在平凡的崗位上建功立業(yè)的決心和信心。這樣，基層煙站人員才會以更加充沛的精力、更加飽滿的熱情、更加昂揚向上的精神狀態(tài)，踏實做好本職工作，不斷推動煙葉生產(chǎn)經(jīng)營各項工作上水平。

參考文獻

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