劃分都市區(qū)輔助城市治理的國際經(jīng)驗(yàn)及啟示 *

劉玉博 李 魯

內(nèi)容提要｜為了適應(yīng)城市化發(fā)展的大趨勢，近年來先發(fā)國家和國際組織通過突破行政區(qū)限制，劃定基于經(jīng)濟(jì)活動實(shí)體范圍的都市區(qū)，積極開展了空間尺度治理的新探索。本文系統(tǒng)梳理了美國、加拿大、英國、日本等典型國家以及歐盟、經(jīng)合組織劃分都市區(qū)的最新實(shí)踐和最新趨勢，為構(gòu)建中國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制和提升城市治理化水平提供借鑒。中國新型城鎮(zhèn)化邁入“下半程”，區(qū)域之間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系往往突破行政區(qū)劃邊界，變得更加緊密，應(yīng)借鑒國際經(jīng)驗(yàn)嘗試統(tǒng)一劃分都市區(qū)，以人口密集度識別“核心區(qū)”，以通勤強(qiáng)度識別“外圍區(qū)”，提高區(qū)域政策的精準(zhǔn)度和有效性。

一、引 言

經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展和人口自由流動加深了區(qū)域之間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，但短期內(nèi)不可調(diào)整的行政區(qū)劃無法靈活適應(yīng)和反映這一趨勢的發(fā)展，不能更好地服務(wù)于新時代中國城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中出現(xiàn)的“都市圈經(jīng)濟(jì)”“城市群經(jīng)濟(jì)”等新現(xiàn)象和新問題。從城市治理的角度，行政區(qū)劃需要具有一定的穩(wěn)定性，但中國目前處于快速城鎮(zhèn)化過程中，城市行政地域可能滯后于中國城鎮(zhèn)化發(fā)展的實(shí)踐。一方面，學(xué)者研究表明，行政區(qū)意義上的主要城鎮(zhèn)化地區(qū)與基于人口聚集視角的主要城鎮(zhèn)化地區(qū)存在較大差異，①江曼琦、席強(qiáng)敏：《中國主要城市化地區(qū)測度—基于人口聚集視角》，《中國社會科學(xué)》2015 年第8 期?；谛姓^(qū)統(tǒng)計數(shù)據(jù)的城市治理工作的指導(dǎo)意義受到限制，出現(xiàn)人口集聚與空間擴(kuò)張不匹配、主體功能區(qū)規(guī)劃中主要城鎮(zhèn)化地區(qū)范圍過大等現(xiàn)實(shí)問題。另一方面，由于我國行政區(qū)劃的特殊性，行政區(qū)意義上的“城市”實(shí)際上包含了廣袤的農(nóng)村地區(qū)，與國際上通用的、基于人口集聚界定的“City”差別較大，因此“城市”發(fā)展成效的國際可對比性不高。②劉玉博、張學(xué)良、吳萬宗：《中國收縮城市存在生產(chǎn)率悖論嗎——基于人口總量和分布的分析》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)動態(tài)》2017年第1 期。以上問題的存在，不利于指導(dǎo)形成合理有序的城鎮(zhèn)體系空間結(jié)構(gòu)，對城市空間政策的有效性和國際適用性也提出挑戰(zhàn)。

基于經(jīng)濟(jì)聯(lián)系和人口流動，國際典型先發(fā)國家和國際組織積極探索空間尺度治理的新形式，例如，通過劃分新的空間統(tǒng)計單元，在實(shí)踐中廣泛應(yīng)用以“都市區(qū)”③英文一般為“Metropolitan Area”，與國內(nèi)出現(xiàn)的“都市圈”概念相似又有所不同。根據(jù)《國家發(fā)展改革委關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見》（發(fā)改規(guī)劃〔2019〕328 號），都市圈是城市群內(nèi)部以超大特大城市或輻射帶動功能強(qiáng)的大城市為中心、以1 小時通勤圈為基本范圍的城鎮(zhèn)化空間形態(tài)。而都市區(qū)的界定標(biāo)準(zhǔn)更加明確且不受現(xiàn)行行政區(qū)劃的限制，通常以人口密度或人口規(guī)模為標(biāo)準(zhǔn)界定核心區(qū)，以通勤率為標(biāo)準(zhǔn)界定外圍區(qū)域。為作區(qū)分，本文將“Metropolitan Area”翻譯為“都市區(qū)”。為范式的統(tǒng)計工具。其中，美國最早在1910 年探索提出“大都市區(qū)”（Metropolitan District，MD）概念，又在1950年推出標(biāo)準(zhǔn)大都市區(qū)（Standard Metropolitan Area，SMA）的界定規(guī)范，開創(chuàng)了國際上以都市區(qū)為統(tǒng)計口徑輔助城市治理的先河。此后，這一統(tǒng)計工具被其他國家效仿，并結(jié)合當(dāng)?shù)匕l(fā)展實(shí)際，衍生出大都市普查區(qū)（Census Metropolitan area，CMA）、 通勤區(qū)（Travel to Work Area，TTWA）、主都市區(qū)（Major Metropolitan Area，MMA）、城市就業(yè)區(qū)（Urban Employment Area，UEA）、 功能性城市區(qū)域（Functional Urban Area，F(xiàn)UA）等多種空間單元，均克服了原有行政區(qū)局限，識別了相對獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)一體化區(qū)域，有效地提升了區(qū)域政策的精準(zhǔn)度。

典型先發(fā)國家和國際組織重組城市空間劃分都市區(qū)的實(shí)踐可為豐富我國以行政區(qū)口徑為主的統(tǒng)計體系提供良好借鑒。作者在2016 年刊發(fā)的相關(guān)論文中，初步介紹了2016 年以前美國、加拿大、英國、日本等典型先發(fā)國家劃分都市區(qū)的實(shí)踐，①劉玉博、李魯、張學(xué)良：《超越城市行政邊界的都市經(jīng)濟(jì)區(qū)劃分：先發(fā)國家實(shí)踐及啟示》，《城市規(guī)劃學(xué)刊》2016 年第5 期。本文在此篇論文的基礎(chǔ)上，對上述先發(fā)國家近5 年來劃分都市區(qū)的最新實(shí)踐進(jìn)行了梳理，同時補(bǔ)充介紹了典型國際組織歐盟（EU）和世界經(jīng)合組織（OECD）劃分空間統(tǒng)計單元以增強(qiáng)不同國家城市之間的可對比性，最終促進(jìn)成員國交流合作與發(fā)展的理念、方案和經(jīng)驗(yàn)，為借鑒運(yùn)用于中國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展實(shí)踐、輔助城市治理打好基礎(chǔ)。

二、先發(fā)國家空間尺度治理的新實(shí)踐：劃分都市區(qū)

在先發(fā)國家城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，普遍遇到了區(qū)域經(jīng)濟(jì)聯(lián)系增強(qiáng)但短期內(nèi)不可調(diào)整的行政區(qū)劃體系無法靈活應(yīng)對這一趨勢的矛盾。20 世紀(jì)50 年代前后，美國、加拿大、英國和日本等先發(fā)國家相繼出現(xiàn)了都市統(tǒng)計區(qū)、都市普查區(qū)、通勤區(qū)、城市就業(yè)區(qū)等空間概念，并以此為統(tǒng)計單元搜集區(qū)域發(fā)展數(shù)據(jù)，作為實(shí)施城市空間政策的有效輔助。這種空間單元的劃分與現(xiàn)行行政區(qū)劃框架相輔相成，有效促進(jìn)了城市治理，在國際上得到了廣泛應(yīng)用。

（一）美國：都市區(qū)范式的發(fā)端及演變

自1950 年美國行政管理與預(yù)算局（Office of Management and Budget，OMB）首次推出標(biāo)準(zhǔn)大都市區(qū)（Standard Metropolitan Area，SMA）的界定規(guī)范，美國的都市統(tǒng)計區(qū)制度有效彌補(bǔ)了現(xiàn)行行政區(qū)劃體系的不足，為美國當(dāng)局提供項(xiàng)目審定、經(jīng)費(fèi)分配等公開數(shù)據(jù)支撐，被聯(lián)邦政府、州政府、非政府組織和學(xué)者廣泛應(yīng)用。目前美國仍依據(jù)2013 年啟用的《2010 年都市區(qū)界定標(biāo)準(zhǔn)》②2010 Standards for Delineating Metropolitan and Micropolitan Statistical Areas, https://www.govinfo.gov/app/details/FR-2010-07-07/X10-10707, Jun. 2010.識別大都市統(tǒng)計區(qū)（Metropolitan Statistical Area, MSA）和小都市區(qū)（Micropolitan Statistical Area，McSA），二者統(tǒng)稱為基于核心區(qū)識別的統(tǒng)計區(qū)（Core Based Statistical Area,CBSA）。其中，大都市統(tǒng)計區(qū)核心區(qū)的人口規(guī)模需超過5 萬人，小都市統(tǒng)計區(qū)核心區(qū)的人口規(guī)模需超過1 萬人。超過50%的人口位于核心區(qū)的郡縣（county）或郡縣群（counties）被稱為中心縣（central counties），與中心縣毗鄰且與中心縣通勤率超過25%的郡縣被稱為外圍郡縣（outlying counties）。中心縣和外圍郡縣共同構(gòu)成都市統(tǒng)計區(qū)。另外，如果兩個都市統(tǒng)計區(qū)中心縣之間的通勤率超過25%，則兩個都市統(tǒng)計區(qū)將被合并為聯(lián)合統(tǒng)計區(qū)（Combined Statistical Area, CSA）。

根據(jù)美國行政管理與預(yù)算局披露的最新文件，①Revised Delineations of Metropolitan Statistical Areas,Micropolitan Statistical Areas, and Combined Statistical Areas, and Guidance on Uses of Delineations of These Areas, https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2020/03/Bulletin-20-01.pdf,Mar. 2020.至2020 年3 月，美國共劃分為939 個都市統(tǒng)計區(qū)，其中包含392 個大都市統(tǒng)計區(qū)和547個小都市統(tǒng)計區(qū)，②相關(guān)劃分標(biāo)準(zhǔn)和概念界定詳見：劉玉博、李魯、張學(xué)良：《超越城市行政邊界的都市經(jīng)濟(jì)區(qū)劃分：先發(fā)國家實(shí)踐及啟示》，《城市規(guī)劃學(xué)刊》2016 年第5 期。其中有551 個都市統(tǒng)計區(qū)組成175 個聯(lián)合統(tǒng)計區(qū)。表1 列示了美國自2010年以來都市統(tǒng)計區(qū)的基本構(gòu)成及變化。根據(jù)表1，聯(lián)合統(tǒng)計區(qū)的數(shù)量逐年上升，客觀反映了區(qū)域經(jīng)濟(jì)聯(lián)系緊密程度不斷增加的趨勢。

表1. 美國都市區(qū)基本構(gòu)成及變化（2010—2020）

（二）加拿大：大都市普查區(qū)和人口密集區(qū)

加拿大自1941 年開始研究制定大都市普查區(qū)（Census Metropolitan Area，CMA）和人口集聚區(qū)（Census Agglomeration，CA）的界定標(biāo)準(zhǔn)，之后每隔5 ～10 年對標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行重新審視或修正，如在2016 年的識別標(biāo)準(zhǔn)中，加拿大將反向通勤（reverse commuting）閾值從2011 年的25%提高到了50%。③即在腹地中，至少有50%而不是25%的勞動力居住于核心區(qū)。

2020 年，加拿大公布了《有關(guān)國家和地區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)分類》，根據(jù)文件，加拿大共包含251 個標(biāo)準(zhǔn)地域單元。作為輔助統(tǒng)計單元，加拿大在2019 年幾乎同步制定并更新了《2021 年大都市普查區(qū)和人口集聚區(qū)的初步概況》文件，④Preliminary 2021 Census Metropolitan Area and Census Agglomeration Delineation, https://www150.statcan.gc.ca/n1/pub/92f0138m/92f0138m2019002-eng.htm, Nov. 2019.以滿足經(jīng)濟(jì)社會領(lǐng)域多層次的統(tǒng)計需求。與美國大都市統(tǒng)計區(qū)的界定標(biāo)準(zhǔn)相似，加拿大大都市普查區(qū)和人口集聚區(qū)均由核心區(qū)（core）和外圍區(qū)域構(gòu)成。根據(jù)上述文件，加拿大2021 年將沿用2016 年人口普查中確立的核心區(qū)，并以2018 年確立的細(xì)分普查區(qū)（census subdivision）為基本單元確定外圍區(qū)域。加拿大對大都市普查區(qū)和人口集聚區(qū)的人口規(guī)模有不同的規(guī)定，其中大都市普查區(qū)總?cè)丝谝?guī)模應(yīng)大于10 萬人，且至少有5 萬人居住于核心區(qū)；對人口集聚區(qū)沒有總?cè)丝谝?guī)模限制，但規(guī)定其核心區(qū)的人口規(guī)模至少為1萬人。與核心區(qū)毗連的細(xì)分普查區(qū)應(yīng)至少滿足以下三個條件之一才會納入大都市普查區(qū)或人口集聚區(qū)的范圍：一是至少50%的居民位于核心區(qū)；二是至少50%的勞動力在核心區(qū)工作；三是至少50%的勞動力在核心區(qū)居住。

根據(jù)2019 年公布的最新文件，加拿大2021年預(yù)計包含40 個大都市普查區(qū)和112 個人口集聚區(qū)，與2016 年的劃分結(jié)果相比，增加了5 個大都市普查區(qū)，減少了5 個人口密集普查區(qū)。表2 列示了加拿大2001 年以來大都市普查區(qū)和人口集聚區(qū)的基本構(gòu)成及變化。

表2. 加拿大大都市普查區(qū)基本構(gòu)成及變化（2001—2021）

（三）英國：通勤區(qū)——獨(dú)立的勞動力市場

自20 世紀(jì)60 年代開始，英國制定了“通勤區(qū)”（Travel to Work Area，TTWA）的界定標(biāo)準(zhǔn)，旨在識別相對獨(dú)立的勞動力市場，廣泛應(yīng)用于城市就業(yè)情況調(diào)研和就業(yè)政策的實(shí)施中。截至目前，英國的通勤區(qū)仍沿用2011 年的識別方案和識別結(jié)果，①Commuting to Work, Changes to Travel to Work Areas:2001 to 2011, https://www.ons.gov.uk/employmentandlabourmarket/peopleinwork/employmentandemployeetypes/articles/commutingtow orkchangestotraveltoworkareas/2001to2011, Dec. 2015.共計228 個，并預(yù)計于2021 年根據(jù)最新普查數(shù)據(jù)推進(jìn)更新。

與美國和加拿大不同的是，英國的通勤區(qū)并不包含核心區(qū)和外圍區(qū)域，而僅以相鄰兩個超級產(chǎn)出區(qū)域（Super Output Area，SOA）的通勤率為唯一標(biāo)準(zhǔn)識別通勤區(qū)。因此，英國的通勤區(qū)是由一個相對獨(dú)立的勞動市場構(gòu)成的經(jīng)濟(jì)體，可以準(zhǔn)確地判斷和預(yù)測勞動力的供求，有效地實(shí)施就業(yè)促進(jìn)計劃。根據(jù)英國統(tǒng)計局文件，通勤區(qū)的識別方法為：若某個或多個超級產(chǎn)出區(qū)域中，超過75% 的居民在此工作，并且超過75% 的從業(yè)者在此居住，同時總?cè)丝谝?guī)模大于3500 人，則構(gòu)成通勤區(qū)的“雛形”。以雛形為基礎(chǔ)，不斷在該區(qū)域中加入毗鄰超級產(chǎn)出區(qū)域進(jìn)行迭代計算，直到產(chǎn)生穩(wěn)定且符合通勤率和人口規(guī)模雙重標(biāo)準(zhǔn)的通勤區(qū)。在具體識別過程中，通勤率標(biāo)準(zhǔn)并非一成不變，而是隨著通勤區(qū)人口規(guī)模的變化有所增減。當(dāng)通勤區(qū)的人口規(guī)模超過2.5 萬人，通勤率閾值可由75% 下降至66.67% ；當(dāng)通勤區(qū)的人口規(guī)模處于3500～25000 人之間，通勤率閾值根據(jù)實(shí)際人口規(guī)模由75% 線性下降至66.67%。

根據(jù)2020 年10 月英國統(tǒng)計局公布的最新勞動力市場調(diào)研文件，②Regional Labor Market: Local Indicators for Travel-towork Areas, https://www.ons.gov.uk/employmentandlabourmarket/peopleinwork/employmentandemployeetypes/datasets/locallabour marketindicatorsfortraveltoworkareasli03, Oct. 2020.2001 年、2011 年和2020年英國最大的10 個通勤區(qū)的就業(yè)崗位數(shù)量及變化情況見表3。英國統(tǒng)計局據(jù)此搜集并預(yù)測通勤區(qū)的勞動數(shù)據(jù)，如根據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)預(yù)測英國全部通勤區(qū)平均通勤時間約為16 分鐘。③Commuting Time by Travel to Work Areas, https://www.ons.gov.uk/employmentandlabourmarket/peopleinwork/earningsandworkinghours/adhocs/10601commutingtimebytravelto workareas, Sep. 2019.

表3. 英國十大通勤區(qū)就業(yè)規(guī)模及變化（2001—2020）單位：萬人

（四）日本：交相呼應(yīng)的都市區(qū)和就業(yè)區(qū)

日本都市區(qū)的概念起源于學(xué)術(shù)界，并于20世紀(jì)60 年代開始出現(xiàn)統(tǒng)計意義上的都市區(qū)概念。與美國和加拿大類似，日本將都市區(qū)定義為包含一個或多個中心市及其相關(guān)外圍區(qū)域的空間。中心市為中央制定市（designated city）或人口超過50 萬的其他市，其中以中央制定市為中心市的都市區(qū)被稱為主都市區(qū)（Major Metropolitan Area， MMA），否則稱為大都市區(qū)（Metropolitan Area，MA）。日本以市町村為基本單元確定中心市的外圍區(qū)域，若中心市周邊市町村15 歲以上居民中，至少1.5% 的人在中心市工作或就學(xué)，則該市町村將被納入該都市區(qū)的統(tǒng)計范圍。

日本都市區(qū)的統(tǒng)計以每5 年一次的國勢調(diào)查數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)。基于日本統(tǒng)計局2017 年6 月公開的統(tǒng)計文件，與2010 年相比，日本都市區(qū)數(shù)量整體保持穩(wěn)定，共計14 個，包含11 個主都市區(qū)和3 個大都市區(qū)（表4），其中以關(guān)東主都市區(qū)的人口和面積規(guī)模最大，包含6 個中心市和187 個周邊市町村，中心市人口密度均值高達(dá)7534.90 人/平方公里，周邊市町村人口密度均值也達(dá)到了2990.60 人/平方公里。

表4. 日本都市區(qū)構(gòu)成、人口、面積和人口密度的基本情況（2010—2015）

日本官方如經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)?。∕inistry of Economy, Trade and Industry） 同時啟用由東京大學(xué)學(xué)者提出的“城市就業(yè)區(qū)”（Urban Employment Area，UMA）作為更小空間尺度上的輔助統(tǒng)計單元。①Yoshitsugu Kanemoto and Kazuyuki Tokuoka, Proposal for the Standards of Metropolitan Areas of Japan, Journal of Applied Regional Science, no. 7, 2002, pp. 1-15 (in Japanese).根據(jù)學(xué)者定義，與前述各都市區(qū)界定方案相似，城市就業(yè)區(qū)包含核心區(qū)（core）和外圍區(qū)域。其中，核心區(qū)由一個或多個滿足一定條件的中心市（central municipality）構(gòu)成。若中心市的密集居住區(qū)（densely inhabited district）人口規(guī)模處于1 萬～5 萬人之間，該城市就業(yè)區(qū)被稱為小都市 就 業(yè) 區(qū)（Micropolitan Employment Area，McEA），若中心市的密集居住區(qū)人口規(guī)模大于5 萬人，該城市就業(yè)區(qū)被稱為大都市就業(yè)區(qū)（Metropolitan Employment Area，MEA）。 根據(jù)學(xué)者定義，外圍區(qū)域主要為與核心區(qū)保持10%以上通勤率的市町村。

根據(jù)東京大學(xué)空間信息科學(xué)中心2019 年公布的數(shù)據(jù)，日本共包含100 個大都市就業(yè)區(qū)和122 個小都市就業(yè)區(qū)。根據(jù)人口排名的前十大都市就業(yè)區(qū)的構(gòu)成、人口和勞動力居民比見表5。

表5. 日本十大都市就業(yè)區(qū)構(gòu)成、人口和勞動力居民比（2015年標(biāo)準(zhǔn)）

三、國際組織空間尺度治理的新實(shí)踐：新建區(qū)域統(tǒng)計體系

國際組織比較不同國家城市發(fā)展成效，依賴于統(tǒng)一空間尺度的劃分。為了突破各國行政區(qū)劃體系不同帶來的限制，歐盟和經(jīng)合組織分別探索制定了標(biāo)準(zhǔn)地域統(tǒng)計單元和功能性城市區(qū)域的界定方案，有效增強(qiáng)了不同國家城市發(fā)展數(shù)據(jù)的可對比性，提高了區(qū)域政策實(shí)施的精準(zhǔn)度和有效性。

（一）歐盟：標(biāo)準(zhǔn)地域統(tǒng)計單元

作為發(fā)展聯(lián)盟，為了統(tǒng)計、觀察、對比各成員國不同時期經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平和差異，以促進(jìn)各成員國均衡發(fā)展，歐盟統(tǒng)計局于20 世紀(jì)70 年代將標(biāo)準(zhǔn)地域統(tǒng)計單元（Nomenclature of Territorial Units for Statistics, NUTS） 確定為建立區(qū)域統(tǒng)計體系的統(tǒng)一工具。1988 年，歐盟立法委員會正式開啟劃分標(biāo)準(zhǔn)地域統(tǒng)計單元的工作，并于2003 年正式確立了標(biāo)準(zhǔn)地域統(tǒng)計單元的官方劃分方案。目前，標(biāo)準(zhǔn)地域統(tǒng)計單元系統(tǒng)已構(gòu)成歐盟區(qū)域統(tǒng)計體系的核心。

標(biāo)準(zhǔn)地域統(tǒng)計單元共包含三種不同層級的空間尺度。第一層級空間尺度的劃分依據(jù)主要為主權(quán)國家的領(lǐng)土邊界，并規(guī)定人口規(guī)模下限為300 萬，上限為700 萬。第二層級空間尺度傾向于與各成員國國內(nèi)的行政區(qū)劃相一致，并規(guī)定人口規(guī)模下限為80 萬，上限為300 萬。當(dāng)成員國某行政區(qū)不滿足人口規(guī)模閾值時，則合并某些人口規(guī)模較小的行政區(qū)單元或拆分某些人口規(guī)模較大的行政區(qū)單元。第三層級空間尺度也將參考各成員國內(nèi)部區(qū)域劃分方案進(jìn)行界定，并規(guī)定人口規(guī)模下限為15 萬，上限為80 萬。另外，在劃分標(biāo)準(zhǔn)地域統(tǒng)計單元時，歐盟統(tǒng)計局也參考自然地理邊界以區(qū)分地域功能，如農(nóng)墾區(qū)、采礦區(qū)等。根據(jù)《歐盟統(tǒng)計局區(qū)域統(tǒng)計年鑒（2020年）》（Eurostat Regional Yearbook, 2020），歐盟統(tǒng)計在冊的27 個成員國①統(tǒng)計在冊的27 個成員國分別是：比利時、保加利亞、捷克、丹麥、德國、愛沙尼亞、愛爾蘭、希臘、西班牙、法國、克羅地亞、意大利、塞浦路斯、拉脫維亞、立陶宛、盧森堡、匈牙利、馬耳他、荷蘭、奧地利、波蘭、葡萄牙、羅馬尼亞、斯洛文尼亞、斯洛伐克、芬蘭、瑞典。共劃分為92 個第一層級單元、240 個第二層級單元和1169 個第三層級單元。

標(biāo)準(zhǔn)地域統(tǒng)計單元的劃分并不是一成不變的。由于新成員國加入，并為了及時響應(yīng)各成員國行政區(qū)劃變動，歐盟分別對標(biāo)準(zhǔn)地域統(tǒng)計單元進(jìn)行了多次修訂。目前已使用過NUTS 2003、NUTS 2006、NUTS 2010 和NUTS 2013 等4個版本，現(xiàn)行使用NUTS 2016 版本，并計劃于2021 年啟用NUTS 2021 版本。圖1 為歐盟現(xiàn)行使用的NUTS 2016 第三層級的空間格局。

圖1. 歐盟標(biāo)準(zhǔn)地域統(tǒng)計單元第三層級空間格局

（二）世界經(jīng)合組織—?dú)W盟：功能性城市區(qū)域

如前文所述，歐盟標(biāo)準(zhǔn)地域統(tǒng)計單元的劃分仍以各成員國行政區(qū)為基礎(chǔ)，在使用過程中仍受到各成員國城市定義和行政區(qū)劃存在較大差異的限制。為了更好地推動成員國②截至2020 年10 月，經(jīng)合組織共有36 個成員國。之間的交流與合作，經(jīng)合組織（OECD）與歐盟于2011 年聯(lián)合推出了“功能性城市區(qū)域”（Functional Urban Area，F(xiàn)UA），以克服各成員國行政單元可對比性不強(qiáng)的問題，作為評測成員國發(fā)展成效的統(tǒng)一的分析單元。根據(jù)經(jīng)合組織的定義，功能性城市區(qū)域由核心區(qū)和以通勤率確定的、與核心區(qū)有高度一體化趨勢的經(jīng)濟(jì)腹地構(gòu)成。功能性城市區(qū)域的界定步驟見圖2。

圖2. 歐盟和經(jīng)合組織劃分功能性城市區(qū)域的步驟和要求

經(jīng)合組織界定功能性城市區(qū)域時最主要的創(chuàng)新有兩點(diǎn)。一是功能性城市區(qū)域的基本構(gòu)成單元是面積為1 平方公里的地理柵格，這種跨國界的柵格單元的應(yīng)用，突破了成員國內(nèi)部現(xiàn)行行政邊界的限制，是基于經(jīng)濟(jì)活動事實(shí)識別城市實(shí)體地域的大膽嘗試；二是經(jīng)合組織將地理上并不毗連但功能上一體化趨勢明顯的核心區(qū)進(jìn)行合并，這一做法尤其體現(xiàn)了經(jīng)合組織基于經(jīng)濟(jì)聯(lián)系強(qiáng)度界定功能區(qū)邊界的初衷，甚至突破了地理空間的限制。這一點(diǎn)被經(jīng)合組織視作劃分功能性城市區(qū)域最重要的創(chuàng)新。

四、空間尺度治理的國際新走向：巨型城市區(qū)域的興起

基于都市區(qū)的發(fā)展，美國和歐洲不謀而合地出現(xiàn)了“巨型城市區(qū)域”的概念，代表了新型城市空間發(fā)展的趨勢。巨型城市區(qū)域的出現(xiàn)即是經(jīng)濟(jì)社會一體化發(fā)展的結(jié)果，又推動了一體化的進(jìn)一步發(fā)展。

圖3. 美國巨型區(qū)域的興起

（一）美國：巨型區(qū)域

針對經(jīng)濟(jì)一體化背景下各都市區(qū)相互融合的趨勢，美國在《2050 區(qū)域發(fā)展新戰(zhàn)略》①Defining U.S. Megaregions, America 2050, http:// www.america 2050.org/, 2009.中啟動了“巨型城市區(qū)域”這一新的地理單元的研究，提出“超大都市連綿區(qū)的概念”，后被正式更名為“巨型區(qū)域”（megaregion）?！熬扌蛥^(qū)域”與“都市區(qū)”一脈相承，弱化行政邊界、強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)活動的實(shí)際覆蓋范圍。巨型區(qū)域以都市區(qū)劃分為基礎(chǔ)，將毗鄰地區(qū)是否具有共享的資源與生態(tài)系統(tǒng)、一體化的基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)、密切的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系、相似的居住方式和土地利用模式，以及共同的文化和歷史作為界定“巨型區(qū)域”的標(biāo)準(zhǔn)， 并在人口密度、人口增長率和就業(yè)率方面有新的要求，如要求巨型區(qū)域的人口密度大于200 人/平方英里，2000—2050 年人口增長率需大于15%，就業(yè)率增長15%，2025 年預(yù)計增長量超過2 萬個就業(yè)崗位。

根據(jù)《美國2050 巨型區(qū)域規(guī)劃圖》，美國共包含五大湖地區(qū)、東北部區(qū)域、德州三角地帶等巨型區(qū)域，涵蓋了美國70%左右的人口規(guī)模（圖3）。

（二）歐洲：多中心巨型城市區(qū)域

彼得·霍爾（Peter Hall）和凱西·佩恩（Kathy Pain）在《多中心大都市：來自歐洲巨型城市區(qū)域的經(jīng)驗(yàn)》②該書為“POLYNET”項(xiàng)目組的研究成果，受到西北歐“Interreg ⅢB”計劃下歐盟委員會的基金資助。一書中識別了歐洲正在出現(xiàn)的8 個“多中心巨型城市區(qū)域”（polycentric megacity region），分別為英格蘭東南部地區(qū)、蘭斯塔德地區(qū)、比利時中部地區(qū)、萊茵-魯爾地區(qū)、萊茵/美茵地區(qū)、瑞士北部地區(qū)、巴黎地區(qū)和大都柏林地區(qū)。多中心巨型城市區(qū)域中包含多個經(jīng)濟(jì)增長極，通過大城市帶動欠發(fā)達(dá)地區(qū)共同發(fā)展。根據(jù)霍爾和佩恩的研究，這些巨型城市區(qū)域中各城市比較優(yōu)勢突出，互補(bǔ)性較強(qiáng)，通過專業(yè)化的分工與合作將實(shí)現(xiàn)相對均衡的發(fā)展格局，同時在發(fā)展過程中傾向于形成獨(dú)特的區(qū)域性文化甚至政治共同體。表6 列示了歐洲八大巨型城市區(qū)域的基本統(tǒng)計信息。

表6. 歐洲八大巨型城市區(qū)域

總體來看，歐美巨型城市區(qū)域有兩大突出特征：一是反極化，即形成了異質(zhì)多中心互補(bǔ)的都市體系。巨型城市區(qū)域的發(fā)展并不突出某一城市作為單中心在區(qū)域內(nèi)的極化作用，相反地，巨型城市區(qū)域不僅在城市規(guī)模、密度等方面強(qiáng)調(diào)多維性，更強(qiáng)調(diào)功能上的多中心性。二是網(wǎng)絡(luò)性。巨型城市區(qū)域通過非極化發(fā)展模式，增強(qiáng)了其內(nèi)部城市網(wǎng)絡(luò)的連通性。巨型城市區(qū)域的發(fā)展需要各個城市根據(jù)自身在技術(shù)和專業(yè)分工方面的特點(diǎn)形成互補(bǔ)的功能性網(wǎng)絡(luò)，形成協(xié)同效應(yīng)。城市網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展可以加快城市之間信息流通速度，提高效率并增強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)的穩(wěn)定性。正如學(xué)者研究證明，①Joan Marull, Vittorio Galletto, Elena Domene and Joan Trullén, Emerging Megaregions: A New Spatial Scale to Explore Urban Sustainability, Land Use Policy, vol. 34, 2013, pp. 353-366.加入歐洲巨型城市區(qū)的地域，人均GDP 水平較高，且增加了區(qū)域發(fā)展的可持續(xù)性。

五、結(jié)論與啟示

（一）結(jié)論

本文系統(tǒng)總結(jié)和梳理了典型先發(fā)國家和國際組織超越行政邊界、重組城市空間的最新實(shí)踐，以及歐美地區(qū)正在興起的巨型城市區(qū)域的發(fā)展趨勢。針對行政單元邊界和實(shí)際經(jīng)濟(jì)活動邊界不相匹配的矛盾，美國、加拿大、英國、日本，以及歐盟、經(jīng)合組織，均在統(tǒng)計意義上界定了區(qū)別于國內(nèi)行政單元的新型的空間尺度，輔助現(xiàn)行統(tǒng)計體系，以更有效地進(jìn)行城市治理。盡管各國界定方法有所不同，但均以識別經(jīng)濟(jì)社會高度一體化區(qū)域?yàn)槟繕?biāo)，基本界定方案也具有共通之處，即首先以人口密度或人口規(guī)模為指標(biāo)，識別都市區(qū)的核心區(qū)域，再根據(jù)毗鄰單元與核心區(qū)域的通勤強(qiáng)度來界定核心區(qū)域的腹地范圍，以此劃定都市區(qū)的邊界。這種新型的城市空間更好地響應(yīng)了經(jīng)濟(jì)活動的自發(fā)性、系統(tǒng)性和完整性要求，整合了行政邊界和經(jīng)濟(jì)邊界不統(tǒng)一的矛盾，也很大程度上解決了各國由于行政區(qū)單元不一致而導(dǎo)致的國際可對比性不強(qiáng)的問題，因此也被歐盟和經(jīng)合組織廣泛應(yīng)用于成員國的管理工作中。

在都市區(qū)基礎(chǔ)上，歐美國家不約而同地出現(xiàn)了巨型城市區(qū)域，是隨著交通和通訊工具的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)活動邊界不斷擴(kuò)大、區(qū)域經(jīng)濟(jì)聯(lián)系不斷增強(qiáng)的必然結(jié)果。從行政區(qū)到都市區(qū)，再到巨型城市區(qū)域，歐美國家看待城市的視角正在發(fā)生變化，即從“一個節(jié)點(diǎn)”到“局部勞動市場”，再到“城市網(wǎng)絡(luò)組成的開放系統(tǒng)”。

（二）啟示

近期中國提出加快培育現(xiàn)代化都市圈，新型城鎮(zhèn)化迎來新一輪發(fā)展機(jī)遇，經(jīng)濟(jì)活動范圍擴(kuò)大、人口流動性增強(qiáng)，區(qū)域之間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系變得更加密切。但由于城市行政地域短期內(nèi)具有剛性，因此滯后于中國城市空間轉(zhuǎn)型發(fā)展的實(shí)踐。先發(fā)國家和國際組織劃分都市區(qū)的實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)為解決這一矛盾提供了很好的思路，在維持行政區(qū)劃不變的基礎(chǔ)上適應(yīng)了經(jīng)濟(jì)一體化程度加深的趨勢，淡化了行政邊界在經(jīng)濟(jì)活動中的作用，可作為除了行政空間外的另一維度的空間單元反映經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀態(tài)。

在具體界定標(biāo)準(zhǔn)上，先發(fā)國家和國際組織的相關(guān)實(shí)踐也為我國劃定類似的都市區(qū)提供了參考和啟示。首先，在人口普查工作中，根據(jù)一定的人口密度和人口規(guī)模閾值，劃定人口和經(jīng)濟(jì)活動較為密集的核心區(qū)；其次，結(jié)合現(xiàn)行區(qū)劃系統(tǒng)，以核心區(qū)的范圍確定都市區(qū)的中心城市；再次，將與中心城市毗連且達(dá)到一定通勤強(qiáng)度的基本統(tǒng)計單元，劃定為都市區(qū)的外圍區(qū)域。具體人口密度或人口規(guī)模，以及通勤率指標(biāo)的選取，均需要結(jié)合中國城鎮(zhèn)化的發(fā)展階段和特點(diǎn)進(jìn)行調(diào)整，特別是通勤率的閾值也應(yīng)隨著交通方式的發(fā)展有所增減。

目前我國的城市治理工作中，存在“人口—資源”空間錯配的現(xiàn)象，降低了治理效能和管理效率。特別是隨著經(jīng)濟(jì)一體化程度加深，出現(xiàn)了都市圈經(jīng)濟(jì)、城市群經(jīng)濟(jì)等新問題、新現(xiàn)象，更需要從提高資源配置效率的角度，考慮經(jīng)濟(jì)政策作用的空間單元。借鑒美國、加拿大、英國、日本等先發(fā)國家和國際組織的經(jīng)驗(yàn)，可將都市區(qū)作為我國區(qū)域?qū)用嫔辖M織經(jīng)濟(jì)活動的重要空間，制定相關(guān)發(fā)展規(guī)劃并執(zhí)行區(qū)域政策，加強(qiáng)區(qū)域聯(lián)系，在促進(jìn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展中尋求新的突破。