要更好地發(fā)揮政府債券功能

孫曉霞

我國政府債券市場經(jīng)過數(shù)十載的深耕與積淀，為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出了突出貢獻(xiàn)，也將會(huì)在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新征程中固本強(qiáng)基、行穩(wěn)致遠(yuǎn)。在此，分享我對(duì)政府債券市場發(fā)展的三點(diǎn)看法。

第一，政府債券在支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面功不可沒。

政府債券是保障經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步增長的有力支撐。政府債券在保持較大財(cái)政投入力度和支出強(qiáng)度、保障地方經(jīng)濟(jì)增長方面發(fā)揮了重要作用，成為擴(kuò)內(nèi)需、穩(wěn)增長的有效手段。自2015年以后，我國財(cái)政赤字不斷擴(kuò)大，赤字率長期維持在不低于2.6%的高位。截至2019年底，赤字規(guī)模累計(jì)達(dá)到11.32萬億元。2020年，為積極對(duì)沖疫情造成的財(cái)政減收增支影響，穩(wěn)定并提振市場信心，我國將赤字率提高到3.6%以上，安排一般預(yù)算赤字3.76萬億元，同比增加1萬億元。這些赤字均通過發(fā)行國債和新增地方政府一般債券進(jìn)行彌補(bǔ)。自地方政府債券全面實(shí)行自發(fā)自還以來，我國新增地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行增速也持續(xù)在高位。截至2019年末，其年均復(fù)合增速約為1.1倍，累計(jì)發(fā)行規(guī)模達(dá)到4.79萬億元，預(yù)計(jì)2020年底發(fā)行規(guī)模將達(dá)到3.75萬億元。政府債券發(fā)行規(guī)模的擴(kuò)大，促進(jìn)了積極的財(cái)政政策更加積極有為。

政府債券是推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要途徑。政府債券有力地支持了“一帶一路”建設(shè)、京津冀協(xié)同發(fā)展、長三角一體化發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)等重大戰(zhàn)略，有力地支持了脫貧攻堅(jiān)、生態(tài)環(huán)保、教育醫(yī)療等重點(diǎn)領(lǐng)域公益性項(xiàng)目建設(shè)，有力地推動(dòng)了在建基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)。同時(shí)，政府債券在擴(kuò)大有效供給、補(bǔ)齊發(fā)展短板、積蓄發(fā)展新動(dòng)能、提升經(jīng)濟(jì)質(zhì)效、推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革方面發(fā)揮了重要的財(cái)政調(diào)控作用。

2020年以來，地方政府債券在基建補(bǔ)短板方面發(fā)揮的作用更為顯著。2020年前7個(gè)月，地方政府債券融資投入交通運(yùn)輸、市政等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的規(guī)模達(dá)到1.57萬億元，而2019年為7400億元左右。同時(shí)，以地方政府專項(xiàng)債券作為重大項(xiàng)目資本金，可吸引金融機(jī)構(gòu)、民營資本等參與基建投資，起到“四兩撥千斤”的作用。2020年前8個(gè)月，以地方政府專項(xiàng)債券作為資本金的項(xiàng)目共計(jì)631個(gè)，所涉及項(xiàng)目的資本金達(dá)到1974億元，主要支持鐵路、收費(fèi)公路、軌道交通、機(jī)場建設(shè)等交通基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域建設(shè)，若按4倍的杠桿率計(jì)算，則可撬動(dòng)約6000億元的社會(huì)資本。

政府債券是開啟國內(nèi)大循環(huán)的必要手段。近年來，政府債券著力支持民生改善，為提升人民生活質(zhì)量提供了有力的資金保障，對(duì)于擴(kuò)大內(nèi)需規(guī)模和優(yōu)化內(nèi)需結(jié)構(gòu)具有重要意義，是開啟國內(nèi)大循環(huán)的重要基石。以地方政府債券為例，其在脫貧攻堅(jiān)、環(huán)境保護(hù)、教育、醫(yī)療、社保、住房等民生事業(yè)中的投入不斷加碼。2020年前7個(gè)月，地方政府債券融資在上述民生領(lǐng)域的投入達(dá)到1.1萬億元，較上年同期的4300多億元增長了近1.5倍。其中，地方政府債券融資在科教文衛(wèi)、社會(huì)保障領(lǐng)域的投入規(guī)模更為突出，達(dá)到6191.35億元，較上年同期的1300多億元增長了近3.7倍。

第二，政府債券在化解風(fēng)險(xiǎn)危機(jī)方面駕輕就熟。

開拓創(chuàng)新，平穩(wěn)應(yīng)對(duì)1997年亞洲金融危機(jī)。1997年亞洲金融危機(jī)發(fā)生時(shí)，我國實(shí)施了積極的財(cái)政政策，國債在其中發(fā)揮了重要作用。1998—2004年我國共發(fā)行長期建設(shè)國債9100億元，專項(xiàng)用于支持國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施投入，其中僅1998—2000年就安排國債項(xiàng)目6620個(gè)，總投資規(guī)模達(dá)到2.4萬億元，加速改善了基礎(chǔ)設(shè)施，促進(jìn)了國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展。另外，1998年我國創(chuàng)新發(fā)行了2700億元特別國債，用于補(bǔ)充國有獨(dú)資商業(yè)銀行資本金，有效提升了商業(yè)銀行的抗風(fēng)險(xiǎn)能力，保障了我國金融體系的穩(wěn)定健康發(fā)展。

防患未然，有效化解2015年地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。為了防范化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，2015年我國地方政府債券全面實(shí)行自發(fā)自還，開啟了大規(guī)模的債務(wù)置換。截至2019年底，通過發(fā)行地方政府債券置換的存量債務(wù)規(guī)模超過12萬億元。債務(wù)置換使得部分信用等級(jí)低、風(fēng)險(xiǎn)高的地方融資平臺(tái)債務(wù)轉(zhuǎn)化為信用等級(jí)高、低風(fēng)險(xiǎn)的地方政府債券，提高了金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)質(zhì)量，有效化解了部分潛在的金融風(fēng)險(xiǎn)，守住了不發(fā)生系統(tǒng)性、區(qū)域性風(fēng)險(xiǎn)的底線，也降低了融資成本。按照目前我國地方政府債券余額測算，每年可節(jié)約利息支出超過1.5萬億元，有效緩解了地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)。

精準(zhǔn)施策，積極應(yīng)對(duì)2020年的疫情沖擊。為了應(yīng)對(duì)疫情對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的沖擊，促進(jìn)財(cái)政政策更加積極有為，2020年我國共安排發(fā)行1萬億元的抗疫特別國債以及4.73萬億元的新增地方政府債券，為推動(dòng)復(fù)工復(fù)產(chǎn)、做好“六穩(wěn)”工作、落實(shí)“六?！比蝿?wù)、對(duì)沖疫情影響、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)發(fā)揮了關(guān)鍵性作用。同時(shí)，允許地方政府專項(xiàng)債券合理支持中小銀行補(bǔ)充資本金，化解金融風(fēng)險(xiǎn)。目前，2000億元中小銀行資本金專項(xiàng)債的預(yù)分配額度已通知地方，預(yù)計(jì)將用于支持18個(gè)地區(qū)的中小銀行。

第三，政府債券行穩(wěn)致遠(yuǎn)，未來可期。

穩(wěn)步推進(jìn)，保持債務(wù)規(guī)模合理可控。未來債務(wù)管理的方向應(yīng)以“穩(wěn)”為主，要著力避免債務(wù)規(guī)模的無序膨脹，防范潛在風(fēng)險(xiǎn)。2020年疫情發(fā)生以來，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不斷聚集。經(jīng)初步匡算，預(yù)計(jì)2020年底我國地方政府債務(wù)率將接近100%，而該指標(biāo)在2018年為76.6%，2019年為82.9%?？紤]到各地區(qū)債務(wù)、財(cái)政情況的巨大差異，局部債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)將更為突出。

強(qiáng)化管理，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)收益動(dòng)態(tài)平衡。實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)收益動(dòng)態(tài)平衡的關(guān)鍵是要保障債務(wù)資金的合理高效使用，積極建設(shè)地方政府專項(xiàng)債券預(yù)算績效管理體系，保障專項(xiàng)債券項(xiàng)目與地區(qū)需求相匹配、融資規(guī)模與項(xiàng)目全生命周期預(yù)期收益相匹配、項(xiàng)目資金使用效率和收益率與對(duì)應(yīng)行業(yè)或同地區(qū)類似項(xiàng)目相匹配等，最終實(shí)現(xiàn)地方政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目收益與風(fēng)險(xiǎn)的動(dòng)態(tài)平衡。

擁抱市場，推進(jìn)市場高質(zhì)量發(fā)展。繼續(xù)推進(jìn)政府債券市場化建設(shè)與對(duì)外開放，積極參與市場競爭，以更好地發(fā)揮政府債券的財(cái)政功能和金融功能。例如，以更加市場化的方式，強(qiáng)化國債收益率曲線的定價(jià)基準(zhǔn)作用;加強(qiáng)地方債指數(shù)的探索和應(yīng)用，進(jìn)一步打造功能全面、廣泛認(rèn)可的地方債指數(shù)體系。

當(dāng)前，政府債券的存量規(guī)模已達(dá)44.8萬億元，占整個(gè)債券市場的比重超過40%，是名副其實(shí)的中流砥柱，決定了我國債券市場未來發(fā)展的深度與廣度。在新形勢下，應(yīng)更好地發(fā)揮政府債券功能，鞏固提升政府債券在債券市場乃至金融市場的核心地位，服務(wù)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。（本文根據(jù)作者在“中國債券資本市場四十人論壇第一屆峰會(huì)”上的發(fā)言整理）

責(zé)任編輯：印穎? 廖雯雯