特約監(jiān)察員制度的演變邏輯、實踐價值與完善路徑

王立峰 李洪川

〔摘要〕作為紀檢監(jiān)察體制改革的重要補充，特約監(jiān)察員制度經歷了探索初建期、恢復發(fā)展期與轉型完善期。制度演進歷程表明，特約監(jiān)察員制度的歷史沿革既受到內在權力監(jiān)督理念的推動，也受到外在紀檢監(jiān)察體制改革環(huán)境的制約，并且制度變遷存在路徑依賴與關鍵時點。特約監(jiān)察員制度在保障公民監(jiān)督權利、改進紀檢監(jiān)察工作實效、破解監(jiān)督者“燈下黑”困局、完善多重監(jiān)督體系等方面具有積極價值。深化紀檢監(jiān)察體制改革應當從思想認識、人員遴選、工作機制、監(jiān)督法治等方面進一步堅持和完善特約監(jiān)察員制度。

〔關鍵詞〕特約監(jiān)察員;紀檢監(jiān)察體制;監(jiān)督體系

〔中圖分類號〕D630.9?〔文獻標識碼〕A?〔文章編號〕2095-8048-（2020）06-0026-09

2018年8月，中央紀委國家監(jiān)委印發(fā)了《國家監(jiān)察委員會特約監(jiān)察員工作辦法》，該辦法明確特約監(jiān)察員的職責是“對紀檢監(jiān)察機關及其工作人員履行職責情況進行監(jiān)督，提出加強和改進紀檢監(jiān)察工作的意見、建議”。此后，各級紀委監(jiān)委陸續(xù)組建特約監(jiān)察員隊伍，出臺特約監(jiān)察員管理辦法，特約監(jiān)察員制度逐漸走上制度化軌道。對紀檢監(jiān)察機關及其工作人員進行監(jiān)督，既是全面從嚴治黨的應有之義，也是繼續(xù)堅持全面深化改革的現實需要。特約監(jiān)察員制度是黨領導下完善紀檢監(jiān)察體制的重要舉措，也是紀檢監(jiān)察體制改革的重要組成部分?；仡櫶丶s監(jiān)察員制度的演變歷程，揭示其內涵特征、演進邏輯和現實價值，探尋其完善路徑，對增強民主監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督實效，完善紀檢監(jiān)察體制改革具有重要意義。

一、特約監(jiān)察員制度的歷史沿革

制度生成與演進既有其內生性基本邏輯，也有外在條件多重約束?！澳骋恢贫戎畡?chuàng)立，絕不是憑空忽然地創(chuàng)立，它必有其淵源，早在此項制度創(chuàng)立之先，已有此項制度之前身?！薄?〕因此，了解特約監(jiān)察員制度發(fā)展歷程，須拉長歷史鏡頭，將該制度放入黨和國家紀檢監(jiān)察體制改革宏觀歷史進程中，方能更加科學地、理性地認識其發(fā)展脈絡與變遷特征。

（一）工農（監(jiān)察）通訊員階段：以群眾運動式監(jiān)督為主要特征的探索初建期

土地革命初期，為保證新生革命政權的廉潔性，1931年11月，中央蘇區(qū)著手成立專門紀律檢查機構——中央政府工農檢察部。作為中央行政監(jiān)察機構，中央工農檢查部的職責是督促檢查蘇維埃政府機關正確執(zhí)行政策、法令、訓令，以及懲治貪污浪費、官僚腐化等違法違紀行為?！?〕受革命形勢的影響，從1933年4月開始，中央工農檢察部開始探索建立工農通訊員制度，要求“各級機關、企業(yè)、作坊、學校、社會團體、街道、村落中，推選優(yōu)秀分子為通訊員，其任務是替工農檢察部調查和收集該地區(qū)蘇維埃和其所屬機關在職權上工作上生活上所發(fā)現的各種不好的事實和材料報告”〔3〕。參照工農通訊員的做法，解放戰(zhàn)爭初期，華北人民監(jiān)察院探索制訂通訊檢查員辦法，檢查員負責監(jiān)督、報告、檢舉等工作。

1950年7月起，新組建的政務院監(jiān)察委員會開始著手在中央人民政府各部門設立監(jiān)察通訊員制度，并以中央直屬機關、國營企業(yè)部門及全國性團體作為聘請監(jiān)察通訊員的試點?！?〕鑒于試點取得良好成效，1951年9月，政務院通過了《各級人民政府人民監(jiān)察委員會設置監(jiān)察通訊員試行通則》，將監(jiān)察通訊員設置擴大至縣一級，規(guī)定監(jiān)察通訊員的職責是監(jiān)督政府機關、企業(yè)及其工作人員遵守法律等情況。此后，政務院印發(fā)《關于加強人民監(jiān)察通訊員和人民檢舉接待室的指示》《各級人民政府監(jiān)察機關設置人民監(jiān)察通訊員通則》，對人民監(jiān)察通訊員工作職責予以進一步規(guī)范，監(jiān)察通訊員隊伍得以快速發(fā)展。至1954年10月，各級監(jiān)察通訊員已至十多萬?！?〕1955年“高饒事件”發(fā)生后，為加強對黨的高級干部監(jiān)督，中央決定成立黨的各級監(jiān)察委員會，由此形成了黨的監(jiān)察機構與政府的監(jiān)察機關兩套人馬、并駕齊驅的紀檢監(jiān)察體制。由于黨的一元領導越加突出，加之二者職能多有重合，政府的監(jiān)察機構逐漸與黨的監(jiān)察機構合署辦公。1959年4月，第二屆全國人大一次會議通過了關于撤銷國家監(jiān)察部議案，人民監(jiān)察通訊員制度也隨著國家監(jiān)察部的撤銷而告終。

（二）特邀監(jiān)察員階段：注重民主監(jiān)督與制度化建設的恢復發(fā)展期

黨的十一屆三中全會標志著黨和國家政治生活逐漸走上正?；壍馈５捎谟媱澖洕蚴袌鼋洕D軌帶來的價值觀沖擊，以及黨風廉政建設制度的不健全，20世紀80年代后期出現了部分黨員干部官僚主義嚴重、失職瀆職等問題。鑒于此，1987年黨的十三大提出“從嚴治黨”方針，1988年黨的十三屆二中全會提出“經濟要繁榮，黨政機關要廉潔”目標，黨風廉政建設以及紀檢監(jiān)察體制改革由此拉開序幕。1989年，重新組建后的國家監(jiān)察部著手探索設置特邀監(jiān)察員制度。至于為何探索設置特邀監(jiān)察員制度，時任監(jiān)察部部長尉健行指出：“監(jiān)察部門必須依靠群眾，我們不搞群眾運動，但不能不依靠群眾，……五十年代有群眾監(jiān)察員反映情況，幫助監(jiān)察部門監(jiān)督、檢查?！薄?〕由此看來，監(jiān)察通訊員制度可以說是以往監(jiān)察實踐留下的歷史遺產。處于恢復重建的國家監(jiān)察部，其制度建構與完善需要借鑒過去的制度經驗，而20世紀50年代行政監(jiān)察的一條重要經驗就是依靠群眾監(jiān)督，因此，“要建立群眾通訊網，組織有關部門和單位聘請監(jiān)察通訊員，或者叫監(jiān)察信息員，請他們不斷地反映情況”〔7〕。

需要指出的是，20世紀80年代末中共中央愈加重視民主黨派與無黨派民主監(jiān)督作用。1989年12月出臺的《中共中央關于堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的意見》標志著中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度走向新的歷史階段。該《意見》第11條提出，可以聘請一批符合條件和有專門知識的民主黨派成員、無黨派人士擔任特約監(jiān)察員、檢察員、審計員和教育督導員?！耙灾泄仓醒胛募拿x將特約監(jiān)察員（特邀監(jiān)察員）工作納入中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度中，這在中國共產黨歷史上尚屬首次?！薄?〕此外，特邀監(jiān)察員制度化建設步伐也在加快推進。1990年12月國務院頒布了《行政監(jiān)察條例》。該條例第12條規(guī)定：“監(jiān)察機關根據工作需要可以聘請兼職監(jiān)察員。兼職監(jiān)察員根據監(jiān)察機關的委托進行工作?！睆亩谛姓ㄒ?guī)層面明確了特邀監(jiān)察員的合法性地位。監(jiān)察部于1991年12月頒布的《監(jiān)察部聘請?zhí)匮O(jiān)察員辦法》則正式將特邀監(jiān)察員的聘請條件、權利義務等管理辦法明確化、制度化。為充分發(fā)揮民主黨派、無黨派特約監(jiān)察員在國家治理中的特殊作用，2006 年7月，中共中央發(fā)布了《關于鞏固和壯大新世紀新階段統一戰(zhàn)線的意見》，強調凡是有條件的政府有關部門和司法機關都可在黨外人士中開展聘請?zhí)丶s人員工作，充分發(fā)揮各類特約人員在民主監(jiān)督中的作用。

（三）特約（邀）監(jiān)察員階段：由雙重監(jiān)督向單向監(jiān)督轉變的轉型完善期

黨的十八大以來，全面從嚴治黨對黨風政紀建設提出了更高、更嚴要求，紀檢監(jiān)察體制改革繼續(xù)深化推進。根據國家法律法規(guī)的發(fā)展變化以及特邀監(jiān)察員的制度實踐，2013年10月，監(jiān)察部公布了修訂版的《監(jiān)察機關特邀監(jiān)察員工作辦法》，對特邀監(jiān)察員制度作了新的規(guī)定。該《辦法》增加了特邀監(jiān)察員可以“對監(jiān)察機關及其工作人員履行職責情況進行監(jiān)督，提出加強和改進監(jiān)察工作的意見、建議”的規(guī)定，使特邀監(jiān)察員具有了“雙重監(jiān)督”的角色，即特邀監(jiān)察員既可以作為國家監(jiān)察機關的輔助性角色，履行對國家行政機關及其工作人員進行監(jiān)督的職責;同時也履行對國家監(jiān)察機關及其工作人員進行監(jiān)督的職責。此外，《監(jiān)察機關特邀監(jiān)察員工作辦法》還對特邀監(jiān)察員的管理、解聘等工作作了明確要求。

進入新時代以來，深化紀檢監(jiān)察體制改革成為健全黨和國家監(jiān)督體系的重要突破口。為適應反腐形勢需要，也為更好發(fā)揮黨的紀檢部門功能作用，黨中央統籌推進黨的紀律檢查體制和國家監(jiān)察體制改革。2017年，中共中央決定在全國試點推行國家監(jiān)察體制改革，組建國家、省、市、縣監(jiān)察委員會，推進黨的紀律檢查機關與國家各級監(jiān)察委員會合署辦公，以實現對所有行使公權力的公職人員監(jiān)督全覆蓋。根據黨的十九屆三中全會通過的《深化黨和國家機構改革方案》，2018年3月，中華人民共和國國家監(jiān)察委員會成立，《中華人民共和國監(jiān)察法》（以下）簡稱《監(jiān)察法》適時出臺，《行政監(jiān)察法》同時廢止。雖然特邀監(jiān)察員制度失去存在的法律依據，但伴隨紀檢監(jiān)察體制機制改革的深入推進，特約監(jiān)察員制度隨之產生。2018年8月，中紀委國家監(jiān)委印發(fā)《國家監(jiān)察委員會特約監(jiān)察員工作辦法》，探索建立特約監(jiān)察員制度。但與特邀監(jiān)察員制度有所不同的是，新修訂的《國家監(jiān)察委員會特約監(jiān)察員工作辦法》對特約監(jiān)察員的職責與管理作了很大調整。其中最為明顯的是強調特約監(jiān)察員應著重發(fā)揮對監(jiān)察機關及其工作人員的監(jiān)督作用，也就是說，特約監(jiān)察員主要職責與監(jiān)督重點是對紀檢監(jiān)察機關及其工作人員進行監(jiān)督，改變了以往特邀監(jiān)察員“雙重監(jiān)督”的職責定位，以有利于其集中精力發(fā)揮監(jiān)督作用。

二、特約監(jiān)察員制度的邏輯特征

作為人類活動的產物，制度的產生與發(fā)展必然要受到人類理性、觀念的影響。尤其是對政治制度而言，制度設計往往需要同執(zhí)政黨的執(zhí)政理念相互契合。此外，制度變遷也有外生性解釋邏輯。歷史制度主義是分析制度產生與變遷的重要理論，在制度分析中占有重要地位，借鑒歷史制度主義關于制度變遷的分析視角有助于我們厘清特約監(jiān)察員制度的演進邏輯。

（一）權力監(jiān)督理念是特約監(jiān)察員制度的內在動力

任何制度創(chuàng)設的背后都存在一種或幾種理念，而理念總是同觀念耦合。“觀念是歷史制度主義的一個核心因素，結構向當前或未來的制度成員‘推銷觀念的能力對于塑造結構與行動者的聯結至關重要?！薄?〕因此，歷史制度主義傾向于把“觀念轉化”看作是制度形成的來源。作為紀檢監(jiān)察體制的重要組成部分，特約監(jiān)察員制度背后蘊藏的是執(zhí)政黨權力監(jiān)督理念。中國共產黨對權力來源始終保持高度的自覺，強調執(zhí)政權力來源于人民，執(zhí)政權力應受人民的監(jiān)督。土地革命時期，中共中央就已萌生權力監(jiān)督理念，注重和強調民眾對自身權力進行監(jiān)督的重要性?！盀榱遂柟坦まr民主政權，蘇維埃必須吸引廣大民眾對自己工作的監(jiān)督和批評。每一個革命的民眾都有揭發(fā)蘇維埃工作人員的錯誤缺點之權?！薄?0〕改革開放以后，歷屆中央領導集體繼續(xù)完善監(jiān)督機構設置，既注重發(fā)揮不同監(jiān)督機構的作用，也注重社會輿論和人民群眾的監(jiān)督。如果說土地革命時期的工農通訊員制度與20世紀50年代的監(jiān)察通訊員制度是中國共產黨放手發(fā)動群眾、以群眾運動式監(jiān)督踐行權力監(jiān)督理念，那么改革開放以后特約（邀）監(jiān)察員制度則是滲入了民主監(jiān)督理念，注意發(fā)揮民主監(jiān)督的作用。監(jiān)督理念指導下的監(jiān)督模式伴隨了權力監(jiān)督的全過程，只不過特約監(jiān)察員制度理念經歷了從監(jiān)督一切權力到監(jiān)督行政權力再到監(jiān)督監(jiān)察權力的轉變。

（二）特約監(jiān)察員制度變遷受制于紀檢監(jiān)察體制改革

“歷史制度主義傾向于認為制度的變遷來自于平衡被干擾或破壞，這種變化總是與環(huán)境有關，制度變換依賴于環(huán)境變化?！薄?1〕可以說，歷史制度主義關于制度供給和行為選擇的解釋是基于制度背景的情境性邏輯。脫離歷史情境的制度研究是不全面的，而特約監(jiān)察員制度生成與變遷的制度環(huán)境則是紀檢監(jiān)察體制改革。土地革命時期，一切制度建設是圍繞政權的取得與鞏固。處于初創(chuàng)時期的紀檢監(jiān)察機關，一方面要實現監(jiān)督檢查的目的，維護新生政權廉潔性，促進黨風廉政建設。另一方面，作為政權的職能部門，工農檢察部著手發(fā)動群眾，以運動式的群眾監(jiān)督作為專門監(jiān)督的重要補充，既有利于工農群眾主動了解蘇維埃政權，也有利于吸取積極分子加入蘇維埃政權。盡管20世紀50年代初期的監(jiān)察通訊員制度繼承了土地革命時期工農通訊員制度的實踐，但由于當時黨的紀檢機構與政府的監(jiān)察機構屬于兩套監(jiān)督體系，監(jiān)察通訊員作為行政監(jiān)察機構序列而存在，行政監(jiān)察機構是監(jiān)察通訊員制度存在與運行的制度空間與保障。伴隨行政監(jiān)察部門的撤銷，監(jiān)察通訊員制度也就無法繼續(xù)生存。20世紀80年代特邀監(jiān)察員制度的恢復發(fā)展得益于行政監(jiān)察機構的恢復重建。剛組建的監(jiān)察機關注重依靠社會各個方面的支持和幫助，尤其是民主黨派與專家學者的黨外監(jiān)督，逐步建立健全了行政監(jiān)察與群眾監(jiān)督相結合的監(jiān)督機制。進入新時代以來，黨政機構改革統籌推進紀檢監(jiān)察體制改革，而紀委監(jiān)察委合署辦公以及紀委監(jiān)委權力重構推進了特約監(jiān)察員制度的革新，新建立的特約監(jiān)察員制度在監(jiān)督對象、監(jiān)督方法、監(jiān)督內容等方面與改革后的紀檢監(jiān)察體制相互呼應。

（三）特約監(jiān)察員制度變遷存在路徑依賴

路徑依賴影響制度起源和變遷。“最初所選擇的制度在回報率遞增機制作用下，加之政治權威和權力具有非對稱性特征，政治生活復雜性、不透明性以及政治制度是維持現狀的基礎，形成了政治制度自我強化的路徑?！薄?2〕制度的路徑依賴可為我們理解特約監(jiān)察員制度的穩(wěn)定與連續(xù)提供解釋的視角。一方面，從監(jiān)察通訊員制度到特邀監(jiān)察員制度再到特約監(jiān)察員制度，制度存有過去的經驗與痕跡，群眾監(jiān)督、民主監(jiān)督的形式、對象保持著相對穩(wěn)定。即監(jiān)督形式是群眾監(jiān)督、民主監(jiān)督;監(jiān)督對象是國家機關及其工作人員等。另一方面，特約監(jiān)察員制度中的人員管理、工作機制不斷朝著制度化、規(guī)范化方向發(fā)展。以特約監(jiān)察員制度的規(guī)范性文件為例，盡管解放戰(zhàn)爭初期華北人民監(jiān)察院重設的通訊檢查員制度在內容上基本沿襲了土地革命時期工農通訊員制度，但華北人民監(jiān)察院還特別制定了通訊檢查員的聘請辦法等相關工作制度。〔13〕與土地革命時期相比，群眾監(jiān)督制度更具操作性、規(guī)范性。20世紀50年代監(jiān)察通訊員時期的制度化進程則更向前推進一步。中共中央先后制定了《中央人民政府政務院人民監(jiān)察委員會聘請監(jiān)察通訊員試行辦法（草案）》《?。ㄊ校┤嗣癖O(jiān)察委員會組織通則（草案）》《關于加強人民監(jiān)察通訊員和人民檢舉接待室的指示》等多種規(guī)范性文件，群眾監(jiān)督、民主監(jiān)督的制度化趨勢不斷得到鞏固和強化。改革開放以后的特邀監(jiān)察員制度與特約監(jiān)察員制度則更是注重從制度層面回應特約監(jiān)察員隊伍建設、職責界定。①這些跡象表明特約監(jiān)督已經穩(wěn)定化、規(guī)范化，特邀監(jiān)察員制度與特約監(jiān)察員制度之間的繼承性與慣性使特約監(jiān)督制度自我強化功能得到了充分體現。

（四）特約監(jiān)察員制度化過程存在轉折關鍵時點

新制度形成初期被稱為“關鍵性支節(jié)點”時期。〔14〕在“關鍵時點”，行動者往往突破現有制度關于權力的安排，政治沖突各方力量對比關系被打破，新制度在“關鍵時點”的形成成為可能。如果將“關鍵時點”看作是重大事件發(fā)生的時段，那么特約監(jiān)察員制度變遷則存在三個關鍵時點。20世紀50年代的監(jiān)察通訊員或通訊監(jiān)察員制度能夠在中央與地方得以確立得益于新生政權在全國范圍的建立與鞏固。政權新建初期，權力不是分散而是集中在執(zhí)政者手中，執(zhí)政集團可以集中權力進行制度建設，以確保國家干預的有效性。因此，包括監(jiān)察通訊員制度在內的各項政治制度能夠在短時間內得到創(chuàng)設與執(zhí)行。改革開放后，特邀監(jiān)察員制度得以完善得益于20世紀80年代末期中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的正式確立與完善。尤其是1989年12月中共中央印發(fā)的《中共中央關于堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的意見》與2005年2月出臺的《關于進一步加強中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度建設的意見》兩個規(guī)范性文件，標志著多黨合作和政治協商進入新的歷史階段，特邀監(jiān)察員制度成為多黨合作和政治協商制度的展示平臺。此后特邀監(jiān)察員制度的發(fā)展沿著多黨合作、民主監(jiān)督的方向前進，并隨著統一戰(zhàn)線政策的發(fā)展而不斷被完善。進入新時代以來，尤其是2018年3月國家監(jiān)察委員會的成立與《監(jiān)察法》的出臺，成為特約監(jiān)察員制度重新建構又一關鍵時點。特約監(jiān)察員制度內容出現新的變化，即特約監(jiān)察員監(jiān)督對象與監(jiān)督內容轉向為對機構改革后的紀檢監(jiān)察機關及其工作人員就其權力規(guī)范使用情況進行監(jiān)督。

三、特約監(jiān)察員制度的實踐價值

制度的價值是制度存續(xù)的重要源泉，也是制度生命力的重要體現。制度的價值體現為制度具有規(guī)范、指引、約束等作用。作為紀檢監(jiān)察體制改革的重要組成部分，特約監(jiān)察員制度的理論基礎是權利保障與權力監(jiān)督。因此，特約監(jiān)察員制度的實踐價值主要體現為特約監(jiān)察員制度在保障公民監(jiān)督權利、規(guī)范紀檢監(jiān)察機關權力運行等方面具有積極作用。

（一）以政治參與形式保障公民監(jiān)督權的實現

監(jiān)督權是《憲法》與《監(jiān)察法》賦予公民的法定權利?！稇椃ā返?7條規(guī)定：“一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持，經常保持同人民的密切聯系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務?！薄稇椃ā返?1條也規(guī)定了公民享有對任何國家機關和國家工作人員提出批評和建議的權利，以及對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利?！侗O(jiān)察法》第54條規(guī)定監(jiān)察機關應接受民主監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督。因此，特約監(jiān)察員制度既是實現社會監(jiān)督、民主監(jiān)督、輿論監(jiān)督的具體制度形式，也是公民實現監(jiān)督權的重要途徑。在某種程度上說，社會主義法治建設是權利本位，而權利必須通過具體的行動實踐才能彰顯其真實性，尤其是以政治參與實現政治權利。早期的監(jiān)察通訊員制度規(guī)定特約監(jiān)察人員可以享有信訪接待、監(jiān)督建議、參與調研等權利，行使本屬專職監(jiān)察干部的檢查和調查等職權，享有一定的政治待遇，凸顯了以政治參與實現公民監(jiān)督權利的真實性。盡管改革后的特約監(jiān)察員制度取消了這些規(guī)定，但依然賦予特約監(jiān)察員監(jiān)督權利，如參加監(jiān)察委員會組織的調查研究、監(jiān)督檢查、專項工作等。此外，各級紀委監(jiān)委制訂與完善特約監(jiān)察員工作辦法，拓寬特約監(jiān)察員監(jiān)督渠道、途徑、方式，為公民實現監(jiān)督權利提供了機制保障。

（二）通過權力的監(jiān)督與制約保障紀檢監(jiān)察的工作實效

特約監(jiān)察員制度“是群眾路線在紀檢監(jiān)察工作中的一個客觀要求，也是加強對紀檢監(jiān)察機關自身監(jiān)督，將人民智慧運用于紀檢監(jiān)察工作以強化紀檢監(jiān)察隊伍建設的一個有力抓手”〔15〕。作為紀檢監(jiān)察體制的重要補充，特約監(jiān)察員制度的創(chuàng)設核心定位于對紀檢監(jiān)察機關及其工作人員依法依規(guī)履職情況進行監(jiān)督。一方面，特約監(jiān)察員可對紀委監(jiān)委工作的缺點和不足提出意見和建議，有利于紀檢監(jiān)察機關不斷改進工作方式，不斷推進紀檢監(jiān)察工作合法與透明。尤其是目前的《監(jiān)察法》對監(jiān)察對象范圍、留置措施等規(guī)定略有寬泛，導致紀檢監(jiān)察機關擁有較大的自由裁量權，如果對紀檢監(jiān)察機關及其工作人員權力行使情況不加約束和監(jiān)督，很可能導致被調查人的合法權利受到侵犯。在紀檢監(jiān)察實踐中，個別領導和工作人員利用權力侵害公民權利現象時有發(fā)生，如何保障被監(jiān)察對象的合法權利是紀檢監(jiān)察體制改革的重要內容。特約監(jiān)察人員在履職過程中如果發(fā)現存在被監(jiān)察對象合法權利被侵害情形，可以向監(jiān)察機關提出意見或建議。另一方面，特約監(jiān)察員還可以積極參與到黨風廉政建設和反腐敗工作中，在反映社情民意上充分發(fā)揮橋梁紐帶作用，在反腐敗輿論引導上充分發(fā)揮宣傳引領作用，促使紀委監(jiān)委反腐工作不斷取得新進展，黨風廉政建設不斷取得新成效。

（三）打鐵自身硬，破解監(jiān)督者“燈下黑”困局

從紀檢監(jiān)察體制改革的歷程來看，紀檢監(jiān)察機關獨立性越來越大。伴隨紀檢監(jiān)察體制改革深入推進，尤其是紀委監(jiān)委合署辦公以及《監(jiān)察法》出臺，不僅將一切行使公權力的公職人員納入監(jiān)察視野，而且還賦予監(jiān)委法定監(jiān)督權、調查權與處分權，紀委監(jiān)委監(jiān)督范圍明顯擴大，權限明顯增加。由于紀委監(jiān)委是反腐的前沿陣地，也是黨和國家反腐防腐的重要利器，作為反腐的專門機構，決不能讓紀委監(jiān)委成為滋生腐敗的溫床。因此，紀委監(jiān)委自身建設的重要性不言而喻。監(jiān)督紀委監(jiān)委及其工作人員是一項復雜性系統工程，特約監(jiān)察員制度正是破解這一難題的措施之一。作為紀檢監(jiān)察體制的重要配套制度，特約監(jiān)察員制度是對“由誰來監(jiān)督監(jiān)察委”的有力回應，是紀委監(jiān)委規(guī)范自身權力的制度設計，是防止紀檢監(jiān)察機關出現“燈下黑”的制度創(chuàng)新，彰顯的是“監(jiān)督者更要接受監(jiān)督”的理念，表明了紀檢監(jiān)察機關要主動接受監(jiān)督、自覺支持監(jiān)督的鮮明態(tài)度。從特約監(jiān)察員制度的具體內容來看，特約監(jiān)察員“聚焦紀檢監(jiān)察機關中心工作，專注服務于全面從嚴治黨、黨風廉政建設和反腐敗工作大局，著重發(fā)揮對監(jiān)察機關及其工作人員的監(jiān)督作用”。由此可見，特約監(jiān)察員的主要職責定位于對監(jiān)察機關及其工作人員履職行為進行監(jiān)督，更有利于特約監(jiān)察員集中精力履行監(jiān)督職責。

（四）補齊權力監(jiān)督的制度短板，完善黨和國家監(jiān)督體系

全面從嚴治黨向縱深發(fā)展的新形勢下，必然要求對各級黨政機關權力運行過程與運行結果進行約束與監(jiān)督，要求建立健全全覆蓋的監(jiān)督體系。特約監(jiān)察員制度的確立與運行表明，即使紀委監(jiān)委作為專門的監(jiān)督機關，也應當是實現權力監(jiān)督全面覆蓋的重要環(huán)節(jié)。況且紀委監(jiān)委合署辦公是黨政機構改革中的新事物，各項制度、機制有待健全，在加強紀檢監(jiān)察機關內部監(jiān)督以及人大監(jiān)督、司法監(jiān)督的同時，也需要注意發(fā)揮群眾監(jiān)督、黨外監(jiān)督的作用。2017年10月，習近平總書記在黨的十九大報告中指出：“構建黨統一指揮、全面覆蓋、權威高效的監(jiān)督體系，把黨內監(jiān)督同國家機關監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督貫通起來，增強監(jiān)督合力?！薄?6〕特約監(jiān)察員制度是體制外人員對監(jiān)察權力進行監(jiān)督的重要形式，是紀檢監(jiān)察機關以社會監(jiān)督、民主監(jiān)督、輿論監(jiān)督等手段強化自我監(jiān)督的制度探索。通過對紀檢監(jiān)察機關進行外部監(jiān)督，實現體制內監(jiān)督與體制外監(jiān)督的結合。并且，特約監(jiān)察員制度同其他監(jiān)督制度一道不但有利于形成監(jiān)督合力，將權力置于嚴密監(jiān)督之下，也有利于“推動黨內監(jiān)督同國家機關監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督有效貫通，健全和完善監(jiān)督體系”〔17〕。由于《監(jiān)察法》是監(jiān)察機關及其工作人員履行監(jiān)察職責的法律依據，特約監(jiān)察員對監(jiān)察機關及其工作人員履行《監(jiān)察法》職責進行監(jiān)督，也使特約監(jiān)察員制度成為法律實施監(jiān)督體系的重要輔助性制度。

四、特約監(jiān)察員制度的完善路徑

應該清醒認識到，由于紀委監(jiān)委接受監(jiān)督的制度設計還處于完善階段，科學規(guī)范紀檢監(jiān)察權力還處于探索時期。受此影響，特約監(jiān)察員制度在實際運行中也存在著一些比較突出的問題，制度建設還存在一定的提升空間。為鞏固民主監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督的時效，避免特約監(jiān)察員制度成為“花瓶”，充分發(fā)揮特約監(jiān)察員的監(jiān)督力量，應積極穩(wěn)妥地繼續(xù)堅持與完善特約監(jiān)察員制度。

（一）強化政治和法治意識，加強主管部門工作人員與特約監(jiān)察員履職觀念

特約監(jiān)察員是紀委監(jiān)委聘請、管理并且是對紀檢監(jiān)察機關進行監(jiān)督的一支特殊隊伍，特約察員制度是紀檢監(jiān)察制度的輔助性制度。因此，紀委監(jiān)委主要領導需要重視特約監(jiān)察員制度的實施，并對特約監(jiān)察員工作給予關心與支持。首先，紀檢監(jiān)察機關要樹立和表明主動接受監(jiān)督、自覺支持監(jiān)督的鮮明態(tài)度。通過強化服務意識，主動為特約監(jiān)察員履職創(chuàng)造外在支持條件。目前，各級紀委監(jiān)委負責特約監(jiān)察員工作的辦事機構一般設在辦公廳（室），為體現對特約監(jiān)察員工作的重視，可確定由一名紀委副書記或監(jiān)委副主任親自主抓特約監(jiān)察員工作。其次，主管特約監(jiān)察員工作的工作部門與工作人員要樹立黨性思維與法治思維，強化特約監(jiān)察員制度的政治意識和執(zhí)行意識。既要重視堅持“四個意識”“兩個維護”的政治原則，也要重視監(jiān)督細則和辦法的切實執(zhí)行，及時督促特約監(jiān)察員履行本職工作。最后，特約監(jiān)察員也需要在思想認識上重視特約監(jiān)察工作，切實履行好特約監(jiān)察使命，避免“老好人”心態(tài)作祟。由于特約監(jiān)察員是對專門紀檢監(jiān)察機關進行監(jiān)督，黨紀法治意識與監(jiān)督業(yè)務素質是其履行監(jiān)督職責的必備條件。為加強特約監(jiān)察員的黨紀教育與法治教育，增強其黨性修養(yǎng)與法律意識，紀委監(jiān)委可以聘請相關法學專家、黨建學者定期開設專題培訓班，尤其應強化特約監(jiān)察員對憲法、黨內法規(guī)、監(jiān)察法、刑事法律等知識的掌握。

（二）完善人員遴選機制，組建數量適當、結構合理的特約監(jiān)察員隊伍

由于各級紀委監(jiān)委出臺的《特約監(jiān)察員工作辦法》對特約監(jiān)察員聘任數量沒有具體規(guī)定，很多地方在聘任特約監(jiān)察員時存在一定隨意性。特約監(jiān)察員數量過多可能導致辦事效率低下，不利于充分發(fā)揮其最大效能;數量過少也可能導致監(jiān)督不到位、不全面，特約監(jiān)督流于形式。組建數量適當、結構合理的特約監(jiān)察員隊伍是保障特約監(jiān)察員履行職責的必要前提。首先，就其人員數量來看，監(jiān)察委員會應當統籌規(guī)劃，通盤考慮，規(guī)范選聘。特約監(jiān)察員數量可由各級紀委監(jiān)委根據本地區(qū)紀檢監(jiān)察機關部門數量、工作人員數量自行決定。并且，不同層級紀委監(jiān)委應以制度形式對所聘請?zhí)丶s監(jiān)察員在數量方面予以設限。其次，就特約監(jiān)察員結構來看，各地新修訂的《特約監(jiān)察員工作辦法》對人員來源篩選作了一定限制，強調特約監(jiān)察員應主要從人大代表中聘請，在其他單位領域中優(yōu)選聘請。此種選聘機制凸顯了特約監(jiān)察員來源精英化趨勢。問題在于，按照《監(jiān)察法》規(guī)定，監(jiān)委本身要接受人大與人大代表的監(jiān)督。因此，特約監(jiān)察員的人大代表來源應當控制在一定比例之內，否則容易與人大監(jiān)督功能產生重疊。并且，特約監(jiān)察員的遴選應注重實際履職能力。最后，特約監(jiān)察員制度不同于特邀監(jiān)察員制度，統戰(zhàn)部門不再參與特約監(jiān)察員篩選，特約監(jiān)察員制度統一戰(zhàn)線色彩弱化。因此，不應過分注重特約監(jiān)察員的黨派比例或行業(yè)比例，而應當注重其實際監(jiān)督履職能力。此外，應增加各行業(yè)之中非領導崗位人員的遴選，以保證特約監(jiān)察員有充裕的時間履職監(jiān)督。

（三）完善工作機制，使特約監(jiān)察員工作真正落地、落實、落細

首先，應當制訂和完善特約監(jiān)察員履職工作方式機制。紀委監(jiān)委主管部門可以制定特約監(jiān)察員工作紀律手冊，告知特約監(jiān)察員履職方式，使特約監(jiān)察員履職方式合規(guī)、合紀。工作手冊可規(guī)定特約監(jiān)察員會議召開的時間、頻率，以便于特約監(jiān)察員定期反饋其監(jiān)督事項。其次，由于特約監(jiān)察員既行使監(jiān)督權利，同時又承擔宣傳、調研、參謀等角色，容易導致職責不清。因此，各級紀委監(jiān)委應當明確特約監(jiān)察員監(jiān)督對象與監(jiān)督內容。如可以讓某些特約監(jiān)察員負責監(jiān)督固定工作部門使其監(jiān)督對象精確化，分工負責監(jiān)督紀委監(jiān)委的政策制定或特定類型案件以使其監(jiān)督內容精細化。尤其是特約監(jiān)察員應將執(zhí)法監(jiān)督和廉政監(jiān)督作為特約監(jiān)督的重點，避免“胡子眉毛一把抓”。再次，紀委監(jiān)委要建立健全跟蹤反饋機制。紀委監(jiān)委內部干部監(jiān)督室應當與特約監(jiān)察員保持密切聯系，對特約監(jiān)察員反饋的問題和線索應及時跟蹤，及時處理，確保監(jiān)督渠道暢通。最后，應當完善特約監(jiān)察員工作考核機制?？己藱C制既包括對負責管理特約監(jiān)察員工作的主管部門與工作人員的考核，也包括對特約監(jiān)察員的考核?？己藱C制應定期、規(guī)范、常態(tài)，以考核倒逼責任落實，以考核壓實責任，確保特約監(jiān)察員制度真正得到貫徹執(zhí)行。

（四）完善相關法律法規(guī)，推進特約監(jiān)督法治化進程

現行《監(jiān)察法》并沒有明確規(guī)定紀檢監(jiān)察機關應當或可以設置特約監(jiān)察員制度，各級紀委監(jiān)委出臺的《特約監(jiān)察員工作辦法》均是以規(guī)范性文件形式，既非法律，也非規(guī)章。特約監(jiān)察員制度的非強制性規(guī)定造成特約監(jiān)察員監(jiān)督效果打折、問責機制虛化。推進特約監(jiān)察員制度法治化是解決上述困境有效措施，完善的法律法規(guī)配套措施可以推動制度落地生根，扎緊制度籠子，推進特約監(jiān)察員制度真正落地、落實。鑒于紀委監(jiān)委合署辦公的現實，推進特約監(jiān)察員制度法治化可從國家法律與黨內法規(guī)兩方面著手。首先，《監(jiān)察法》應明確規(guī)定各級監(jiān)委應當設置特約監(jiān)察員制度，使特約監(jiān)察員制度存在與運行有法律依據。其次，賦予市級以上監(jiān)察委相應立規(guī)權限，具有立規(guī)權限的監(jiān)察委可制定具有法律效力的特約監(jiān)察員實施細則，增強制度的操作性和實效性。最后，完善專項黨內法規(guī)以保障特約監(jiān)察員權利得到真正實現。如在《中國共產黨黨務公開條例（試行）》中規(guī)定紀檢部門黨務信息公開應當接受黨員特約監(jiān)察員的監(jiān)督，明確黨員特約監(jiān)察員申請紀檢部門黨務信息公開的權利、方式等，從而為特約監(jiān)察員的履職提供有力制度支撐，提高特約監(jiān)察員制度的權威性。

總之，從特約監(jiān)察員制度的創(chuàng)設、撤銷、恢復、發(fā)展及轉型歷程來看，盡管特約監(jiān)察員制度名稱幾經變化，特約監(jiān)察員制度的監(jiān)督內容、人員管理、工作辦法等也不斷被修正調整，但特約監(jiān)察員制度始終存在一個重要制度內核——對權力進行監(jiān)督。對權力進行監(jiān)督是特約監(jiān)察員制度存續(xù)的核心動力。作為黨和國家紀檢監(jiān)察制度的補充性制度，特約監(jiān)察員制度是黨領導下完善紀檢監(jiān)察體制改革的有效舉措，也是一項具有中國特色的監(jiān)督模式。因此，各級紀檢監(jiān)察機關應高度重視特約監(jiān)察員制度執(zhí)行工作，尤其是主管特約監(jiān)察員工作的相應部門應對特約監(jiān)察員工作進行認真調研，查找問題，總結經驗，為特約監(jiān)察員充分履職創(chuàng)造有利條件，讓特約監(jiān)察員制度的活力充分釋放，讓特約監(jiān)察員制度的監(jiān)督作用得到最大限度發(fā)揮。

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【責任編輯：朱鳳霞】