現(xiàn)代化檔案治理體系構(gòu)建研究
——以國家檔案館為主體的視角

沈 洋/遵義醫(yī)科大學 趙燁橦 張衛(wèi)東/吉林大學管理學院

2013年，黨的十八屆三中全會提出全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。2019年，黨的十九屆四中全會再次強調(diào)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要性。國家檔案館作為黨和國家的科學文化機構(gòu)，承擔著“為黨管檔、為國守史、為民服務”的職責和使命，更應該主動融入黨和國家的中心工作、大局工作，加快推進檔案治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設。檔案館是我國檔案事業(yè)的主體，在檔案治理中起著引領(lǐng)和主導的作用。構(gòu)建國家檔案館檔案治理體系，既是國家治理現(xiàn)代化理念在檔案工作領(lǐng)域的發(fā)展，又是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的重要方式，對于我國政治發(fā)展以及社會主義現(xiàn)代化事業(yè)發(fā)展有著重大而深遠的理論意義和現(xiàn)實意義?！笆濉币?guī)劃實施以來，我國檔案事業(yè)在理論研究和實踐應用均取得長足進步，但還存在著資源投入不平衡和創(chuàng)新發(fā)展不充分的問題，構(gòu)建國家檔案館治理體系成為檔案界亟待攻堅的重大課題。文章以國家檔案館為研究對象，通過調(diào)研我國檔案治理的研究現(xiàn)狀，探析現(xiàn)代化檔案治理內(nèi)涵，在厘清檔案治理的內(nèi)在邏輯關(guān)系基礎(chǔ)上，科學構(gòu)建自治、法治、共治三位一體的檔案館檔案治理體系，助推省檔案館事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

1 我國檔案治理相關(guān)理論分析

1.1 我國檔案治理的研究現(xiàn)狀

“檔案治理”一詞最早見于2016年的《全國檔案事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》，是新時代檔案學、檔案事業(yè)領(lǐng)域中新興的研究熱點。目前，我國對于檔案治理的研究主要涉及以下兩個方面的內(nèi)容：一是對于檔案治理的概念及理論探討。金波等通過對比檔案治理和檔案管理的內(nèi)涵，從外部環(huán)境和內(nèi)部結(jié)構(gòu)兩個方面系統(tǒng)探析檔案治理產(chǎn)生的動因，并提了檔案管理變革的實現(xiàn)路徑；陳忠海等強調(diào)檔案治理理論根基的重要性，促進檔案治理理論與實際情況的相融合，在“規(guī)范意識”的引導下，分析檔案治理的現(xiàn)實依據(jù)和檔案治理與檔案事業(yè)現(xiàn)代化的互進關(guān)系，考察檔案治理研究的難點并提出應對之策；徐東華等運用平衡計分卡的管理工具，從跨學科的獨特視角，探討檔案協(xié)同治理的運行機制與實現(xiàn)路徑，以期推動檔案治理方法創(chuàng)新，促進檔案協(xié)同治理常態(tài)化和長效化。二是時代背景下檔案治理在檔案工作中的實際情況以及在檔案管理部門的落實及發(fā)展。楊曉穎以社會治理與檔案事業(yè)管理相互影響為邏輯起點，闡釋了檔案部門參與社會治理的背景與新時代新要求，同時結(jié)合檔案部門參與社會治理的現(xiàn)存難點提出相應的優(yōu)化策略；郝偉斌等指出在檔案事業(yè)社會化發(fā)展過程中，檔案館應營造一種良好的治理氛圍，形成多方治理的良好局面，吸引更多主體積極參與其中，為檔案信息化健康發(fā)展提供保障；劉蕓以浙江省檔案館為例，介紹浙江通過完善檔案機制，堅持檔案工作“三個走向”根本遵循、以“五檔共建”為抓手、合理把握機構(gòu)改革后檔案工作中的各種關(guān)系以及把改革創(chuàng)新作為關(guān)鍵一招，在檔案治理現(xiàn)代化的探索和實踐中積累的成功經(jīng)驗。

當前的研究深刻解析了檔案治理在豐富和完善國家治理體系構(gòu)建中的重大戰(zhàn)略意義，并從不同視角對檔案治理的理論和實踐問題進行了分析。然而從頂層設計角度進一步解構(gòu)檔案治理體系的要素結(jié)構(gòu)，科學重組建構(gòu)現(xiàn)代化檔案治理體系的研究成果還并不多見?；狙芯吭谌骊U釋現(xiàn)代化檔案治理概念沿革的基礎(chǔ)上，深入分析檔案治理的內(nèi)在邏輯，以期構(gòu)建符合我國管理情境的現(xiàn)代化檔案治理體系。

1.2 現(xiàn)代化檔案治理的內(nèi)涵嬗變

檔案治理是檔案事業(yè)在國家治理現(xiàn)代化的時代背景下，緊緊圍繞黨和國家工作大局進行的一次理論創(chuàng)新與實踐創(chuàng)新，是近年來理論研究新熱點。在十八屆三中全會提出“國家治理”的概念之后，為貫徹黨的十八屆三中全會精神，“檔案治理”一詞被正式提出。國家檔案局《全國檔案事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》提出，要加快完善檔案治理體系、提升檔案治理能力，這一提法引起多方學者的關(guān)注與研究。目前，業(yè)界尚未對“檔案治理”形成統(tǒng)一的概念。孫麗群通過借鑒“圖書館治理”的含義，對檔案治理作了定義：檔案主管部門對檔案事業(yè)的政治參與和管理活動。晏秦結(jié)合對公共治理的理解，提出檔案治理是檔案部門、社會組織和公民等多個主體協(xié)同合作，基于一定的行動規(guī)則，共同對檔案事務進行科學、規(guī)范管理，實現(xiàn)檔案領(lǐng)域善治的活動和過程。劉東斌指出，二者的解釋都是基于檔案行政管理內(nèi)容的層面；在二者觀點的基礎(chǔ)上，結(jié)合國家治理、政府治理、檔案行政管理的關(guān)系，提出檔案治理是對檔案行政管理的治理，也就是檔案行政管理要轉(zhuǎn)變職能，跟隨國家治理現(xiàn)代化的步伐，走向檔案治理現(xiàn)代化?；诖?，筆者結(jié)合新時代檔案事業(yè)發(fā)展的新常態(tài)提出“檔案治理”的新定義，即在國家治理現(xiàn)代化的背景下，檔案事業(yè)圍繞黨和國家工作大局而展開的一次理論創(chuàng)新與實踐創(chuàng)新，是堅持以黨和國家的指導為方針，由各級檔案主管部門主導，積極調(diào)動社會、公眾、法治等多方力量，共同促進檔案事業(yè)發(fā)展，實現(xiàn)檔案工作自治、法治、共治的過程。

2 現(xiàn)代化檔案治理體系的內(nèi)在邏輯探析

習近平總書記在黨的十九屆四中全會上指出，相比過去，新時代改革開放具有許多新的內(nèi)涵和特點，其中很重要的一點就是制度建設分量更重，改革更多面對的是深層次體制機制問題，對改革頂層設計的要求更高，對改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性要求更強，相應地建章立制、構(gòu)建體系的任務更重。

構(gòu)建檔案治理體系首先需要明確檔案治理的邏輯關(guān)系。王萍在《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下村級檔案協(xié)同治理的生成邏輯、核心問題與體系建構(gòu)》中提出村級檔案協(xié)同治理體系框架，其建設思路是建構(gòu)村級檔案協(xié)同治理理論基礎(chǔ)，厘清村級檔案協(xié)同治理所處環(huán)境，按誰來治理、治理什么、如何治理、治理效果如何的邏輯關(guān)系層層遞進，其框架相應涵納治理理論、治理環(huán)境、治理主體、治理客體、治理行為及治理效果6個方面。

檔案治理體系與檔案治理能力密不可分，二者相輔相成共同構(gòu)成了一個有機整體。科學高效的檔案治理體系能夠有效促進檔案治理能力的提高，而檔案治理能力的提高又可以反過來作用于檔案治理體系，使其能夠充分發(fā)揮效能，不斷完善。因此，在構(gòu)建檔案治理體系的同時，應充分考慮檔案治理能力建設。常大偉采用“理論構(gòu)建—專家確認—內(nèi)涵闡釋”的研究思路，提出了由制度能力建設、檔案公共服務能力建設、檔案業(yè)務能力建設、統(tǒng)籌與組織能力建設、社會參與能力建設、監(jiān)督與管理能力建設、回應能力建設構(gòu)成的檔案治理能力建設內(nèi)容體系。按照其治理行為的不同，本文將以上七種檔案治理能力歸納為檔案治理體系中的三個構(gòu)建要素，即檔案自治建設（制度能力建設、檔案業(yè)務能力建設、統(tǒng)籌與組織能力建設、回應能力建設）、檔案法治建設（監(jiān)督與管理能力建設）以及檔案共治建設（社會參與能力建設、檔案公共服務能力建設）。充分激發(fā)檔案治理體系建設參與主體（綜合覆蓋國家、行政管理部門、社會和個人層面）內(nèi)生動力，更加注重國家檔案館檔案治理能力評價體系創(chuàng)建，結(jié)合行業(yè)發(fā)展實際明確具體評價指標，引導檔案館和相關(guān)從業(yè)工作者對照標準找準差距，及時作出整改優(yōu)化舉措，助推檔案治理體系更加科學完善，促進檔案治理能力與檔案治理體系相匹配，堅持以新發(fā)展理念為指導，以轉(zhuǎn)型升級、提質(zhì)增效為核心，調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式、補短板、活機制、促服務，以期全面推進檔案事業(yè)的治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，推動檔案事業(yè)科學、有序、健康發(fā)展。

3 我國檔案館檔案治理體系建構(gòu)路徑

我國檔案治理體系的構(gòu)建并非檔案館一家之事，需要來自社會多方的合作與共同努力。以檔案法治建設為依托、以檔案自治建設為根本、以檔案共治為手段，檔案自治、法治、共治建設三者相互支撐，密不可分，共同構(gòu)成了“自治—法治—共治”三位一體的檔案治理體系。

3.1 檔案自治建設

檔案自治建設指各省級國家檔案館在貫徹落實黨和國家的各項方針政策的同時，在行政上相對獨立，在各機構(gòu)的權(quán)力范圍內(nèi)處理本機構(gòu)的檔案工作及檔案事務，治理內(nèi)容包括含檔案開發(fā)和利用在內(nèi)的檔案資源體系建設、檔案管理信息化、檔案安全管理、檔案人才隊伍建設等相關(guān)內(nèi)容。目前，我國省級檔案館在建設自治內(nèi)容方面有以下典型案例。2019年，四川省檔案干部教育培訓基地先后舉辦兩場電子檔案管理培訓班，為各企事業(yè)單位、機關(guān)部門的檔案工作者介紹并講解了電子檔案的收集、整理、歸檔、在線移交和信息安全等相關(guān)知識。黑龍江省檔案館堅持貫徹落實《黑龍江省檔案館接收征集范圍細則》，開展政務電子文件和省直單位電子公文歸檔、電子檔案接收工作，做好電子檔案長久保存系統(tǒng)的日常管理工作，確保檔案應收盡收、齊全完整和規(guī)范整理。甘肅省檔案館建立開放檔案信息資源社會化共享服務平臺，2018年開放民國檔案43號全宗“甘肅省度量衡檢定所”9188條文件級目錄、44號全宗“行政院第八戰(zhàn)區(qū)經(jīng)濟委員會”7910條文件級目錄，2019年開放其所保管的新中國成立前58個全宗的1677427條文件級檔案目錄，一方面提高了檔案資源的利用率，同時也滿足了廣大人民群眾對檔案利用的需求。檔案自治建設是檔案治理的立足之本，檔案治理只有首先從各檔案館自身出發(fā)，因地制宜，才能夠建設出更符合本省發(fā)展情況的治理路徑。

3.2 檔案法治建設

依法治國是堅持和發(fā)展中國特色社會主義的本質(zhì)要求和重要保障，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。全面落實依法治國基本方略的新方針為“科學立法，嚴格執(zhí)法，公正司法，全民守法”，即要實現(xiàn)檔案治理的法治化，就是要實現(xiàn)檔案行政管理制度體制機制的法治化與人的現(xiàn)代化，必須從立法、執(zhí)法、監(jiān)督和守法四個角度同時展開，這個過程離不開檔案機構(gòu)、檔案主管部門以及社會大眾的共同努力與支持?！巴晟茩n案法治建設，著力提高檔案治理能力”是2016年全國檔案工作主要任務之一，其中包括檔案法律法規(guī)標準建設、檔案行政執(zhí)法檢查、開展檔案普法工作三方面內(nèi)容。在檔案法律法規(guī)標準建設方面，2020年6月20日，第十三屆全國人大常委會第十九次會議審議通過了新修訂的《中華人民共和國檔案法》。這是檔案法1988年1月1日施行以來的首次修訂，有助于進一步發(fā)揮檔案和檔案工作在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的基礎(chǔ)性作用，為新時代檔案事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供堅強法治保障。另一方面，檔案治理現(xiàn)代化法治建設，還需要來自社會多方的監(jiān)督，形成規(guī)劃科學、監(jiān)督有力的檔案治理機制，確保檔案治理現(xiàn)代化的有效推進。同時檔案法治建設需要整個國家和社會的參與，提升公民檔案意識，做到全民守法。

3.3 檔案共治建設

檔案治理強調(diào)治理主體的多元化，具體體現(xiàn)為檔案共治，即在治理過程中檔案機構(gòu)、社會組織和個人等多元治理主體的溝通對話和充分參與，并以一定的合作方式進行互動，鼓勵不同的利益相關(guān)方形成合作關(guān)系，協(xié)調(diào)各方的利益共存，共同促進檔案事業(yè)向良好方向發(fā)展。檔案共治過程中，需要各個治理主體找準自己的角色及定位，并充分發(fā)揮治理主體的作用，包括檔案機構(gòu)的社會服務功能及社會組織和個人通過多種渠道表達對檔案治理的意愿、觀點及建議等。檔案網(wǎng)站作為社會組織和個人參與檔案活動的主要線上平臺，其互動欄目開發(fā)已相對成熟。目前，問卷調(diào)查以及留言咨詢?nèi)允菣n案網(wǎng)站中群眾和個人參與檔案工作和檔案治理的主要方式。除此以外，為了讓社會公眾更好地了解檔案和檔案工作，江西省檔案網(wǎng)站內(nèi)還提供了在線訪談功能，定期邀請嘉賓開展訪談，內(nèi)容包括“檔案服務民生”“精準扶貧檔案工作”“檔案室基礎(chǔ)設施建設”“檔案室基礎(chǔ)設施建設”等方面，并在訪談結(jié)束后將訪談內(nèi)容整理成文字形式，方便讀者回顧及查閱。在“建設數(shù)字中國”背景下，江蘇、浙江、安徽三省和上海市加快推動數(shù)字化、信息化建設，上海提出“像網(wǎng)購一樣便利”的“一網(wǎng)通辦”；浙江提出“最多跑一次”的數(shù)字政務建設；江蘇提出要打造“不見面審批”的電子政務建設；安徽提出要加快建設“數(shù)字江淮”，加強電子政務基礎(chǔ)設施建設，通過多種方式或手段，服務民生和文化建設等各方面，滿足社會群體及個人的檔案需求，實現(xiàn)公共利益最大化。檔案共治建設關(guān)鍵在于群眾的廣泛參與，社會群體和個人通過省級國家檔案館提供的各種渠道參與檔案治理，形成雙邊監(jiān)督互動管理機制。社會各群體和個人既是檔案治理的參與者，又是檔案治理的監(jiān)督者和受益者。檔案館要達到高效治理，需要向社會廣泛征集意見和建議，實現(xiàn)治理主體多元化，而社會群體和個人通過參與檔案治理，增強了主人翁的責任意識，能夠更加積極主動地融入檔案事業(yè)發(fā)展。