新修訂檔案法對(duì)電子檔案管理提出新要求

仇偉海/天津市檔案館

新修訂《中華人民共和國(guó)檔案法》將于2021年1月1日正式施行，這是我國(guó)檔案法治建設(shè)進(jìn)程中一個(gè)新的里程碑，是檔案工作適應(yīng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求，走向依法治理、走向開放、走向現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。新修訂檔案法新增設(shè)檔案信息化建設(shè)專章，第一次從法律的角度對(duì)檔案信息化建設(shè)作出全面系統(tǒng)的規(guī)定。其中對(duì)電子檔案管理提出具體要求的有2條5款，明確規(guī)定電子檔案的合法要件、地位和作用、安全管理要求，為新時(shí)代電子檔案管理適應(yīng)“數(shù)字轉(zhuǎn)型”這一全球性大趨勢(shì)、服務(wù)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、留存好數(shù)字時(shí)代的記憶指明方向。

1 以法律形式明確了電子檔案的管理目標(biāo)

電子檔案由于其數(shù)字信息的非人工識(shí)讀性、計(jì)算機(jī)軟硬件系統(tǒng)依的賴性、信息與特定載體之間的可分離性、信息的易變性、信息存儲(chǔ)的高密度性、多種信息媒體的集成性等較傳統(tǒng)載體檔案有很大不同的特性，在生成、流轉(zhuǎn)、保存等各環(huán)節(jié)都有特殊要求。如何保證其所包含的信息真實(shí)、未被篡改，內(nèi)容完整、無(wú)缺失，能夠在現(xiàn)有以及未來(lái)的不同軟硬件環(huán)境下可被讀取、被理解，是檔案工作者需要面對(duì)的一個(gè)新的課題和挑戰(zhàn)。

經(jīng)過(guò)多年的理論研究和工作實(shí)踐，檔案學(xué)術(shù)界和檔案實(shí)踐部門對(duì)電子檔案的組成、基本屬性已經(jīng)達(dá)成了認(rèn)知共識(shí)，總結(jié)形成了一系列電子檔案管理的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范性文件。如在GB/T 26162.1-2010《ISO15489-1信息與文獻(xiàn)文件管理通則》、GB/T 18894-2016 《電子文件歸檔與電子檔案管理規(guī)范》、DA/T 58-2014《電子檔案管理基本術(shù)語(yǔ)》等國(guó)家和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)里，都明確了電子檔案是由內(nèi)容、背景信息和結(jié)構(gòu)構(gòu)成的，并將電子檔案的屬性明確定義為真實(shí)性、可靠性、完整性、可用性。在中辦、國(guó)辦《電子文件管理暫行辦法》中，要求電子文件歸檔時(shí)，電子文件及其元數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)同時(shí)歸檔，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行真實(shí)、完整、可用方面的鑒定、檢測(cè)等；在國(guó)家檔案局《電子檔案移交與接收辦法》中，要求移交與接收的電子檔案應(yīng)當(dāng)真實(shí)可靠、齊全完整和安全可用。這些都是對(duì)電子檔案管理明確提出的管理目標(biāo)要求。這些在電子檔案管理理論研究和工作實(shí)踐中積累的寶貴經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，得以上升到法治的高度，在新修訂檔案法中體現(xiàn)。

在新修訂檔案法中，把電子檔案管理的目標(biāo)要求明確規(guī)定為“電子檔案應(yīng)當(dāng)來(lái)源可靠、程序規(guī)范、要素合規(guī)”。來(lái)源可靠，即要求電子檔案應(yīng)當(dāng)在來(lái)源和內(nèi)容兩方面符合真實(shí)性、可靠性要求。要求電子檔案的內(nèi)容、邏輯結(jié)構(gòu)和背景信息與形成時(shí)的原始狀況相一致，其內(nèi)容能夠完全和正確地表達(dá)其所反映的事務(wù)、活動(dòng)或事實(shí)。程序規(guī)范即要求電子檔案在生成、收集、歸檔、移交和保存管理等文件生命周期各個(gè)環(huán)節(jié)，履行必要的工作程序，各工作環(huán)節(jié)操作規(guī)范、沒有缺失，且符合相關(guān)法律制度規(guī)范的要求。要素合規(guī)即要求電子檔案的內(nèi)容、結(jié)構(gòu)和背景信息齊全且沒有破壞、變異或丟失，可被讀取、識(shí)別和理解，元數(shù)據(jù)信息以及歸檔、移交接收、保管等環(huán)節(jié)相關(guān)信息收集齊全等。

新修訂檔案法中明確了電子檔案管理的目標(biāo)要求，一方面把現(xiàn)有正在執(zhí)行的電子檔案管理相關(guān)的行政規(guī)范性文件和標(biāo)準(zhǔn)中對(duì)電子檔案管理的目標(biāo)要求上升到法律層面，具有法律強(qiáng)制性，可以更好地推動(dòng)電子檔案管理向規(guī)范、高質(zhì)量方向發(fā)展。另一方面對(duì)其他法律，如《中華人民共和國(guó)電子簽名法》等，對(duì)電子檔案的基本屬性、管理質(zhì)量提出的要求，從檔案工作專門法律角度進(jìn)行回應(yīng)，對(duì)于檔案工作更具有指導(dǎo)性，有利于在國(guó)家各項(xiàng)事業(yè)中更好地發(fā)揮檔案工作的基礎(chǔ)性、支撐性作用。

2 為僅以電子形式保存電子檔案提供了法律依據(jù)

新修訂檔案法明確“電子檔案與傳統(tǒng)載體檔案具有同等效力，可以以電子形式作為憑證使用”，從檔案管理專門法律的角度，明確了其同傳統(tǒng)檔案一樣，獨(dú)立具備檔案的基本屬性，即憑證屬性。這也與其他法律法規(guī)所規(guī)定相關(guān)內(nèi)容相一致。同時(shí)，從檔案管理專門法律的角度明確電子檔案具有獨(dú)立憑證作用的法律地位，也為拓展檔案管理形式奠定了法律基礎(chǔ)。

由于電子檔案相對(duì)于傳統(tǒng)檔案所具有的不同特性，電子檔案在實(shí)際管理工作中能否只以其原本的電子形態(tài)管理，一直是困擾檔案工作（特別是我國(guó)檔案實(shí)踐部門和檔案工作者）的一大難題。一方面電子檔案完全依賴計(jì)算機(jī)軟硬件系統(tǒng)的生成環(huán)境和管理環(huán)境，而且信息技術(shù)發(fā)展日新月異，計(jì)算機(jī)軟硬件產(chǎn)品種類多、更新快，我們對(duì)電子信息技術(shù)的掌控能力不足，對(duì)發(fā)展規(guī)律趨勢(shì)認(rèn)知不足，對(duì)我們現(xiàn)有的知識(shí)和手段能否確保電子檔案真實(shí)完整、安全可用缺乏必要的信心。另一方面對(duì)于能否僅以電子形態(tài)保存、管理電子檔案，已有的檔案法律法規(guī)、部門規(guī)章等都沒有明確的規(guī)定。

隨著“互聯(lián)網(wǎng)+電子政務(wù)”、電子商務(wù)等迅猛發(fā)展，社會(huì)對(duì)信息化技術(shù)、電子數(shù)據(jù)把控能力的提升，社會(huì)迫切需要對(duì)能否僅以電子形態(tài)保存、管理電子檔案作出明確的回答?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于在線政務(wù)服務(wù)的若干規(guī)定》指出：“政務(wù)服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)履行職責(zé)過(guò)程中形成的電子文件進(jìn)行規(guī)范管理，按照檔案管理要求及時(shí)以電子形式歸檔并向檔案部門移交。除法律、行政法規(guī)另有規(guī)定外，電子文件不再以紙質(zhì)形式歸檔和移交?！毙滦抻啓n案法明確電子檔案可以以電子形式作為憑證使用，體現(xiàn)了法律法規(guī)的及時(shí)性、針對(duì)性，是對(duì)社會(huì)關(guān)切問題給予的及時(shí)、有效回應(yīng)，充分發(fā)揮法律的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，消除了制約電子政務(wù)、電子商務(wù)進(jìn)一步發(fā)展在電子檔案管理方面的顧慮。同時(shí)，明確電子檔案與傳統(tǒng)載體檔案具有同等效力，以電子形式作為憑證使用，也為推進(jìn)電子檔案單軌制（即不再生成紙質(zhì)檔案）運(yùn)行、單套制（即電子設(shè)備生成的檔案僅以電子方式保存）管理提供了必要的法治前提條件。

3 為做好關(guān)鍵環(huán)節(jié)的電子檔案管理提供了法律遵循

一是要求“機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織應(yīng)當(dāng)積極推進(jìn)電子檔案管理信息系統(tǒng)建設(shè)，與辦公自動(dòng)化系統(tǒng)、業(yè)務(wù)系統(tǒng)等相互銜接”，明確了電子文件生成單位對(duì)電子文件的收集、歸檔職責(zé)。針對(duì)電子檔案管理的特性，僅靠傳統(tǒng)管理模式無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)電子檔案的有效管理，因此要求電子文件生成單位應(yīng)當(dāng)建設(shè)必要的電子檔案信息管理系統(tǒng)，通過(guò)采用必要的信息化技術(shù)手段，對(duì)本單位電子文件生成、辦理系統(tǒng)產(chǎn)生的電子檔案進(jìn)行收集、整理、歸檔，確保其所生成的電子檔案內(nèi)容、結(jié)構(gòu)、背景信息齊全，以及必要元數(shù)據(jù)信息得到有效、完整捕獲，保證電子檔案的真實(shí)性、完整性、可用性和安全性在電子文件生成單位的文件管理環(huán)節(jié)得到有效維護(hù)和保障，這也是專門針對(duì)電子檔案管理特性提出的有針對(duì)性要求。

二是明確向檔案館移交電子檔案的方式可以是網(wǎng)絡(luò)傳輸或者以存儲(chǔ)介質(zhì)的形式。這正是針對(duì)電子檔案較傳統(tǒng)檔案內(nèi)容與載體的可分離等特性，規(guī)定了電子檔案特有的移交接收方式。電子檔案與傳統(tǒng)檔案有一顯著區(qū)別，就是電子檔案不像傳統(tǒng)檔案那樣，移交載體具有唯一性。由于檔案信息與載體也是可以分離的，因此承載檔案信息內(nèi)容的載體可以是多樣的，檔案信息也可以同時(shí)依附在不同的載體介質(zhì)上，原始件與復(fù)制件無(wú)差別。因此，只要移交接收電子檔案?jìng)鬏數(shù)木W(wǎng)絡(luò)、電子檔案依附的載體介質(zhì)安全有效，其電子檔案載體形態(tài)即符合法律要求。也就是說(shuō)，區(qū)別于傳統(tǒng)檔案移交以載體移交為標(biāo)志，電子檔案的移交不再以載體移交為判斷，而是以內(nèi)容移交為判斷。

三是要求檔案館在接收電子檔案時(shí)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行必要的檢測(cè)，并對(duì)電子檔案的安全保管措施提出了要求。電子檔案的移交接收環(huán)節(jié)是電子檔案管理中非常重要的環(huán)節(jié)，通過(guò)這一環(huán)節(jié)，電子檔案的所有權(quán)和管理權(quán)由移交單位——電子檔案生成單位轉(zhuǎn)交給接收單位——檔案館。為保證電子檔案質(zhì)量，檔案館有必要對(duì)接收的電子檔案進(jìn)行檢測(cè)。明確了檢測(cè)的內(nèi)容和目的是確保電子檔案真實(shí)、完整、可用和安全，因此檔案館有責(zé)任建設(shè)必要的信息系統(tǒng)和履行必要的工作程序，對(duì)接收的電子檔案進(jìn)行檢測(cè)，并將相關(guān)檢測(cè)過(guò)程進(jìn)行記錄、留存，達(dá)到接收程序規(guī)范的目的。針對(duì)電子檔案的載體與內(nèi)容的可分離、信息的易變等特性，新修訂檔案法還明確了檔案館為確保電子檔案安全，應(yīng)當(dāng)對(duì)重要電子檔案進(jìn)行異地備份保管。同樣，這一保管過(guò)程也應(yīng)當(dāng)進(jìn)行必要的記錄和留存。

此外，新修訂檔案法明確了電子檔案管理辦法由國(guó)家檔案主管部門會(huì)同有關(guān)部門制定。電子檔案管理是一項(xiàng)涉及面廣且復(fù)雜的系統(tǒng)工程，一方面檔案工作覆蓋各行各業(yè)、各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)社會(huì)組織，它們?cè)谌粘；顒?dòng)都會(huì)發(fā)生文件運(yùn)轉(zhuǎn)，進(jìn)而涉及所形成的檔案管理（其中也包括電子檔案管理）；另一方面社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)產(chǎn)生的文件在運(yùn)行、辦理、交換、歸檔等各環(huán)節(jié)中，必定要遵從本行業(yè)本領(lǐng)域相關(guān)的法律法規(guī)、制度規(guī)定，也必然影響到其檔案管理（包括電子檔案管理），工作中需要與這些法律法規(guī)、制度規(guī)定相適應(yīng)。因此，在制定這些檔案（包括電子檔案）管理制度時(shí)，需要國(guó)家檔案主管部門和國(guó)家各行業(yè)主管部門共同研究制定。檔案工作者在履行電子檔案管理的職能時(shí)，要注重與行業(yè)相關(guān)法律法規(guī)和制度規(guī)范的銜接、協(xié)調(diào)一致。