機(jī)構(gòu)改革后加強(qiáng)自然資源檔案信息化建設(shè)的若干舉措

何 丹 陳禮金 柳 霞/杭州市規(guī)劃和自然資源信息中心

自然資源檔案是自然資源管理活動(dòng)中形成的一系列具有保存價(jià)值的資料，根據(jù)自然資源業(yè)務(wù)管理內(nèi)容可細(xì)分成自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)管理檔案、建設(shè)用地管理檔案、規(guī)劃管理檔案、執(zhí)法管理檔案等。當(dāng)前，應(yīng)當(dāng)抓住機(jī)構(gòu)改革這一契機(jī)，加強(qiáng)自然資源檔案信息化建設(shè)，推動(dòng)檔案工作數(shù)字轉(zhuǎn)型。

1 工作背景：以杭州市為例

2019年1月，杭州市規(guī)劃和自然資源局掛牌成立，整合了原市國(guó)土資源局和原市規(guī)劃局的職責(zé)，市發(fā)改委的組織編制并實(shí)施主體功能區(qū)規(guī)劃職責(zé)，以及市林業(yè)水利局的水資源和森林、濕地等資源調(diào)查與確權(quán)登記管理職責(zé)。按照市機(jī)構(gòu)改革檔案工作有關(guān)規(guī)定，在機(jī)構(gòu)改革中部分職責(zé)劃入其他機(jī)構(gòu)的，劃入前履行該職責(zé)形成的檔案仍屬原檔案全宗，不得分散或銷毀；在機(jī)構(gòu)改革中整體并入另一機(jī)構(gòu)的部門單位，其檔案全部由并入機(jī)構(gòu)接管，實(shí)行封口管理。杭州市規(guī)劃和自然資源局的檔案包含了原市國(guó)土資源局歷史檔案、原市規(guī)劃局歷史檔案，以及市規(guī)劃和自然資源局新產(chǎn)生的檔案。機(jī)構(gòu)改革后需要整合的檔案量約230多萬(wàn)卷，并可大致估算出后續(xù)每年將新增案卷27萬(wàn)多卷，新增數(shù)據(jù)儲(chǔ)存容量約2500GB。此外，考慮到機(jī)構(gòu)改革之前原市國(guó)土資源局、原市規(guī)劃局檔案管理的標(biāo)準(zhǔn)與模式、信息化程度等不盡相同，因此探索職能整合、業(yè)務(wù)融合后更加合理的檔案管理模式尤為重要。信息技術(shù)的蓬勃發(fā)展給檔案管理帶來(lái)了新的機(jī)遇，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)自然資源檔案信息化建設(shè)，促進(jìn)檔案信息資源的共建共享，建立全市網(wǎng)絡(luò)融合、功能整合的檔案管理信息化體系。

2 加強(qiáng)工作的舉措

2.1 完善標(biāo)準(zhǔn)體系

標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范是檔案管理的基礎(chǔ)，也是檔案信息化工作的依據(jù)與行動(dòng)指南[1]，主要包含兩方面內(nèi)容：一是檔案業(yè)務(wù)規(guī)范，明確檔案收集范圍、檔案移交接收規(guī)范、檔案整理規(guī)范，如分類標(biāo)準(zhǔn)、保管期限等。二是檔案信息化技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，明確檔案采集錄入字段項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)、電子文件格式、電子文件元數(shù)據(jù)格式、數(shù)據(jù)接口規(guī)范等。當(dāng)前，圍繞自然資源管理職能，建立全新的、科學(xué)的、規(guī)范的檔案標(biāo)準(zhǔn)體系，是加強(qiáng)自然資源檔案信息化建設(shè)的首要任務(wù)。

2.2 建設(shè)數(shù)字檔案館

《全國(guó)檔案事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》明確提出，要持續(xù)推進(jìn)數(shù)字檔案館建設(shè)，積極響應(yīng)數(shù)字中國(guó)建設(shè)，加快推進(jìn)信息技術(shù)與檔案工作深度融合，到2020年全國(guó)地市級(jí)以上國(guó)家綜合檔案館要全部建設(shè)成數(shù)字檔案館。我國(guó)數(shù)字檔案館認(rèn)證可分為三個(gè)方面：組織環(huán)境、檔案管理系統(tǒng)、技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施和安全風(fēng)險(xiǎn)管理能力的評(píng)估[2]。杭州市自然資源檔案管理應(yīng)以建設(shè)數(shù)字檔案館作為檔案建設(shè)的重點(diǎn)方向與目標(biāo)，并從這三方面實(shí)施。

2.2.1 組織環(huán)境

組織環(huán)境建設(shè)，著重要做好發(fā)展規(guī)劃、管理機(jī)制及人員建設(shè)這三方面的工作。發(fā)展規(guī)劃，制定檔案建設(shè)長(zhǎng)期或者短期規(guī)劃，明確工作重點(diǎn)與發(fā)展方向；管理機(jī)制，制定各類章程準(zhǔn)則，明確信息化部門、業(yè)務(wù)部門相關(guān)職責(zé)，明確收集、整理、移交、保管、鑒定流程與規(guī)范，明確檔案利用規(guī)范及保密要求等；人員建設(shè)，明確人員配備與崗位職責(zé)等。

2.2.2 管理系統(tǒng)

檔案管理系統(tǒng)是數(shù)字檔案館的核心，按照我國(guó)《數(shù)字檔案館建設(shè)指南》，檔案管理系統(tǒng)應(yīng)具備“收集、管理、保存、利用”四項(xiàng)基本業(yè)務(wù)功能以及其他系統(tǒng)配置功能[3]。通過(guò)對(duì)檔案管理業(yè)務(wù)的整理、分析、歸納，建設(shè)系統(tǒng)應(yīng)包含的功能模塊主要有檔案接收、檔案管理、檔案利用、系統(tǒng)管理。檔案接收模塊支持?jǐn)?shù)據(jù)導(dǎo)入、在線接收、檢查標(biāo)注等功能的實(shí)現(xiàn)；檔案管理模塊支持檔案整理著錄、出入庫(kù)管理、庫(kù)房管理、存儲(chǔ)管理、鑒定銷毀等功能的實(shí)現(xiàn)；檔案利用模塊支持檔案檢索、借閱管理、編研、查詢、統(tǒng)計(jì)分析等功能的實(shí)現(xiàn)；系統(tǒng)管理模塊支持用戶管理、權(quán)限管理、日志管理、元數(shù)據(jù)管理、分類與模板定義等功能的實(shí)現(xiàn)。由此對(duì)各種類型檔案數(shù)據(jù)的統(tǒng)一采集與管理，滿足實(shí)體檔案數(shù)字化加工和原生電子文件接收需求，對(duì)數(shù)字檔案資源進(jìn)行有序管理和安全存儲(chǔ)，并建立目錄數(shù)據(jù)庫(kù)與全文數(shù)據(jù)庫(kù)，滿足用戶利用需求。

2.2.3 基礎(chǔ)設(shè)施

機(jī)房硬件與網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，以《電子信息系統(tǒng)機(jī)房設(shè)計(jì)規(guī)范》為標(biāo)準(zhǔn)，建設(shè)B級(jí)以上數(shù)字檔案館機(jī)房，搭建政務(wù)外網(wǎng)、政務(wù)內(nèi)網(wǎng)、單位內(nèi)部局域網(wǎng)等網(wǎng)絡(luò)信息點(diǎn)，配置合適的服務(wù)器與存儲(chǔ)，滿足數(shù)字檔案資源傳輸、利用、管理所需要的網(wǎng)絡(luò)要求與存儲(chǔ)要求。建立安全保障體系，配齊防火墻、入侵檢測(cè)、網(wǎng)絡(luò)審計(jì)、漏洞掃描、日志審計(jì)等安全設(shè)備，做好安全風(fēng)險(xiǎn)防范措施與應(yīng)急預(yù)案的制定，做好異地備份，提高數(shù)據(jù)抵抗各種可能安全因素的容災(zāi)能力，確保系統(tǒng)穩(wěn)定高效的長(zhǎng)期運(yùn)行。

3 需要注意的問(wèn)題

3.1 數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)性與檔案關(guān)聯(lián)性

自然資源業(yè)務(wù)工作中產(chǎn)生的數(shù)據(jù)包括了業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)與空間數(shù)據(jù)，而自然資源檔案數(shù)據(jù)大部分內(nèi)容來(lái)自業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)與空間數(shù)據(jù)，可見(jiàn)三種數(shù)據(jù)之間存在關(guān)聯(lián)關(guān)系。在工作中必須關(guān)注數(shù)據(jù)得關(guān)聯(lián)性，具體來(lái)說(shuō)，一要著眼數(shù)據(jù)全生命周期管理角度，將電子文件與檔案管理標(biāo)準(zhǔn)融入業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)建設(shè)中，強(qiáng)化與業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)的數(shù)據(jù)對(duì)接從而實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)與檔案數(shù)據(jù)的關(guān)聯(lián)，如公務(wù)處理系統(tǒng)、業(yè)務(wù)審批系統(tǒng)等產(chǎn)生的電子資料通過(guò)電子化歸檔形成電子檔案。二要建立檔案數(shù)據(jù)與空間數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)性，利用地塊編號(hào)、測(cè)繪編號(hào)等關(guān)聯(lián)字段將檔案數(shù)據(jù)落地到具體的空間位置上，實(shí)現(xiàn)如國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)等與檔案管理系統(tǒng)的互通對(duì)接、業(yè)務(wù)協(xié)同和信息共享，并通過(guò)數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)性建設(shè)建立共享開(kāi)放數(shù)據(jù)匯聚機(jī)制，使檔案數(shù)據(jù)更好地服務(wù)業(yè)務(wù)協(xié)同、決策等工作。

目前檔案管理還是以案卷為單位，但案卷間往往缺乏關(guān)聯(lián)性。在自然資源業(yè)務(wù)工作中，地塊從規(guī)劃、農(nóng)轉(zhuǎn)用、供地到登記都會(huì)形成檔案，加強(qiáng)檔案關(guān)聯(lián)性建設(shè)能夠極大方便后續(xù)檔案利用。可以將地塊標(biāo)識(shí)號(hào)、空間位置等信息作為切入點(diǎn)，構(gòu)建檔案管理“一張圖”，將同一空間位置上的檔案關(guān)聯(lián)起來(lái)，通過(guò)“以圖查檔、以檔查圖”等檢索方式，實(shí)現(xiàn)檔案信息與空間位置信息關(guān)聯(lián)、歷史回溯等功能，為各部門充分利用自檔案數(shù)據(jù)提供便捷、準(zhǔn)確的檢索渠道。

3.2 分布式存儲(chǔ)與集中式管理

目前杭州市自然資源檔案在市、縣（市、區(qū)）各級(jí)單位都是自行保存與管理的，跨區(qū)域檔案利用不甚便捷，如何深化共享利用檔案資源數(shù)據(jù)、加快市區(qū)兩級(jí)檔案統(tǒng)籌管理，是實(shí)際工作中迫切需要解決的?？紤]到分布式文件系統(tǒng)相比于傳統(tǒng)集中存儲(chǔ)方式在負(fù)載均衡和在線擴(kuò)容等方面更具優(yōu)勢(shì)[4]，采用分布式存儲(chǔ)與集中式管理的模式是一個(gè)好的辦法。建立全市自然資源檔案管理系統(tǒng)，可在大杭州范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)集中式管理，也可在各分局、縣（市）局實(shí)現(xiàn)個(gè)性化功能定制，基于統(tǒng)一的規(guī)章制度、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、條目類別、業(yè)務(wù)流程等基礎(chǔ)上滿足不同業(yè)務(wù)形態(tài)下的檔案管理需求。在應(yīng)用統(tǒng)一系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)集中式管理的情況下構(gòu)建分布式存儲(chǔ)架構(gòu)，利用分布在各分局的服務(wù)器對(duì)檔案電子掃描件等非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)資源進(jìn)行存儲(chǔ)，分擔(dān)存儲(chǔ)負(fù)荷，滿足檔案數(shù)據(jù)飛速增長(zhǎng)的需求，進(jìn)一步提高系統(tǒng)存取效率與擴(kuò)展能力。

3.3 以服務(wù)為導(dǎo)向創(chuàng)新工作模式

檔案信息化建設(shè)應(yīng)以服務(wù)為導(dǎo)向，創(chuàng)新檔案服務(wù)方式，提升檔案服務(wù)質(zhì)量，強(qiáng)化檔案利用水平。一是進(jìn)行檔案數(shù)據(jù)資源深度挖掘。依托“云計(jì)算”提升信息收集和管理的能力[5]，將數(shù)據(jù)進(jìn)行關(guān)聯(lián)分析與融合利用，為實(shí)現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化提供資源支撐。二是運(yùn)用新技術(shù)探索檔案服務(wù)新模式。如杭州市在自然資源檔案服務(wù)中應(yīng)用人臉識(shí)別技術(shù)及相關(guān)人工智能技術(shù)，實(shí)現(xiàn)不動(dòng)產(chǎn)登記檔案自助查閱，且能快速、準(zhǔn)確鑒定查閱者身份。要關(guān)注技術(shù)發(fā)展動(dòng)向，利用新技術(shù)創(chuàng)新檔案服務(wù)方式，如提供信息導(dǎo)航服務(wù)、增值服務(wù)、推送服務(wù)等，并及時(shí)公開(kāi)有關(guān)信息，使檔案工作更加貼近群眾、更加便民利民。