論檔案工作責(zé)任主體與責(zé)任落實(shí)

陳忠海/鄭州大學(xué)信息管理學(xué)院

1 當(dāng)前檔案工作存在的主要矛盾和主要問(wèn)題

1.1 學(xué)界的學(xué)術(shù)認(rèn)識(shí)

吳建華、高勝楠在《論新時(shí)代檔案工作的主要矛盾》一文中認(rèn)為，新時(shí)代檔案工作的主要矛盾是“社會(huì)迅猛發(fā)展與檔案事業(yè)發(fā)展相對(duì)滯后之間的矛盾”，并從全社會(huì)的檔案意識(shí)、檔案部門的服務(wù)意識(shí)、信息技術(shù)的應(yīng)用、檔案事業(yè)管理體制活力、檔案事業(yè)與社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)的融合度五個(gè)方面分析了新時(shí)代背景下檔案事業(yè)發(fā)展的相對(duì)滯后性，提出了密切加強(qiáng)檔案事業(yè)與社會(huì)發(fā)展的關(guān)系，構(gòu)建檔案現(xiàn)代管理模式，加強(qiáng)檔案文化建設(shè)，全維度、全過(guò)程破解新時(shí)代檔案事業(yè)發(fā)展中的難題等應(yīng)對(duì)策略[1]。

1.2 業(yè)界的實(shí)踐認(rèn)識(shí)

2016年，國(guó)家檔案局在《全國(guó)檔案事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》（以下簡(jiǎn)稱《綱要》）中確定的發(fā)展目標(biāo)是：到2020年，初步實(shí)現(xiàn)以信息化為核心的檔案管理現(xiàn)代化，基本建成與全面建成小康社會(huì)相適應(yīng)、有效服務(wù)國(guó)家治理和“五位一體”建設(shè)的檔案事業(yè)發(fā)展體系。（1）檔案治理法治化?；拘纬奢^為完整的檔案法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)、確保高效地檔案法治實(shí)施、形成嚴(yán)密的檔案法治監(jiān)督、有力的檔案法治保障的檔案法治體系，檔案法治治理能力和水平顯著提升。檔案工作體制機(jī)制更加完善，在國(guó)家治理中的基礎(chǔ)支撐作用明顯增強(qiáng)。（2）檔案資源多樣化。依法管理檔案資源，各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位檔案實(shí)現(xiàn)應(yīng)歸盡歸、應(yīng)收盡收；檔案資源更加齊全完整、豐富多元，覆蓋人民群眾的檔案資源體系更加完善。（3）檔案利用便捷化。創(chuàng)新檔案利用服務(wù)模式和檔案信息開(kāi)放取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展；檔案信息整合共享程度明顯提升，檔案利用服務(wù)更加便捷普惠，方便人民群眾的檔案利用體系更加完善。（4）檔案管理信息化。全面推進(jìn)檔案資源存量數(shù)字化、增量電子化、利用網(wǎng)絡(luò)化；創(chuàng)新檔案信息化管理模式，加快與信息社會(huì)融合，以信息化為核心的檔案管理現(xiàn)代化水平明顯提升。（5）檔案安全高效化。檔案安全的基本條件和應(yīng)急、災(zāi)備機(jī)制更加完善，人防、物防、技防“三位一體”的安全防范體系更加健全，檔案網(wǎng)絡(luò)和信息系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)管理能力全面提升。（6）檔案隊(duì)伍專業(yè)化。擴(kuò)大檔案專業(yè)技術(shù)人才隊(duì)伍培養(yǎng)規(guī)模，培養(yǎng)和造就高層次人才和特殊人才，建設(shè)全國(guó)檔案專家信息庫(kù)，拓展檔案人才發(fā)展空間[2]。

2016年12月23日，李明華在全國(guó)檔案局館長(zhǎng)會(huì)議上的工作報(bào)告指出，檔案事業(yè)發(fā)展存在的主要問(wèn)題是，檔案工作服務(wù)大局的主動(dòng)性和協(xié)調(diào)性還不夠；檔案開(kāi)放的進(jìn)度與社會(huì)期望還存在較大差距；部分檔案法規(guī)不能滿足目前工作的需要；檔案部門行政能力存在弱化的趨勢(shì)；檔案安全風(fēng)險(xiǎn)仍然存在[3]。

2017年12月27日，李明華在全國(guó)檔案局館長(zhǎng)會(huì)議上的工作報(bào)告中指出，檔案事業(yè)發(fā)展尚存在檔案事業(yè)發(fā)展不平衡、作用發(fā)揮不充分、質(zhì)量和效益不夠高等問(wèn)題，檔案治理與全面依法治國(guó)的要求還有較大差距，檔案信息化建設(shè)與大數(shù)據(jù)、人工智能時(shí)代的要求還不相適應(yīng)，檔案干部隊(duì)伍的能力素質(zhì)與專業(yè)化水平還需要進(jìn)一步提高[4]。

2019年3月29日，李明華在全國(guó)檔案局館長(zhǎng)會(huì)議上的工作報(bào)告中重點(diǎn)指出，檔案機(jī)構(gòu)改革是大局。一方面，要正確對(duì)待改革，無(wú)論是“局館合一”還是“局館分設(shè)”，都有特定的時(shí)代背景和明確的政策考量，都是為適應(yīng)黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展需要而作出的決定。另一方面，要積極適應(yīng)改革，局和館的工作相互支撐、相輔相成，哪項(xiàng)工作都不可少，哪個(gè)方面都不能弱。局在推進(jìn)工作時(shí)要堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，努力為館的工作提供良好政策環(huán)境；館在推進(jìn)工作時(shí)要著眼檔案事業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，努力為局的工作提供豐富實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。機(jī)構(gòu)改革后，局和館都要牢固樹(shù)立檔案工作一盤棋思想，分工協(xié)作、緊密配合，心往一塊想、勁往一處使，結(jié)成一條心、擰成一股繩，共同完成好為黨管檔、為國(guó)守史、為民服務(wù)的各項(xiàng)職責(zé)任務(wù)。報(bào)告同時(shí)指出，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面信息化的情況下，我們又面臨著以往從未面對(duì)過(guò)的更復(fù)雜的情況。如新形式的電子文件如何歸檔？電子檔案的真實(shí)性、完整性、可用性、安全性如何保證？大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、區(qū)塊鏈、人工智能對(duì)檔案工作的影響如何應(yīng)對(duì)？這些新問(wèn)題都需要檔案行政管理部門組織人員進(jìn)行研究，并有針對(duì)性地提出解決方案。離開(kāi)了檔案行政管理部門的引導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)檔案管理信息化是非常困難的。各地要認(rèn)真貫徹中央有關(guān)要求，切實(shí)讓地方檔案行政管理部門的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員配備能夠適應(yīng)工作需要。這絕不僅僅是檔案部門自己的事情，而是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀需要，是對(duì)歷史負(fù)責(zé)、為現(xiàn)實(shí)服務(wù)、替未來(lái)著想的必然要求[5]。

從2016年至2018年國(guó)家檔案事業(yè)發(fā)展的不足看，我國(guó)尚存在檔案工作服務(wù)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展大局能力有限，開(kāi)放利用不足，檔案法律法規(guī)滯后，檔案行政部門行政能力呈弱化趨勢(shì)，檔案治理落后，信息化水平不高，隊(duì)伍建設(shè)成效不夠明顯，處理機(jī)構(gòu)改革難題的思路和辦法不多等問(wèn)題。這與《綱要》確定的2020年預(yù)期工作目標(biāo)尚有一定的差距。

2 檔案工作責(zé)任主體與責(zé)任落實(shí)

李明華強(qiáng)調(diào)，長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)檔案工作實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理的原則。在這一原則的指導(dǎo)下，我國(guó)建成了世界上規(guī)模最為宏大、體系最為完備的檔案事業(yè)。今后，我們?nèi)匀灰赃@一原則為指導(dǎo)，匯聚各級(jí)檔案部門的力量，共同努力、合力推動(dòng)檔案事業(yè)發(fā)展[6]。這既是對(duì)歷史事實(shí)的回顧，也是對(duì)未來(lái)檔案工作責(zé)任主體和目標(biāo)任務(wù)的回答。

2.1 檔案工作責(zé)任主體

國(guó)家檔案工作責(zé)任主體是按職責(zé)權(quán)限分序列、分層次的領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)、組織系統(tǒng)、決策系統(tǒng)和執(zhí)行系統(tǒng)。從中央層面講，黨中央、國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)指明檔案工作的發(fā)展方向，為檔案工作提供方針、政策的支持，如明確檔案工作“為黨管檔、為國(guó)守史、為民服務(wù)”的指導(dǎo)思想和職責(zé)任務(wù)。2014年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢(shì)下檔案工作的意見(jiàn)》，要求各級(jí)黨委和政府進(jìn)一步完善檔案工作體制機(jī)制，加大對(duì)檔案工作的保障力度，推動(dòng)檔案事業(yè)科學(xué)發(fā)展，等等。全國(guó)人大常委會(huì)、國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)頒布體現(xiàn)國(guó)家意志和中央政府意志的法律以及提供行政法規(guī)上的保障和支持，如審議通過(guò)檔案法、檔案法實(shí)施辦法，最高人民法院可以作出司法解釋，等等。這些都體現(xiàn)了黨對(duì)檔案工作的領(lǐng)導(dǎo)，體現(xiàn)了檔案事業(yè)發(fā)展的國(guó)家性質(zhì)。這是國(guó)家檔案事業(yè)管理系統(tǒng)最高層級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)和決策系統(tǒng)，為國(guó)家檔案事業(yè)發(fā)展提供方向指引、政治保障和政策支持。

從中央部門層面講，按照檔案法的規(guī)定，檔案工作實(shí)行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理”的體制，國(guó)家檔案行政部門是全國(guó)檔案事業(yè)具體業(yè)務(wù)主管部門，中央政府各行政部門是各自系統(tǒng)檔案工作分管部門，地方各級(jí)檔案行政部門是區(qū)域檔案事業(yè)具體業(yè)務(wù)主管部門，承擔(dān)對(duì)全國(guó)、專業(yè)系統(tǒng)和地方檔案事業(yè)“統(tǒng)籌規(guī)劃，組織協(xié)調(diào)，統(tǒng)一制度，監(jiān)督和指導(dǎo)”的責(zé)任。這是檔案工作業(yè)務(wù)系統(tǒng)的組織指揮中心和決策系統(tǒng)。

從檔案形成和管理機(jī)構(gòu)講，機(jī)關(guān)、團(tuán)體、國(guó)有企業(yè)事業(yè)單位和國(guó)家資助的社會(huì)組織是負(fù)責(zé)本單位檔案管理和提供利用的基層組織，并承擔(dān)向各級(jí)國(guó)家檔案館移交檔案的義務(wù)。檔案館是全國(guó)或區(qū)域負(fù)責(zé)集中管理檔案和提供利用服務(wù)的文化事業(yè)單位。這是檔案工作業(yè)務(wù)系統(tǒng)的執(zhí)行系統(tǒng)。

非國(guó)有的企業(yè)、社會(huì)組織和個(gè)人，按照法律法規(guī)的要求，負(fù)責(zé)管理好需要保密的檔案和對(duì)國(guó)家、社會(huì)有保存價(jià)值的檔案，不得將其贈(zèng)與或者賣給外國(guó)組織和個(gè)人。在特定情況下，國(guó)家檔案行政部門有權(quán)對(duì)上述檔案采取代為保管，或者收購(gòu)、征購(gòu)的措施。這是接受各級(jí)檔案行政部門，特別是國(guó)家檔案行政部門對(duì)其特定檔案監(jiān)管的社會(huì)子系統(tǒng)。

至于在放管服改革的背景下，檔案行政部門將部分行政職能委托或下放、外放給檔案學(xué)會(huì)和其他社會(huì)組織，同時(shí)檔案館和機(jī)關(guān)、團(tuán)體、國(guó)有企業(yè)事業(yè)單位內(nèi)部檔案部門向社會(huì)組織和企業(yè)購(gòu)買檔案社會(huì)服務(wù)，這是全國(guó)各專業(yè)系統(tǒng)，各機(jī)關(guān)、團(tuán)體、國(guó)有企業(yè)事業(yè)單位普遍性和常規(guī)性的做法，不是檔案部門特有的現(xiàn)象。因此，不同的社會(huì)組織、非國(guó)有企業(yè)和特定個(gè)人參與到檔案工作中來(lái)，是對(duì)檔案事業(yè)運(yùn)行機(jī)制的補(bǔ)充，成為檔案工作業(yè)務(wù)系統(tǒng)的一個(gè)社會(huì)參與輔助系統(tǒng)。

綜上所述，國(guó)家檔案工作責(zé)任主體是明確的，這個(gè)責(zé)任體系也就是國(guó)家檔案治理體系，包括各個(gè)治理主體和治理客體。它是改革開(kāi)放40余年國(guó)家檔案事業(yè)取得巨大成就的政治保障、政策保障和組織保障，也是未來(lái)促進(jìn)國(guó)家檔案事業(yè)改革與持續(xù)發(fā)展的核心力量。

2.2 檔案工作責(zé)任落實(shí)

就國(guó)家檔案事業(yè)管理變革與發(fā)展而言，今天我們采用國(guó)家檔案治理現(xiàn)代化的說(shuō)法，就是要緊緊跟隨國(guó)家治理現(xiàn)代化發(fā)展的步伐，為順利實(shí)現(xiàn)到2035年初步建設(shè)成為現(xiàn)代化檔案強(qiáng)國(guó)的目標(biāo)而凝神聚力。強(qiáng)調(diào)國(guó)家檔案治理，其實(shí)質(zhì)就是要明確歷史使命，把握發(fā)展方向，善用法治手段，壓實(shí)工作責(zé)任，共建共管共享，整體質(zhì)量提升，共同發(fā)展進(jìn)步。

2.2.1 做好頂層設(shè)計(jì)

就系統(tǒng)內(nèi)部而言，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，明確檔案事業(yè)發(fā)展思路。按照檔案法規(guī)定，檔案行政管理部門承擔(dān)對(duì)檔案事業(yè)“統(tǒng)籌規(guī)劃，組織協(xié)調(diào)，統(tǒng)一制度，監(jiān)督和指導(dǎo)”的責(zé)任。要履行好這項(xiàng)責(zé)任，就必須準(zhǔn)確把握檔案事業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀和長(zhǎng)遠(yuǎn)趨勢(shì)，找出存在的問(wèn)題，探尋解決這些問(wèn)題的辦法，規(guī)劃?rùn)n案事業(yè)發(fā)展的路徑，對(duì)我國(guó)檔案事業(yè)發(fā)展進(jìn)行全局性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性的謀劃、設(shè)計(jì)[7]。這首先是國(guó)家檔案行政部門的職責(zé)，也是地方各級(jí)檔案行政部門義不容辭的任務(wù)。做好《全國(guó)檔案事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》收官之年的工作，總結(jié)成績(jī)，特別是查找存在的問(wèn)題，努力規(guī)劃好“十四五”期間的各項(xiàng)工作目標(biāo)和任務(wù)，明確各級(jí)檔案部門，特別是檔案行政部門的責(zé)任應(yīng)當(dāng)是重中之重。

2.2.2 完善法規(guī)體系

檔案法修訂草案的通過(guò)可期，下一步就是著手修訂檔案法實(shí)施辦法以及地方性檔案法規(guī)。從2007年檔案法修訂工作立項(xiàng)，到2019年檔案法修訂草案提交全國(guó)人大常委會(huì)審議經(jīng)過(guò)了12年之久，由此可見(jiàn)修法工作的復(fù)雜性和艱巨性。因此，在檔案法修訂草案通過(guò)后，國(guó)家檔案行政部門應(yīng)會(huì)同有關(guān)部門立即著手檔案法實(shí)施辦法的修訂工作，各省級(jí)檔案行政部門也應(yīng)將本級(jí)地方性檔案法規(guī)的修訂工作納入《檔案事業(yè)發(fā)展“十四五”規(guī)劃綱要》，在條件成熟時(shí)及時(shí)啟動(dòng)修訂工作。

2.2.3 加強(qiáng)法治監(jiān)督

黨的十八屆四中全會(huì)提出全面推進(jìn)依法治國(guó)總目標(biāo)：建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系和建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，并通過(guò)建設(shè)社會(huì)主義法治體系來(lái)促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。就檔案法治而言，我們不能等待檔案法、檔案法實(shí)施辦法和地方性檔案法規(guī)修訂完善以后才去開(kāi)展法治監(jiān)督工作?？尚械霓k法是，以法律法規(guī)為基本依據(jù)，以法治精神和法治思維為行動(dòng)導(dǎo)向，檔案行政部門積極推進(jìn)依法行政，檔案館和機(jī)關(guān)、企業(yè)事業(yè)內(nèi)部檔案機(jī)構(gòu)主動(dòng)依法收集、依法管理和依法開(kāi)展利用服務(wù)工作。具體檔案管理部門和檔案形成單位，如檔案館，機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和社會(huì)組織是尊法、守法的主體，各級(jí)檔案行政部門應(yīng)當(dāng)有效地履行執(zhí)法監(jiān)督職責(zé)。

2.2.4 推進(jìn)檔案信息化

檔案信息化整體滯后，需要檔案工作系統(tǒng)方方面面下大力氣才能逐步取得成效。這里強(qiáng)調(diào)兩個(gè)納入，一是各級(jí)人民政府將檔案信息化納入國(guó)家和地方信息化發(fā)展規(guī)劃，保障電子檔案、傳統(tǒng)載體檔案數(shù)字化成果等檔案數(shù)字資源的安全和有效利用；二是機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織將檔案信息化納入本單位信息化發(fā)展規(guī)劃，推進(jìn)電子檔案管理信息系統(tǒng)建設(shè)，并與辦公自動(dòng)化系統(tǒng)、業(yè)務(wù)系統(tǒng)等相銜接。

2.2.5 促進(jìn)檔案館治理

多數(shù)檔案館獨(dú)立運(yùn)行之后，檔案館治理應(yīng)被提到工作日程。檔案館首先應(yīng)當(dāng)確立適合自身發(fā)展規(guī)律的內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制，同時(shí)應(yīng)當(dāng)處理好與外部的關(guān)系，一是處理好與檔案行政部門的監(jiān)管與被監(jiān)管關(guān)系，二是處理好與檔案移交機(jī)關(guān)的銜接關(guān)系，三是處理好與用戶的互動(dòng)關(guān)系，四是處理好與社會(huì)化服務(wù)機(jī)構(gòu)的合作關(guān)系，彼此形成合力，共同促進(jìn)檔案館事業(yè)的進(jìn)步，進(jìn)而走出一條符合自身特點(diǎn)的獨(dú)特的發(fā)展道路。

3 結(jié)語(yǔ)

對(duì)處于變革之中的中國(guó)檔案事業(yè)來(lái)說(shuō)，機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存。執(zhí)政黨的重視，法律法規(guī)的修訂，國(guó)家政策的支持，信息技術(shù)的普遍應(yīng)用、法治手段的逐步落實(shí)，為檔案事業(yè)發(fā)展提供了良好的外部環(huán)境和條件。在檔案系統(tǒng)內(nèi)部，各責(zé)任主體及其檔案行政人員、檔案工作者、其他社會(huì)組織成員按照“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理”原則和社會(huì)契約，如何壓實(shí)責(zé)任，如何在實(shí)踐中探索，在發(fā)展中進(jìn)步，完成時(shí)代賦予的歷史使命，進(jìn)而為國(guó)家檔案治理現(xiàn)代化作出貢獻(xiàn)，既是今后一個(gè)時(shí)期十分重要的任務(wù)，又是一個(gè)巨大的挑戰(zhàn)。