行政事業(yè)單位預(yù)算管理內(nèi)部控制分析

虞 田

一、預(yù)算管理內(nèi)部控制的主要目標(biāo)和方法

(一)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的意義

行政事業(yè)單位的預(yù)算核算雖然較為簡單，但因?yàn)榇蟛糠謱儆谪?cái)政性資金，而且都是涉及國計(jì)民生的重要支出，在公共財(cái)政改革不斷深入推進(jìn)的今天，迫切需要建立起一套規(guī)范的內(nèi)部管理和制約機(jī)制。 同時(shí)，由于行政事業(yè)單位遍及當(dāng)前經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的各個(gè)層面，其支出情況較為復(fù)雜，為了適應(yīng)當(dāng)前社會(huì)和群眾對(duì)財(cái)政性資金監(jiān)管的需求，提升對(duì)財(cái)政預(yù)算資金的效益，完善的內(nèi)部控制制度必不可少。 可以說，高效完備的內(nèi)部控制體系是促進(jìn)國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的重要手段。

(二)預(yù)算管理內(nèi)部控制的主要目標(biāo)

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的目標(biāo)包含五個(gè)方面：一是保證單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)；二是保證單位資產(chǎn)安全有效；三是保證單位財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整；四是有效防范舞弊及腐?。晃迨翘嵘残屎托Ч?。 具體到預(yù)算管理內(nèi)部控制的主要目標(biāo)，體現(xiàn)在以下六個(gè)方面：一是構(gòu)建預(yù)算業(yè)務(wù)流程制衡機(jī)制，確保預(yù)算控制的有效性；二是規(guī)范預(yù)決算管理，確保單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)；三是規(guī)范貨物、服務(wù)等采購流程，確保單位資產(chǎn)安全；四是確保決算信息真實(shí)準(zhǔn)確；五是規(guī)范預(yù)算調(diào)整，預(yù)防舞弊和腐敗現(xiàn)象；六是嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行，杜絕超預(yù)算、無預(yù)算現(xiàn)象。 總的來說，預(yù)算管理內(nèi)部控制的主要目標(biāo)就是構(gòu)建規(guī)范的預(yù)算管理機(jī)制和體系，嚴(yán)格落實(shí)預(yù)算管理各項(xiàng)規(guī)章制度，確保財(cái)政資金的安全有序運(yùn)行。

(三)預(yù)算管理內(nèi)部控制的主要方法

一是建立不相容崗位分離機(jī)制，即通過明確崗位職責(zé)權(quán)限，避免不相容職能的重疊，形成相互牽制的制衡機(jī)制。 二是建立單位內(nèi)部授權(quán)審批機(jī)制，即通過內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置、崗位職責(zé)、審批權(quán)限和辦事流程等規(guī)范化的安排，將管理責(zé)任層層落實(shí)下去，建立起能層層把關(guān)的內(nèi)部授權(quán)審批機(jī)制。 三是建立預(yù)決算信息公開機(jī)制，即通過對(duì)比分析預(yù)算資金收支差異及產(chǎn)生的原因，并將相關(guān)信息廣泛公開的方式，讓社會(huì)公眾和內(nèi)部員工及時(shí)掌握財(cái)政資金的使用和管理情況。

二、行政事業(yè)單位預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)部控制中普遍存在的問題

(一)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制缺失

一方面，由于從事預(yù)算管理人員的素質(zhì)良莠不齊，導(dǎo)致對(duì)于預(yù)算管理中的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知和管控水平也各不相同，導(dǎo)致日常的預(yù)算管理過程中，對(duì)預(yù)算業(yè)務(wù)的整體風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別能力有限。 另一方面，大部分單位對(duì)預(yù)算管理的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估還停留在單一固定化評(píng)估的階段，忽視了預(yù)算管理的閉環(huán)里，不同的管理流程可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)和關(guān)聯(lián)。

(二)內(nèi)控組織機(jī)制不完善

內(nèi)部控制的組織機(jī)制不完善，給預(yù)算管理帶來了基層管控的風(fēng)險(xiǎn)。 絕大多數(shù)單位預(yù)算業(yè)務(wù)的具體經(jīng)辦人員通常都是單位的財(cái)會(huì)人員，一方面他們受制于時(shí)間、精力的原因，無法把更多的精力投入在預(yù)算管控上，而是將更多的精力放在了財(cái)務(wù)工作上，導(dǎo)致對(duì)預(yù)算管理的標(biāo)準(zhǔn)較低。 另一方面，財(cái)務(wù)人員受制于專業(yè)水平的不足，無法深刻把握預(yù)算管理的內(nèi)涵，工作停留在被動(dòng)應(yīng)付上級(jí)交辦的任務(wù)，能深刻理解預(yù)決算報(bào)表體系的邏輯關(guān)系，也就直接造成了上報(bào)的預(yù)算編制和執(zhí)行相關(guān)報(bào)表資料的低質(zhì)量。

(三)主要領(lǐng)導(dǎo)重視程度不夠

目前大部分單位的主要領(lǐng)導(dǎo)對(duì)預(yù)算管理的認(rèn)識(shí)還停留在把預(yù)算編制等同于預(yù)算管理的階段，只抓部門預(yù)算的編制工作，想著把錢從財(cái)政要過來即可，對(duì)于年度預(yù)算執(zhí)行期間有可能遇到的問題估計(jì)不足，對(duì)于預(yù)算執(zhí)行和調(diào)整的嚴(yán)格規(guī)范不甚重視，也就造成普遍存在預(yù)決算之間差異較大。 同時(shí)，單位內(nèi)部各部門對(duì)預(yù)算管理或多或少存在抵觸，通常都將預(yù)算管理視作是對(duì)自己部門業(yè)務(wù)活動(dòng)開展的一種約束，從而導(dǎo)致違反預(yù)算執(zhí)行的現(xiàn)象反復(fù)出現(xiàn)，就是因?yàn)樗枷胝J(rèn)識(shí)上不到位，不重視。

(四)預(yù)決算公開制度執(zhí)行不到位

近年來，在黨中央、國務(wù)院正確領(lǐng)導(dǎo)下，以國庫集中支付、政府采購制度、資產(chǎn)信息化管理、公務(wù)卡支付制度等為主要內(nèi)容的公共財(cái)政體制改革工作不斷深化。 財(cái)政部對(duì)各級(jí)行政事業(yè)單位的部門預(yù)決算公開工作也不斷加強(qiáng)了部署和推進(jìn)，通過細(xì)化公開項(xiàng)目和制定公開說明和標(biāo)準(zhǔn)等方式，行政事業(yè)單位的預(yù)決算公開工作取得了一定成效，基本達(dá)到了“以公開促改革、以公開促規(guī)范”的目的，也因此得到了社會(huì)公眾的積極評(píng)價(jià)。 但是，對(duì)比國家對(duì)于公共財(cái)政信息公開的要求，在實(shí)際工作中還存在諸多不足，主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是實(shí)際執(zhí)行中預(yù)決算公開有編制說明，但缺少具體的編制依據(jù)和詳細(xì)說明。 二是大部分單位公開條目粗泛，內(nèi)容不夠細(xì)化，還沒有做到嚴(yán)格按照類、款、項(xiàng)三個(gè)層級(jí)實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)化公開。 三是預(yù)決算公開的資料中充斥著各類專業(yè)術(shù)語，對(duì)于社會(huì)公眾來說，由于缺乏專業(yè)能力，因此理解較為困難。

三、強(qiáng)化預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)部控制的建議

(一)完善預(yù)算風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)機(jī)制

一是強(qiáng)化內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)排查工作。 借助管理咨詢公司、會(huì)計(jì)師事務(wù)所等外部中介機(jī)構(gòu)提供的技術(shù)支持，制定本單位內(nèi)部控制的規(guī)范化操作手冊(cè)，具體化預(yù)算管理的各個(gè)流程和運(yùn)行程序、審批權(quán)限等要素，從而完善內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)排查機(jī)制，從源頭上堵塞管理漏洞。 二是強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督成果運(yùn)用。 內(nèi)部控制的具體負(fù)責(zé)部門，可以收集和分析審計(jì)部門和紀(jì)檢檢查部門對(duì)本單位實(shí)施審計(jì)督查過程中提出的相關(guān)問題建議和審計(jì)結(jié)果，并以此為切入點(diǎn)，從而找出單位內(nèi)部控制中的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。 三是強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)控制工作。 對(duì)于違背單位預(yù)算制度的相關(guān)行為，我國現(xiàn)有的預(yù)算法已經(jīng)出臺(tái)了相應(yīng)的懲罰條款。 但是，就目前的實(shí)際情況來看，現(xiàn)實(shí)中還很少有主要領(lǐng)導(dǎo)因?yàn)轭A(yù)算管理方面的問題被追究主管責(zé)任的先例。 因此，對(duì)無預(yù)算、超預(yù)算等預(yù)算執(zhí)行方面的責(zé)任問題，要在制度層面予以明確，做到有法必依，責(zé)任到人，把預(yù)算管理的風(fēng)險(xiǎn)控制落到實(shí)處。

(二)建立單位內(nèi)部審計(jì)機(jī)制

從組織機(jī)制建設(shè)方面來看，行政單位預(yù)算管理的內(nèi)部控制，如果僅僅立足于主要領(lǐng)導(dǎo)或相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)小組的自身建設(shè)，是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。 應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)的監(jiān)督作用，建立獨(dú)立的內(nèi)部審計(jì)機(jī)制，內(nèi)部審計(jì)人員對(duì)預(yù)算管理相關(guān)業(yè)務(wù)的管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)。 單位主要領(lǐng)導(dǎo)在其職責(zé)職權(quán)的范圍內(nèi)，指揮內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)獨(dú)立對(duì)預(yù)算管理部門實(shí)施的相關(guān)業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)督檢查。 與實(shí)施財(cái)務(wù)收支審計(jì)一樣，內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)具有檢查預(yù)算管理相關(guān)財(cái)務(wù)資料、查閱資產(chǎn)資金管理是否規(guī)范、對(duì)外投資手續(xù)是否完備等的權(quán)力。 同時(shí)，為加大對(duì)預(yù)算管理的監(jiān)督力度，還可以考慮將預(yù)算管理的情況列入年度內(nèi)部審計(jì)的考核范圍，進(jìn)一步發(fā)揮出內(nèi)審機(jī)構(gòu)對(duì)預(yù)算業(yè)務(wù)的監(jiān)督和促進(jìn)作用。

(三)優(yōu)化預(yù)算管理內(nèi)控流程

一是優(yōu)化預(yù)算編制流程。 一方面，應(yīng)當(dāng)高度重視部門預(yù)算編制的相關(guān)基礎(chǔ)工作。 預(yù)算基礎(chǔ)資料的收集、分析、篩選等準(zhǔn)備工作，是一個(gè)長期的過程，也是決定預(yù)算編制質(zhì)量的重要基礎(chǔ)，為了確?；A(chǔ)工作扎實(shí)有效，可以考慮在每年的7月份就進(jìn)行基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的申報(bào)和處理工作。 另一方面，可以考慮以零基預(yù)算結(jié)合績效預(yù)算的方法，改進(jìn)現(xiàn)有的預(yù)算編制方法。 二是優(yōu)化預(yù)算執(zhí)行和調(diào)整流程。 首先，進(jìn)一步細(xì)化和完善預(yù)算指標(biāo)體系。 科學(xué)界定預(yù)算指標(biāo)的各項(xiàng)要素(名稱、金額、支出范圍等)，以制度或者內(nèi)控手冊(cè)的形式明確預(yù)算執(zhí)行和調(diào)整的審批責(zé)任和具體責(zé)任人。 其次，可以考慮設(shè)立預(yù)算準(zhǔn)備金機(jī)制。 在綜合分析近三年預(yù)算開支總體情況的基礎(chǔ)上，按照總量控制、盤活存量、分期下達(dá)的管理原則，預(yù)留一定比例的財(cái)政準(zhǔn)備金，優(yōu)化預(yù)算執(zhí)行和調(diào)整流程，避免對(duì)年度預(yù)算的頻繁調(diào)整，防止資金長期閑置浪費(fèi)，提高財(cái)政資金利用率。 最后，探索預(yù)算執(zhí)行核查機(jī)構(gòu)。 行政事業(yè)單位的預(yù)算管理，目前存在的最大問題就是以事后監(jiān)督為主，忽視了對(duì)于預(yù)算管理整個(gè)閉環(huán)的事中跟蹤監(jiān)督。 因此，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)和單位內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，都應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮審計(jì)的監(jiān)督作用，盡早盡快介入各單位年度預(yù)算執(zhí)行情況的跟蹤審計(jì)，按季度通報(bào)各單位的預(yù)算具體執(zhí)行情況，同時(shí)要對(duì)各單位在預(yù)算管理中存在的問題下達(dá)定性清晰、措施明確的整改意見，并對(duì)其整改情況定期督促核查。

(四)加大預(yù)決算公開執(zhí)行力度

一是建立預(yù)算動(dòng)態(tài)公開模式。 將目前定期的固定公開模式轉(zhuǎn)變?yōu)楦鶕?jù)實(shí)際執(zhí)行情況并結(jié)合人大預(yù)算監(jiān)督的動(dòng)態(tài)公開模式，進(jìn)一步細(xì)化預(yù)決算公開的具體內(nèi)容，將預(yù)算編報(bào)和執(zhí)行、調(diào)整的全過程動(dòng)態(tài)公布，接受社會(huì)公眾的監(jiān)督。 二是提升預(yù)決算信息公開的系統(tǒng)性。 將過去碎片化的預(yù)決算信息進(jìn)行整合，主動(dòng)公布業(yè)務(wù)支出的具體明細(xì)項(xiàng)目，嚴(yán)格按照類款項(xiàng)三級(jí)公開公眾關(guān)切的重大支出事項(xiàng)，整合并細(xì)化基本支出、項(xiàng)目支出、專項(xiàng)資金支出、政府購買服務(wù)支出的信息公開，使預(yù)決算信息公開全面系統(tǒng)，提高公眾知情權(quán)。 三是加強(qiáng)和社會(huì)公眾的互動(dòng)。 具體操作上，可以借鑒類似于目前12345 政府熱線的方式，借助社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的力量，用信息化手段賦予公眾參與權(quán)，以網(wǎng)上意見箱、熱線電話、財(cái)經(jīng)動(dòng)態(tài)欄等多種形式，加大對(duì)預(yù)決算工作和財(cái)經(jīng)專業(yè)知識(shí)的宣傳力度，拉近公眾與政府的距離，消除隔閡感，增進(jìn)公眾對(duì)政府的信任。