對電子檔案法律效力的若干認識

文·張學干 李越男 李瑩

（作者單位：山東省檔案館／定陶區(qū)檔案館／菏澤市檔案館）

2020年6月20日，第十三屆全國人大常委會第十九次會議審議通過了新修訂的《中華人民共和國檔案法》，國家主席習近平簽署第四十七號主席令予以公布，自2021年1月1日起正式施行。這是檔案法1988年1月1日施行以來的首次修訂，有助于進一步發(fā)揮檔案和檔案工作在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的基礎(chǔ)性作用，對新時代中國特色社會主義檔案事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展產(chǎn)生重大而深遠的影響。其中，第三十七條規(guī)定“電子檔案應(yīng)當來源可靠、程序規(guī)范、要素合規(guī)。電子檔案與傳統(tǒng)載體檔案具有同等效力，可以以電子形式作為憑證使用?！边@是首次以法律條文的形式確認電子檔案的法律效力，并對電子檔案的合法要件做出明確規(guī)定。作為中國電子檔案發(fā)展歷史上的一次標志性事件，必將進一步推動電子檔案管理走向規(guī)范化、標準化、法制化的軌道。

一、對確認電子檔案法律效力法規(guī)的認識

（一）與電子文件法律效力認定相關(guān)的法律

《中華人民共和國電子簽名法》第四條規(guī)定，能夠有形地表現(xiàn)所載內(nèi)容，并可以隨時調(diào)取查用的數(shù)據(jù)電文，視為符合法律、法規(guī)要求的書面形式；《中華人民共和國刑事訴訟法》第五十條規(guī)定，可以用于證明案件事實的材料，都是證據(jù)。證據(jù)包括視聽材料和電子數(shù)據(jù)；《中華人民共和國民事訴訟法》第六十三條規(guī)定，證據(jù)包括視聽材料和電子數(shù)據(jù)；《中華人民共和國民法典》第四百六十九條規(guī)定，當事人訂立合同，可以采用書面形式、口頭形式或者其他形式。以電子數(shù)據(jù)交換、電子郵件等方式能夠有形地表現(xiàn)所載內(nèi)容，并可以隨時調(diào)取查用的數(shù)據(jù)電文，視為書面形式。

以上法律雖未明確涉及電子檔案的條文，但與電子檔案管理存在密切關(guān)系。從電子文件的“大文件觀”的角度來說，電子檔案仍從屬于電子文件，各項法律都將“電子數(shù)據(jù)”列為證據(jù)形式，這對于電子檔案法律證據(jù)地位問題的解決具有重要意義。不過，其仍存在一定局限性，一是適用的法律范圍面較窄，只限于部分法律條文；二是其法律證據(jù)效力需司法部門進一步調(diào)查核實后方能認定；三是未明確說明電子檔案的法律地位。

（二）與電子檔案法律效力認定相關(guān)的法律法規(guī)

2019年1月1日起施行的《機關(guān)檔案管理規(guī)定》第二十三條規(guī)定，電子檔案與傳統(tǒng)載體檔案具有同等效力；2019年4月26日公布并施行的中華人民共和國國務(wù)院第716號令《國務(wù)院關(guān)于在線政務(wù)服務(wù)的若干規(guī)定》第十二條規(guī)定，符合檔案管理要求的電子檔案與紙質(zhì)檔案具有同等法律效力。

電子檔案的法律效力問題多年來一直未能有效解決，嚴重制約了電子檔案事業(yè)的發(fā)展。究其原因主要是電子檔案受其自身電子屬性的影響，具有易修改、不穩(wěn)定、與載體易分離、非人工識讀性、對系統(tǒng)的依賴性等特點，導(dǎo)致缺乏長期維護電子檔案真實性、完整性、可用性、安全性的技術(shù)能力，使得電子檔案的合法性無法得到確認。隨著現(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展，制約電子檔案的瓶頸性技術(shù)難題已經(jīng)得到解決，電子檔案的法律效力問題得以迎刃而解，隨著法律法規(guī)的出臺，必將對推動檔案信息化建設(shè)和電子檔案管理工作起到巨大而深遠的影響。

二、對“來源可靠”的認識

來源原則指的是將檔案按其來源和形成單位進行整理和分類的原則。來源原則源自法國1841年提出的“尊重全宗原則”和德國1881年提出的“登記室原則”，1898年荷蘭三位檔案學者繆勒、斐斯和福羅英出版的《檔案的整理與編目手冊》對來源原則進行了理論論證，并推動這一原則逐步走上國際化的道路，且一直沿用至今。“來源可靠”主要驗證電子檔案來源的真實性，電子檔案是由電子文件歸檔轉(zhuǎn)化而來，其源頭就是電子文件。根據(jù)《電子檔案管理基本術(shù)語》定義，電子文件是指國家機構(gòu)、社會組織或個人在履行其法定職責或處理事務(wù)過程中，通過計算機等電子設(shè)備形成、辦理、傳輸和存儲的數(shù)字格式的各種信息記錄。電子文件由內(nèi)容、結(jié)構(gòu)和背景構(gòu)成。

由此可見電子檔案的“來源可靠”要符合以下具體要求，一是形成電子檔案的組織或個人其身份是真實有效的，要防止身份冒用、責任者不明確等現(xiàn)象；二是要有法定的授權(quán)，在其職責范圍內(nèi)開展工作，不得有越權(quán)、濫權(quán)等操作；三是電子檔案要由可靠的系統(tǒng)軟件形成，系統(tǒng)在電子文件、電子檔案的管理過程中可隨時記錄變動情況，用來驗證電子檔案的原始性；四是電子檔案的內(nèi)容、結(jié)構(gòu)和背景與形成時的原始狀況相一致，沒有發(fā)生非法篡改等情況。另外，為保證來源的真實性，還需要采用技術(shù)手段對電子檔案固化，一般采用數(shù)字摘要、數(shù)字簽名、電子印章、可信時間戳等技術(shù)手段，來確保電子檔案的原始性和真實性。

三、對“程序規(guī)范”的認識

“程序規(guī)范”是指電子文件、電子檔案的形成、辦理、歸檔、整理、管理、移交等工作要嚴格遵守各項工作制度，符合國家法律法規(guī)、規(guī)程規(guī)范和技術(shù)標準。根據(jù)《電子文件管理暫行辦法規(guī)定》，電子文件形成單位應(yīng)當對本單位電子文件管理工作進行統(tǒng)籌規(guī)劃，建立管理制度，明確管理職責，規(guī)范工作流程，落實保障措施。

文書部門或業(yè)務(wù)部門依托業(yè)務(wù)系統(tǒng)開展電子文件的收集、整理、鑒定、歸檔工作。在實踐中，要重視文件材料的積累，嚴格收發(fā)文登記，及時收集工作中形成的、辦理完畢的文件材料及其元數(shù)據(jù)，在確保齊全完整的基礎(chǔ)上，按照文件材料歸檔范圍，做到隨辦隨歸，及時對文件進行價值鑒定，有歸檔價值的文件應(yīng)直接確定保管期限，并做好分類整理工作，在次6月底之前移交檔案部門。電子檔案通過在線或離線的方式移交檔案部門之前，應(yīng)通過電子簽名、數(shù)字摘要、可信時間戳等技術(shù)手段，確保電子檔案的真實可靠性。

檔案部門負責電子檔案的管理、保管、利用和移交工作，并依托電子檔案管理系統(tǒng)開展相關(guān)工作。對接收的電子檔案及時清點、核實，并對其真實性、完整性、可用性和安全性進行技術(shù)檢測，依據(jù)清點、檢測結(jié)果，按批次或年度做好電子檔案歸檔登記工作。

各級國家綜合檔案館負責接收和保管本館接收范圍內(nèi)各單位形成的具有永久保存價值的電子檔案，并依法提供利用。各級檔案部門要嚴格按照《電子檔案移交與接收辦法》的要求，規(guī)范開展電子檔案的移交接收工作。對保存的電子檔案，應(yīng)采用先進技術(shù)和相關(guān)管理手段，確保電子檔案的原始性、憑證性和長期可讀性。

四、對“要素合規(guī)”的認識

電子檔案由內(nèi)容、結(jié)構(gòu)、背景和元數(shù)據(jù)組成，所謂“要素合規(guī)”就是指各項要素要符合電子檔案管理相關(guān)標準要求，做到內(nèi)容齊全完整、格式標準規(guī)范、數(shù)據(jù)有序組織。

內(nèi)容是電子檔案的核心組成部分，應(yīng)按照齊全完整、真實可靠、及時有效的要求開展收集、整理工作，確保應(yīng)收盡收、應(yīng)歸盡歸，同時為保證電子文件的長期可讀，一般以通用格式形成、收集電子檔案。以電子公文為例，一份電子公文通常由文件處理單、正文、附件、定稿、修改稿等組成，要按照整理的要求完整歸檔保存，保持好文件之間的有機聯(lián)系，做到不缺項、不漏項，并將電子公文的正本、定稿、公文處理單以版式文檔格式保存，修改稿可以WPS、RTF、DOC等通用格式保存。

結(jié)構(gòu)是指電子檔案內(nèi)容的組織和存儲方式，要分門別類、集中有序地存儲電子檔案，以便于規(guī)范管理和高效利用。電子檔案的結(jié)構(gòu)一般采用《電子檔案移交與接收辦法》中規(guī)定的存儲結(jié)構(gòu)，以文件包的形式組織和存儲電子檔案，也可以采用國家行業(yè)標準《基于XML的電子文件封裝規(guī)范》規(guī)定的封裝包形式。

電子檔案的背景包括行政背景、來源背景、業(yè)務(wù)背景以及技術(shù)背景等，背景信息用來描述生成電子文件、電子檔案的職能活動，及其作用、辦理過程、結(jié)果和歷史環(huán)境等信息，記錄背景信息能夠客觀反映電子檔案管理過程各環(huán)節(jié)和責任者方面的信息。任何只有內(nèi)容信息而不具備背景信息的電子文件都是不完整的，缺乏憑證性。電子檔案的背景信息一般保存在元數(shù)據(jù)中，應(yīng)按照元數(shù)據(jù)管理的要求收集、捕獲電子檔案的背景信息。

元數(shù)據(jù)是描述文件背景、內(nèi)容、結(jié)構(gòu)及其整個管理過程的數(shù)據(jù)。元數(shù)據(jù)對于確保并且證明電子文件的真實性和憑證價值、電子文件的保護與長期保存、有效管理電子文件、方便電子文件的查詢和利用具有重要作用。按照前期控制和全程管理的要求，元數(shù)據(jù)的收集要貫穿于電子文件、電子檔案管理的全過程，將形成、流轉(zhuǎn)、收集、整理、歸檔、管理、移交、保存等各工作環(huán)節(jié)聯(lián)系在一起，齊全完整的保存反映電子檔案內(nèi)容、背景、結(jié)構(gòu)及其管理過程的各類記錄信息。目前已經(jīng)發(fā)布施行了《文書類電子文件元數(shù)據(jù)方案》《照片類電子檔案元數(shù)據(jù)方案》《錄音錄像類電子檔案元數(shù)據(jù)方案》等三個與元數(shù)據(jù)有關(guān)的檔案行業(yè)標準，標準明確了元數(shù)據(jù)的收集、歸檔范圍，對元數(shù)據(jù)的管理具有很強的指導(dǎo)性和操作性。以文書類電子文件為例，其歸檔元數(shù)據(jù)范圍至少包括題名、文件編號、責任者、日期、機構(gòu)或問題、保管期限、密級、格式信息、計算機文件名、計算機文件大小、文檔創(chuàng)建程序、業(yè)務(wù)行為、業(yè)務(wù)時間、機構(gòu)人員名稱等。這些是最基本的元數(shù)據(jù)歸檔范圍，各單位還可以根據(jù)實際情況，添加適合的的元數(shù)據(jù)項目。

新修訂的檔案法明確了電子檔案的法律地位和憑證作用，并對電子檔案的合法要件“來源可靠、程序規(guī)范、要素合規(guī)”做出規(guī)定，契合了新形勢下檔案工作發(fā)展的新需要，為電子檔案的發(fā)展指明了方向，接下來就需要我們思考如何去推動落實這件事情。