從供地結(jié)構(gòu)視角看城市土地市場(chǎng)化的動(dòng)態(tài)演化

石 琳

（北京大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院,北京 100871）

一、引言

近年來要素市場(chǎng)化改革的呼聲不斷高漲。在勞動(dòng)力、資本、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等各類生產(chǎn)要素中,土地作為一種重要的基礎(chǔ)性資源,在中國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程中扮演著重要角色,是理解“中國模式”的關(guān)鍵［1］。伴隨著土地市場(chǎng)化改革的深入,學(xué)界對(duì)土地市場(chǎng)化的發(fā)展水平及與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系進(jìn)行了大量研究。一般認(rèn)為,新世紀(jì)以來中國的土地市場(chǎng)化逐漸上升,與農(nóng)村土地非農(nóng)化進(jìn)程相比,城市的土地市場(chǎng)化水平已經(jīng)達(dá)到較高的程度［2-3］。而從長期來看,城市土地市場(chǎng)化對(duì)地方經(jīng)濟(jì)增長有顯著促進(jìn)作用［4］。一方面,城市土地市場(chǎng)化能夠以價(jià)格信號(hào)為媒介改善資源配置效率［5-6］；另一方面,地方政府通過以地生財(cái)、以地融資的發(fā)展模式獲取巨額財(cái)政收入,從而推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展［7］。

然而也要看到,城市土地市場(chǎng)化進(jìn)程在近些年來出現(xiàn)了“倒退”的局面。改革開放以來,城市土地經(jīng)歷了由單軌制向雙軌制的演進(jìn),由單一的劃撥方式轉(zhuǎn)變?yōu)槌鲎屌c劃撥并軌［8］。根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定,出讓主要通過“招拍掛”、協(xié)議出讓等形式對(duì)城市中的經(jīng)營性用地進(jìn)行配置,工礦倉儲(chǔ)、商服、住宅等用地均通過出讓方式予以供應(yīng),而劃撥作為一種計(jì)劃配置方式,主要適用于城市基礎(chǔ)設(shè)施、公益事業(yè)用地,土地用途要求兼具公共性和公益性。如果用出讓中的“招拍掛”占比衡量城市土地市場(chǎng)化,到2016 年底通過“招拍掛”方式出讓的土地已經(jīng)高達(dá)90%以上,已處于極高水平。但如果從劃撥用地占總供土地面積這一反向指標(biāo)來看,1999—2007 年劃撥占比總體上呈現(xiàn)出波動(dòng)下降趨勢(shì),與“招拍掛”全面鋪開的時(shí)間節(jié)點(diǎn)相一致。但2008 年金融危機(jī)以來,劃撥占比卻逐漸提升,到2016 年已經(jīng)高達(dá)59%,遠(yuǎn)超過出讓及其中的“招拍掛”占土地供應(yīng)的比重。從這一維度而言,2008 年以來的土地市場(chǎng)化呈現(xiàn)走低趨勢(shì)。而現(xiàn)有研究一方面?zhèn)戎赜趯?duì)城市土地出讓的分析,較為忽視對(duì)劃撥用地的關(guān)注,另一方面由于數(shù)據(jù)原因常常選取2003—2008 年作為研究窗口,所以對(duì)2008 年以來的城市土地市場(chǎng)化下降關(guān)注較少［5-6］。

為彌補(bǔ)相關(guān)研究的缺失,本文在土地市場(chǎng)化已有研究的基礎(chǔ)上,從供地結(jié)構(gòu)的視角對(duì)2008 年以來土地市場(chǎng)化水平持續(xù)下降這一現(xiàn)象予以分析,并運(yùn)用全國和272 個(gè)地級(jí)市用地類型的數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)。通過對(duì)2008 年以來土地市場(chǎng)化走低的影響因素進(jìn)行分析,發(fā)現(xiàn)其與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和土地財(cái)政依賴度高度相關(guān)。對(duì)劃撥用地中的交通和公共服務(wù)兩大類用地進(jìn)行深入分析,發(fā)現(xiàn)地方政府在土地供給決策中更加偏好經(jīng)濟(jì)性更強(qiáng)的交通用地,而非公共服務(wù)用地,從而表明地方政府在土地資源的配置上仍然存在較大的改善空間。在經(jīng)濟(jì)由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段的背景下,本文的研究結(jié)論對(duì)于地方政府土地資源配置的改進(jìn)具有重要的實(shí)踐意義。具體而言,地方政府應(yīng)一方面提升交通用地使用效率,另一方面對(duì)公共管理和服務(wù)用地適當(dāng)傾斜,從而提升土地資源與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求的耦合度。

二、城市土地市場(chǎng)化：發(fā)展進(jìn)程與測(cè)度

（一）土地市場(chǎng)化的發(fā)展進(jìn)程

已有研究對(duì)土地市場(chǎng)化的發(fā)展進(jìn)程進(jìn)行了深入分析。總體而言,與農(nóng)村土改相比,國內(nèi)城市土地市場(chǎng)化起步稍晚,最早可追溯到20 世紀(jì)80 年代后期國有土地有償使用制度的逐步建立,經(jīng)歷了30 余年的發(fā)展歷程①。20 世紀(jì)80 年代,深圳、上海等地學(xué)習(xí)香港模式,通過協(xié)議、招標(biāo)、拍賣等方式對(duì)土地使用權(quán)進(jìn)行有償配置。1988 年的《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國土地管理法》對(duì)土地出讓相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行修改,明確規(guī)定土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓,標(biāo)志著城市土地市場(chǎng)化開始起步。20 世紀(jì)90年代隨著財(cái)稅體制改革和住房貨幣化改革的相繼推行,地方政府對(duì)于土地資源的重視度迅速提升,城市土地有償出讓的比重進(jìn)一步上升,其中非公開的協(xié)議出讓方式受到地方政府的青睞。地方政府開始通過土地資源吸引外資,甚至以低地價(jià)、零地價(jià)甚至補(bǔ)貼等形式供應(yīng)工業(yè)用地。

20 世紀(jì)90 年代后期開始,中央政府對(duì)土地市場(chǎng)進(jìn)行規(guī)范化管理。2001 年4 月國務(wù)院15 號(hào)文件提出“各地要大力推行國有土地使用權(quán)招標(biāo)、拍賣出讓”,標(biāo)志著土地出讓市場(chǎng)化改革啟動(dòng)。與此同時(shí),掛牌出讓這一方式在廣東、江蘇、重慶等地的實(shí)踐中被發(fā)明并得到推廣。2002 年5 月,國土資源部第11 號(hào)令明確規(guī)定“商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等各類經(jīng)營性用地都必須以招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式出讓”。2004 年3 月國土資源部和監(jiān)察部出臺(tái)文件,要求2004 年8 月31 日之后商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等城市經(jīng)營性建設(shè)用地均只能通過“招拍掛”方式出讓。2006 年8 月國務(wù)院文件提出“建立工業(yè)用地出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一公布制度”和“工業(yè)用地必須采用招標(biāo)拍賣掛牌方式出讓”。2007 年11 月開始,工業(yè)用地開始統(tǒng)一采用“招拍掛”形式出讓。在此之后,城市內(nèi)所有經(jīng)營性建設(shè)用地均采取“招拍掛”形式進(jìn)行出讓,協(xié)議出讓的比例急劇減少,城市土地出讓市場(chǎng)模式基本形成。

2008 年以后城市土地市場(chǎng)化進(jìn)入新的發(fā)展階段,地方政府不再僅僅追求土地出讓帶來的一次性收入,以土地出讓金為擔(dān)保通過融資平臺(tái)獲得債務(wù)性融資收入,土地融資大行其道［9］。另外,國有土地市場(chǎng)改革開始朝著集約、節(jié)約利用土地的方向轉(zhuǎn)變,土地資源的精細(xì)化使用成為趨勢(shì)。在城市土地出讓市場(chǎng)已經(jīng)基本成熟的同時(shí),劃撥并沒有在土地供應(yīng)中消失,主要用于城市基礎(chǔ)設(shè)施用地、公益事業(yè)用地等領(lǐng)域的土地分配中?，F(xiàn)有的土地供應(yīng)呈現(xiàn)出讓與劃撥并存的二元結(jié)構(gòu),且將長期存在。

（二）土地市場(chǎng)化的測(cè)度

從文獻(xiàn)梳理的結(jié)果看,城市土地市場(chǎng)化的度量并沒有形成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn),一般常用有以下方法：（1）比例法。一般采用“招拍掛”形式占土地出讓比重來計(jì)算,也有研究用掛牌占土地出讓比重來衡量地方政府對(duì)土地市場(chǎng)的干預(yù)［6］。（2）加權(quán)賦值法。具體公式為LM=,其中Zi表示城市土地一級(jí)交易方式出讓宗地（面積）數(shù),fi表示各交易方式的權(quán)重,交易方式包括劃撥、協(xié)議出讓、招標(biāo)、掛牌、拍賣,由左到右市場(chǎng)化程度不斷提高［10-11］。這種方法的優(yōu)點(diǎn)在于綜合考慮到不同供應(yīng)方式的市場(chǎng)化程度,但權(quán)重的設(shè)置沒有統(tǒng)一定論,且“招拍掛”的分類數(shù)據(jù)只有2003—2008 年才有。（3）反向指標(biāo)。測(cè)算廉價(jià)土地出讓的比重,一般用協(xié)議出讓占土地出讓比重、劃撥用地占土地供應(yīng)比重來測(cè)度［12］。

由于加權(quán)賦值法涉及到權(quán)重的設(shè)計(jì),而且本文關(guān)注的重點(diǎn)是劃撥用地,因此直接采用劃撥用地占土地供應(yīng)面積比重來衡量土地市場(chǎng)化程度。圖1 列出了按面積計(jì)算的劃撥占總供應(yīng)比重、招拍掛占總供應(yīng)比重、招拍掛占出讓比重三個(gè)指標(biāo)?？梢钥闯?受2004 年“8·31”大限影響,招拍掛占出讓比重在2006 年之后迅速上升,由2006 年的30.53%上升至2016 年的92%,協(xié)議出讓在土地出讓中的比重則呈現(xiàn)持續(xù)下降趨勢(shì),與上文所述的土地市場(chǎng)化進(jìn)程一致。但如果從招拍掛占總供應(yīng)比重的角度看,其比重會(huì)有所降低,按面積計(jì)算從2005 年的23.4%波動(dòng)上升到2010 年的60%,并在此之后不斷下滑。與此同時(shí),劃撥占總供應(yīng)比重在1999—2007 年呈現(xiàn)出下降趨勢(shì),但從2007 年之后開始波動(dòng)上升。到2016年土地供應(yīng)總面積的59%都是以劃撥的形式配置,遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過“招拍掛”占比。因此,如果僅僅只看土地出讓市場(chǎng),土地市場(chǎng)化已經(jīng)達(dá)到了一個(gè)相當(dāng)高的水平。但如果從劃撥占比的角度看,城市的土地市場(chǎng)化實(shí)際上被遠(yuǎn)遠(yuǎn)高估,劃撥占比在2008 年以來已經(jīng)持續(xù)上升,在國有建設(shè)用地的供應(yīng)面積中超過半數(shù),而這是已有的研究所忽視的。

圖1 我國城市土地市場(chǎng)化水平（按面積）

而劃撥用地比重為什么在2008 年以來持續(xù)升高？ 為了回答這一問題,需要對(duì)劃撥用地的用地結(jié)構(gòu)進(jìn)行分析。根據(jù)上文的介紹,劃撥主要用于城市水利、交通、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共性、公益性行業(yè),而統(tǒng)計(jì)年鑒中的用地類型數(shù)據(jù)是按照工礦倉儲(chǔ)用地、商服用地、住宅用地、其他用地進(jìn)行劃分,其中的其他用地包括公共管理與公共服務(wù)用地、特殊用地、交通運(yùn)輸用地、水利設(shè)施用地、其他土地五類,剛好與劃撥用地的要求相一致。在圖2 中我們給出了劃撥方式的供地面積以及上述幾類土地的供應(yīng)面積。可以看出,這幾類土地基本構(gòu)成了劃撥用地的主要去向,每年占比基本都在90%以上②。2009 年及以后劃撥用地面積開始迅速躥升,主要來源于交通運(yùn)輸用地的快速擴(kuò)張,由2009 年的4.6 萬公頃增加至2013 年最高點(diǎn)18.8 萬公頃,2016 年回落到15.6 萬公頃,近年來在劃撥面積中占比一直保持在50%左右的比重。從2009 年開始公共管理與公共服務(wù)用地面積也開始上升,由2009 年的4.4 萬公頃上升至2012 年最高點(diǎn)10 萬公頃,之后有所回落,2016 年供應(yīng)面積為8.5 萬公頃。

圖2 按用地類型劃分的劃撥用地結(jié)構(gòu)

而從土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)的用地類型看（圖3 所示）,2009 年開始交通運(yùn)輸用地規(guī)模超過商服用地,2012年開始超過住宅用地,2014 年超過工礦倉儲(chǔ)用地,成為土地供應(yīng)中的最主要類型。與此同時(shí),公共管理與公共服務(wù)用地比重也有所提升,由2009 年的12.3%增加至2016 年的16%。

圖3 按用地類型劃分的土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)

因此,從上述分析中可以看出,按照“招拍掛”占出讓比重衡量的土地市場(chǎng)化存在高估的隱患,2008 年以來劃撥占比實(shí)際上一直呈現(xiàn)出波動(dòng)上升趨勢(shì)。從用地類型的結(jié)構(gòu)看,劃撥占比的快速提升主要來源于交通運(yùn)輸用地的快速上升,這實(shí)際上是與地方政府大規(guī)模投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是一致的。與此同時(shí),公共管理與公共服務(wù)用地也有所上升,但增長幅度和交通運(yùn)輸用地相比存在較大差距。而地方政府土地劃撥的策略是如何決定的？ 與地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有何種聯(lián)系？ 這些需要進(jìn)一步的定量分析才能得出結(jié)論。

三、理論假設(shè)與研究設(shè)計(jì)

（一）理論假設(shè)

從上述分析看出,劃撥用地占比并不是隨著時(shí)間發(fā)展呈現(xiàn)單調(diào)下降的趨勢(shì),在2008 年之后反而有所加強(qiáng)。由于各地區(qū)的土地資源配置可能會(huì)受到地區(qū)稟賦、區(qū)域政策的影響,從而存在較大差異,因此有必要進(jìn)行區(qū)域?qū)用娣治觫?。通過分析可以看出,1999 年土地市場(chǎng)化改革尚未起步時(shí),劃撥占比整體上處于較高水平,東部沿海地區(qū)相對(duì)較低,而西部地區(qū)相對(duì)較高。到2005 年,土地市場(chǎng)化改革的迅速推開使得全國大部分地區(qū)劃撥占比均降到較低水平,大部分低于30%。從2009 年開始,劃撥占比有所回升,中西部地區(qū)的提升幅度尤為明顯。到2016 年,全國總體劃撥水平已經(jīng)處于歷史高位,西部地區(qū)普遍超70%,東部地區(qū)也處于高位。

因此本文的第一個(gè)理論假設(shè)是：土地劃撥占比與人均GDP 呈U 型關(guān)系。人均GDP 較低地區(qū)和較高地區(qū)所對(duì)應(yīng)的劃撥占比處于高位,而對(duì)于人均GDP 中間部分的地區(qū)劃撥占比則相對(duì)較低。對(duì)于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū),土地市場(chǎng)培育度很低,地方政府很難通過土地市場(chǎng)獲取收入來源,土地資源主要采用劃撥方式供應(yīng)。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展,土地市場(chǎng)逐漸培育起來,地方政府可以通過土地出讓獲取巨額財(cái)政收入,因此會(huì)降低劃撥比重。但隨著城市發(fā)展到一定階段,對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施等公共服務(wù)的需求提升,因而政府會(huì)增加劃撥比重用于城市公共品供給。

在這一基礎(chǔ)上,很自然地得出本文的第二個(gè)理論假設(shè)：土地財(cái)政依賴越強(qiáng),劃撥占比越低。由于現(xiàn)階段土地財(cái)政仍然是地方政府重要的資金來源,因此對(duì)土地財(cái)政依賴度越強(qiáng),越不容易增加劃撥比重。

與此同時(shí),按照一般做法,可以將公共品分為經(jīng)濟(jì)性和非經(jīng)濟(jì)型兩大類,前者以道路、電力、能源、通信等基礎(chǔ)設(shè)施為代表,后者以教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等公共服務(wù)為主［13］。由于基礎(chǔ)設(shè)施在短期就能帶來巨大效應(yīng),地方政府往往對(duì)于這一類經(jīng)濟(jì)性公共品的興趣更高,對(duì)于公共服務(wù)這一類非經(jīng)濟(jì)性公共品的供給不足［14］,因此我們提出了本文的第三個(gè)理論假設(shè)：人均GDP 越高,地方政府配置給交通運(yùn)輸用地和公共管理與公共服務(wù)的土地資源越豐富,而對(duì)前者的重視程度會(huì)高于后者。

（二）研究設(shè)計(jì)

在計(jì)量方程的選取上,本文采用簡(jiǎn)約型方程,如式（1）所示。其中被解釋變量hb_proportionit是地區(qū)i 第t 年的劃撥占建設(shè)用地總供應(yīng)面積比重,核心解釋變量gdp_perit是該地區(qū)的人均GDP,用以衡量當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度,Γit是一組控制變量,主要包括：（1）土地出讓收入占財(cái)政收入比重,用于衡量地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴程度。（2）政府支出占GDP 比重,用于衡量地方政府對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的干預(yù)程度。（3）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)指標(biāo),由于劃撥用地涉及交通運(yùn)輸用地、公共管理與公共服務(wù)用地兩大類,在地方政府招商引資過程中基礎(chǔ)設(shè)施往往是與第二產(chǎn)業(yè)聯(lián)系緊密,而公共服務(wù)則與第三產(chǎn)業(yè)更密切,所以同時(shí)加入二產(chǎn)和三產(chǎn)的比重。（4）人均FDI,用于衡量當(dāng)?shù)氐膶?duì)外開放水平。（5）地理稟賦同樣可能會(huì)影響到地方政府的土地供應(yīng)方式,王媛等［6］用距離中心城市距離和最近大港口距離作為地方政府的地理稟賦代理變量,發(fā)現(xiàn)城市稟賦越差,地方政府越多干預(yù)土地出讓。Chen et al.［15］的研究表明,地形的陡峭程度會(huì)對(duì)土地出讓類型產(chǎn)生影響?；谏鲜鏊悸?本文在方程中添加距離中心城市距離、坡度15 度以下土地面積占比這兩個(gè)變量。（6）城市自身的公共品存量也可能會(huì)影響到地方政府劃撥用地的決策,參考左翔等［16］的思路,并根據(jù)數(shù)據(jù)的可得性,本文加入每平方公里城市道路面積④、每萬人中學(xué)專任教師數(shù)、每萬人床位數(shù)三個(gè)變量。

在樣本選取上,選用的是1999—2016 年30 個(gè)省份的272 個(gè)地級(jí)市的數(shù)據(jù),其中用地類型數(shù)據(jù)只在2009 年及以后才公布⑤。土地相關(guān)數(shù)據(jù)均來自于歷年《中國國土資源統(tǒng)計(jì)年鑒》,主要的解釋變量來自于《中國城市統(tǒng)計(jì)年鑒》,衡量地理稟賦的兩個(gè)變量運(yùn)用ArcGIS 軟件處理得到。一如既往地,運(yùn)用1998 年的價(jià)格水平對(duì)含有價(jià)格因素的變量進(jìn)行平減。表1 顯示了主要變量的描述性統(tǒng)計(jì)情況,而在回歸中對(duì)于標(biāo)準(zhǔn)差較大的變量進(jìn)行對(duì)數(shù)化處理,所有的解釋變量均取滯后一期⑥。此外,參照研究慣例,所有回歸均控制了省級(jí)層面的固定效應(yīng)和各年份的時(shí)間效應(yīng)。

表1 主要變量描述性統(tǒng)計(jì)

四、回歸結(jié)果

（一）基準(zhǔn)回歸結(jié)果

表2 顯示了以劃撥占土地總供應(yīng)面積比重為被解釋變量的回歸結(jié)果,其中（1）為只有人均GDP（對(duì)數(shù)）一個(gè)變量的結(jié)果,（2）為則加入了主要的解釋變量的結(jié)果,（3）為加入人均GDP 的二次項(xiàng)的結(jié)果。在計(jì)量方法上,（1）采用包含時(shí)間和地區(qū)雙固定效應(yīng)的OLS 方法,（4）采用了隨機(jī)效應(yīng)進(jìn)行對(duì)照,（5）則將公共設(shè)施的三個(gè)變量放入回歸中。從回歸結(jié)果看,當(dāng)回歸中僅有人均GDP 一個(gè)解釋變量時(shí),其系數(shù)顯著為負(fù),但隨著控制變量的加入和二次項(xiàng)的引入,（2）～（5）中人均GDP 的系數(shù)值均不顯著。這表明人均GDP 對(duì)于劃撥占比解釋力不強(qiáng)。而其他控制變量的結(jié)果大部分符合預(yù)期。土地出讓收入占地方財(cái)政收入的比重系數(shù)值顯著為正,上一年度的土地財(cái)政依賴度每提高1 個(gè)百分點(diǎn),劃撥占比會(huì)平均減少3.6%,這初步證實(shí)了假設(shè)2 的可靠性。政府支出占GDP 的比重也顯著為正,這表明如果地方政府對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的干預(yù)程度越高,越有可能通過劃撥的形式供應(yīng)土地。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方面,第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的系數(shù)值都顯著為正,其中二產(chǎn)的系數(shù)值稍大于三產(chǎn),這意味著二次產(chǎn)業(yè)的發(fā)展更有可能影響劃撥用地的供給。人均FDI 的系數(shù)值顯著為正,表明經(jīng)濟(jì)開放度越高,劃撥占比越低,土地市場(chǎng)化程度越高。而在地理稟賦變量的結(jié)果上,距離中心城市越遠(yuǎn),也即地區(qū)稟賦越差,則地方政府越有可能通過劃撥形式供給土地,而坡度的系數(shù)值為負(fù)但不顯著。在地方的公共品存量水平上,城市道路面積和人均床位數(shù)的結(jié)果并不顯著,每萬人中學(xué)專任教師數(shù)的系數(shù)顯著為負(fù),這表明區(qū)域人力資本水平越低,政府越有可能通過劃撥形式配置土地,但作用機(jī)理仍需要進(jìn)一步分析。

表2 劃撥占比的回歸結(jié)果

（二）異質(zhì)性分析

與此同時(shí),由于劃撥占比在樣本窗口內(nèi)呈現(xiàn)先降后升趨勢(shì),因此有必要從時(shí)間維度進(jìn)行異質(zhì)性分析。選取1999—2002 年、2003—2008 年、2009—2016 年3個(gè)時(shí)段逐個(gè)進(jìn)行回歸。之所以選擇2003 年和2009年作為兩個(gè)窗口的開始期,是因?yàn)檫@兩個(gè)時(shí)期都是城市土地市場(chǎng)化變革的重要時(shí)點(diǎn),另外也是方便與已有的研究進(jìn)行比較。此外,為增強(qiáng)結(jié)果穩(wěn)健性,在這一部分還采用按宗數(shù)測(cè)算的劃撥占比進(jìn)行檢驗(yàn),回歸結(jié)果如表3 所示。可以看出,1999—2002 年,劃撥占比與人均GDP 表現(xiàn)出顯著的負(fù)向關(guān)系,人均GDP 越高,劃撥占比越低,土地市場(chǎng)化水平也越高。在2003—2008 年,（2）和（5）的系數(shù)均為正數(shù)但不顯著,可能是因?yàn)檫@一段時(shí)間劃撥占比整體變化較為平穩(wěn),下降幅度沒有1999—2002 年明顯。而在2009—2016年,劃撥占比（按面積）的系數(shù)為正但不顯著,而劃撥占比（按宗數(shù)）的系數(shù)卻顯著為正。這表明劃撥占比與人均GDP 呈現(xiàn)出較強(qiáng)的正相關(guān)關(guān)系。這一結(jié)果表明假設(shè)1 中的結(jié)果部分成立,在土地市場(chǎng)化開始初期,社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度越高,劃撥占比越低。而在2009 年及以后,社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度越高,劃撥占比越高,土地市場(chǎng)化程度越高。

表3 時(shí)間異質(zhì)性回歸結(jié)果

由于各省土地指標(biāo)總量由中央統(tǒng)一部署,因此各地區(qū)土地供應(yīng)也會(huì)受到國家區(qū)域政策影響［17］,劃撥用地與人均GDP 的關(guān)系可能存在地區(qū)間差異。為了進(jìn)一步捕捉空間上的異質(zhì)性,根據(jù)（5）式的計(jì)量模型,將272 城市按照東、中、西、東北四大地區(qū)進(jìn)行分類,分別對(duì)其在1999—2002 年、2003—2008 年、2009—2016 年的關(guān)系進(jìn)行研究⑦。異質(zhì)性分析的結(jié)果如表4 所示。在1999—2002 年,四大區(qū)域人均GDP 的系數(shù)都為負(fù)數(shù),但只有中部地區(qū)較為顯著,這表明這一時(shí)期人均GDP 越高,劃撥占比也一般越低,但關(guān)系并不明顯。在2003—2008 年,東部地區(qū)的系數(shù)值為0.141,通過了99%的顯著性檢驗(yàn),表明東部地區(qū)的城市人均GDP 越高,采用劃撥方式供應(yīng)土地的比重也越高,土地市場(chǎng)化水平也越低。中部和西部地區(qū)的結(jié)果為正值,東北為負(fù),但均不顯著。而在2009 年及以后,東部地區(qū)人均GDP 的系數(shù)值仍然顯著為正,這表明東部地區(qū)人均GDP 與劃撥占比的正相關(guān)關(guān)系一直得到了延續(xù),中部地區(qū)顯著為負(fù),西部和東北地區(qū)都為正值但均未通過顯著性檢驗(yàn)。以上的異質(zhì)性結(jié)果表明,人均GDP 與劃撥占比并沒有很強(qiáng)的聯(lián)系。只有對(duì)于東部地區(qū)而言,2003年以后人均GDP 越高,劃撥占比也越高,表現(xiàn)出U型曲線的右側(cè)趨勢(shì),但對(duì)于其他地區(qū)而言則都不顯著。

表4 地區(qū)異質(zhì)性回歸結(jié)果

（三）機(jī)制分析

交通運(yùn)輸用地和公共管理與公共服務(wù)用地是劃撥用地的主要類型,也是2008 年以后劃撥占比迅速擴(kuò)張的主要原因。因此有必要對(duì)兩種土地供應(yīng)類型進(jìn)行分析,結(jié)果如表5 所示。模型（1）、（2）分別用交通運(yùn)輸用地占總供地面積比重、公共管理與公共服務(wù)用地占總供地面積比重作為被解釋變量,模型（3）、（4）則用兩種類型土地供地面積的對(duì)數(shù)值作為被解釋變量,主要解釋變量和上文一致。模型（1）中,交通運(yùn)輸用地占比與人均GDP 的系數(shù)值為正但并不顯著,這有可能是由于各地均熱衷于交通基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)所導(dǎo)致。模型（2）中人均GDP 的系數(shù)顯著為正,這表明地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度越高,對(duì)于公共管理用地的重視程度也越高。模型（3）和模型（4）中,人均GDP 的系數(shù)值均通過了1%水平上的顯著,這表明隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的提升,對(duì)于交通運(yùn)輸用地和公共管理用地的供應(yīng)也更加豐富。值得注意的是,交通運(yùn)輸用地的系數(shù)值0.661 遠(yuǎn)高于公共管理用地的系數(shù)值0.377,這表明地方對(duì)于交通運(yùn)輸用地供應(yīng)的熱情遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于公共管理用地,也即對(duì)經(jīng)濟(jì)性公共品的投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于非經(jīng)濟(jì)性公共品,與已有的研究結(jié)論類似［16,18］。

表5 機(jī)制分析結(jié)果

五、結(jié)論與建議

已有的城市土地市場(chǎng)化研究側(cè)重于分析經(jīng)營性建設(shè)用地的土地出讓市場(chǎng),而對(duì)主要配置基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)用地的劃撥缺乏關(guān)注。本文從土地劃撥的角度對(duì)土地市場(chǎng)化重新進(jìn)行測(cè)算,結(jié)果顯示,土地劃撥占建設(shè)用地總供應(yīng)面積的比重呈現(xiàn)先下降后上升的趨勢(shì),尤其是2008 年金融危機(jī)以來開始迅速上升,到2016 年占土地總供應(yīng)面積的59%、宗數(shù)的34%。因此,如果繼續(xù)用“招拍掛”占總出讓比重去衡量城市土地市場(chǎng)化的培育程度,毫無疑問結(jié)果會(huì)極大高估其發(fā)展水平。而從用地類型的角度看,2008 年以來劃撥占比的快速上升,主要?dú)w功于交通運(yùn)輸用地的快速擴(kuò)張,以及公共管理與公共服務(wù)用地的小幅增長。本文運(yùn)用1999—2016 年272 個(gè)地級(jí)市的面板數(shù)據(jù)對(duì)地方政府劃撥方式的決策機(jī)制進(jìn)行分析,結(jié)果發(fā)現(xiàn)：（1）劃撥占比與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平之間并不是線性關(guān)系,1999—2002 年劃撥占比隨著人均GDP 的升高而降低,2009 年之后劃撥占比與人均GDP 則表現(xiàn)為正向關(guān)系,經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)在土地供給上越傾向于基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和公共服務(wù)的供給,尤其在東部地區(qū)最為明顯。與此同時(shí),劃撥供給與土地財(cái)政依賴度表現(xiàn)為顯著的負(fù)相關(guān),地方對(duì)于土地財(cái)政收入依賴程度越高,在土地供應(yīng)上會(huì)減少劃撥比重。（2）從用地類型上看,2009 年以來,地方經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá),會(huì)配置更多的交通運(yùn)輸用地和公共管理與公共服務(wù)用地,其中對(duì)于交通運(yùn)輸用地的傾向明顯高于后者,從而表明地方政府在公共品的供給中會(huì)更傾向于基礎(chǔ)設(shè)施等經(jīng)濟(jì)性公共品,而不是教育、醫(yī)療衛(wèi)生等非經(jīng)濟(jì)性公共品,這也意味著地方政府在土地資源的合理配置上仍然存在較大的改善空間。

從以上研究可以看出,對(duì)于城市土地市場(chǎng)的關(guān)注不能僅僅著眼于土地出讓市場(chǎng),土地劃撥同樣值得關(guān)注。在土地公有制長久不變的背景下,出讓與劃撥并存的二元體系仍將長期存在。隨著地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度的提升,地方政府對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)的重視程度也將會(huì)日益得到加強(qiáng),而劃撥作為土地資源配置到公共服務(wù)中的重要手段,其重要性不會(huì)減弱。土地劃撥工作的后續(xù)開展在以下方面也應(yīng)值得注意：（1）進(jìn)一步明確劃撥與出讓的邊界,進(jìn)一步縮小劃撥土地的適用范圍,凸顯劃撥土地的公益性和公共性,并加強(qiáng)監(jiān)管,杜絕尋租空間。（2）根據(jù)城市發(fā)展的實(shí)際需求,制定合理的劃撥用地規(guī)模。以提升土地集約利用水平為導(dǎo)向,增強(qiáng)劃撥用地的配置效率,改善土地城市化快于人口城市化的現(xiàn)象。（3）優(yōu)化劃撥對(duì)土地市場(chǎng)的傳導(dǎo)機(jī)制,與土地出讓市場(chǎng)緊密聯(lián)動(dòng),促進(jìn)產(chǎn)業(yè)、人口在空間上的合理布局。

注釋：

①出于篇幅考慮,本文對(duì)這一部分的介紹較為簡(jiǎn)略,如需了解更多細(xì)節(jié)可參考王媛等［6］、李尚蒲等［2］的研究。

②工礦倉儲(chǔ)用地、商服用地、住宅用地等也有少部分通過出讓、租賃等形式供應(yīng),造成了其他土地與劃撥用地存在微小的差額,但基本可以忽略不計(jì)。

③出于篇幅考慮,主要年份按面積計(jì)算的劃撥占比地區(qū)分布圖以及部分回歸中控制變量的系數(shù)結(jié)果沒有在正文中列出,如有需要可向作者索取。

④統(tǒng)計(jì)年鑒中只有市轄區(qū)的道路面積,本文借鑒左翔等［16］的思路,計(jì)算公式如下：全市每平方公里鋪裝道路面積=市轄區(qū)鋪裝道路面積×（市轄縣GDP/市轄區(qū)GDP+1）/全市總面積,其中市轄縣GDP 用全市GDP 與市轄區(qū)GDP 的差值得到。

⑤西藏缺失值太多,沒有納入樣本范圍。

⑥人均GDP、人均FDI、每平方公里城市道路面積、每萬人中學(xué)專任教師數(shù)、每萬人床位數(shù)取對(duì)數(shù)。

⑦東、中、西、東北劃分參照國家發(fā)展改革委員會(huì)四大板塊劃分方法。