基層檢察機關民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的探索與思考

摘 要 當前民事執(zhí)行監(jiān)督的范圍、方式、程序、措施等司法實務方面的規(guī)定沒有明確，使民事執(zhí)行監(jiān)督沒能根本改變現(xiàn)實“執(zhí)行難”“執(zhí)行亂”問題。本文將以2018年以來湖北省黃梅縣檢察院積極探索民事執(zhí)行檢察監(jiān)督為視角，對該院民事執(zhí)行檢察監(jiān)督工作進行了調研分析，并在此基礎上，研究提出初步對策，藉此助推民事執(zhí)行檢察監(jiān)督工作。

關鍵詞 民事執(zhí)行 檢察監(jiān)督 檢察建議

作者簡介：何勇，湖北省黃梅縣人民檢察院。

中圖分類號：D926.4 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.11.213

一、開展民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的主要做法及成效

2019年以來，黃梅縣檢察院立足檢察職能，進一步增強監(jiān)督意識，建立監(jiān)督機制，創(chuàng)新監(jiān)督方式，積極探索民事執(zhí)行檢察監(jiān)督。

（一）構建執(zhí)行監(jiān)督協(xié)同運行機制

一是建立檢察內設部門合作互通機制，民行部門加強與控申部門的溝通與協(xié)作，規(guī)范案件受理條件和程序，完善登記臺賬;提高與偵監(jiān)、公訴、監(jiān)所等刑檢部門的協(xié)作度，打破民行部門過去單打獨斗的局面，善于從辦理開事案件中發(fā)現(xiàn)民事執(zhí)行監(jiān)督的線索，刑檢部門檢察官多數(shù)為業(yè)務能手，具有高度的敏銳性，因而所移送的民事執(zhí)行監(jiān)督線索成案率較高。

二是建立民行工作聯(lián)絡機制。一方面，邀請具人大代表、政協(xié)委員、律師、法律服務工作人員等召開座談會，宣傳民行檢察職能，爭取他們對民行檢察工作的支持;另一方面，聘任律師、司法所法律工作人員、社會團體工作人員組成民行工作聯(lián)絡員小組，充分發(fā)揮他們與社會民眾的橋粱帶作用，宣傳民事執(zhí)行檢察監(jiān)督職能，提供挖掘民事執(zhí)行監(jiān)督案件線索。

（二）創(chuàng)新民事執(zhí)行檢察監(jiān)督工作模式

一是深化檢察、公安協(xié)作模式，創(chuàng)建民事執(zhí)行涉嫌犯罪案件抄送機制。黃梅縣檢察院與黃梅縣公安局探索深化刑事案件協(xié)作模式，對于法院或者檢察院直接移送的涉嫌拒執(zhí)、虛假訴訟犯罪的刑事案件，檢察院依法提前介入指引前期調查方向，以改變過去上述類型案件刑事立案難現(xiàn)狀;公安機關及時將辦案進度以書面形式抄送檢察院，檢察院能夠動態(tài)監(jiān)督公安機關的偵查行為，以專業(yè)化的恩維指導偵查，實現(xiàn)對公安機關有案不立、有罪不究、久立不偵的問題實施全面監(jiān)督。

二是抓住公益訴訟與訴訟違法舉報中心成立的契機，以新媒體和傳統(tǒng)宣傳方式相結合向社會公眾宣傳民行檢察新職能，激發(fā)群眾向檢察機關舉報民事執(zhí)行監(jiān)督線索的積極性，拓寬民事執(zhí)行益督線索來源的渠道。

三是轉變思維模式，擴大開展民事執(zhí)行監(jiān)督的切入點。如堅持將對事監(jiān)督和對人監(jiān)督結合起來，深化對審判執(zhí)行人員違法行為的檢察監(jiān)督，深入推進非訴執(zhí)行監(jiān)督這一短板領域的工作。

（三）加強民行檢察專業(yè)隊任建設

民行檢察業(yè)務一直得不到重視最直觀的表現(xiàn)就是人員配備少。如2018年之前黃梅縣檢察院政法專項編制數(shù)為98人，其中民行公益訴訟檢察合一的第四檢察部只有5人，占比僅有5.1%;員額檢察官共34名，其中民行部門3名，占比僅8.8 %。隨著公益訴訟工作的開展，從事民行工作力量越發(fā)顯得緊缺。為適應新形勢、新要求，黃梅縣檢察院黨組經研究決定加強民行檢察隊伍建設。在2018年、2019年新公務員招錄增加第四檢察部人員，一定程度上緩解了因人員不足給民事執(zhí)行監(jiān)督的開展帶來的掣肘，目前，黃梅縣檢察院政法專項編制數(shù)為70人，第四檢察部增加到9人，占比12.8%;員額檢察官共23名，其中民行部門4名，占比17.4%。另外，充分利用青年讀書班平臺，全院青年干警交流民事執(zhí)行檢察監(jiān)督案件的辦理心得、問題，集思廣益，拓展案件辦理的思維，提高辦理案件的專業(yè)化水平。

二、當前基層檢察機關開展民事執(zhí)行檢察監(jiān)督面臨的困境

民事執(zhí)行檢察監(jiān)督雖然具有必要性和緊迫性，但囿于諸多原因，該項職能長期處于弱化境地，難以滿足司法實踐的需要。

（一）思想上對民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的重視程度不夠

不少檢察機關存在“重刑輕民”的慣性思維，表現(xiàn)為：

一是未設立與法院審判機構相對應的機構，多年來，基層檢察機關民事檢察、行政檢察和公益訴訟檢察職能都集中在民行一個部門。

二是民行部門在人員力量配備等方面明顯不足。由于民行部門專業(yè)人才少、專業(yè)能力不足，對民事執(zhí)行監(jiān)督缺乏底氣，不敢監(jiān)督、不會監(jiān)督的情況客觀存在，導致民事執(zhí)行檢察監(jiān)督與執(zhí)行案件在數(shù)量上比例懸殊，2016年至2019年，黃梅縣檢察院辦理民事執(zhí)行監(jiān)督案件103件，而黃梅縣法院到2019年底未執(zhí)行完結案件累計3000余件，并且民事執(zhí)行監(jiān)督案件大多是執(zhí)行程序問題，如執(zhí)行人員簽字、法律文書不全、當事人簽字錯誤等執(zhí)行程序瑕疵問題。

（二）民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的機制還不夠健全

一是獲取監(jiān)督線索的機制不健全。案件線索是開展民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的前提和基礎，但是由于檢察機關缺乏系統(tǒng)獲取線索的機制，特別是宣傳的力度不大，方式不多，社會公眾對民事執(zhí)行檢察監(jiān)督職能缺乏了解，主動申請監(jiān)督和提供舉報線索的不多，制約了該項工作的開展。

二是民事執(zhí)行監(jiān)督缺乏具體細則規(guī)定。憲法和民事訴訟法的相關規(guī)定過于原則性和概括性，缺乏具體可操作性的細則，對民事執(zhí)行檢察監(jiān)督工作的開展具有一定的制約影響。

（三）部分法官對民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的認識存在誤區(qū)

有的法官認為，法院內部已經注大對執(zhí)行活動的監(jiān)督，如果再介入檢察監(jiān)督會影響原有的民事執(zhí)行體系和運作機制，未認識到檢察監(jiān)督行為與法院內部監(jiān)督的根本目的都是為了救濟當事人權利，維護司法的權成和公平正義。

三、深化民事執(zhí)行檢察監(jiān)督工作的思考

（一）加強協(xié)作，形成執(zhí)行監(jiān)督合力

一是完善同法院的常態(tài)化工作聯(lián)絡機制。改變過去監(jiān)督法院中形成的“你錯我對、你輸我贏”的錯誤理念，營造“雙贏多贏共贏”的局面。秉持謙抑性監(jiān)督原則，在保持民事執(zhí)行權正常運行的基礎上開展監(jiān)督，制定和完善檢察長列席審判委員會討論民事執(zhí)行案件制度，共商解決個案執(zhí)行問題的策略，形成良性合作關系。

二是爭取優(yōu)化監(jiān)督環(huán)境。堅持定期將民事執(zhí)行檢察監(jiān)督工作向黨委、人大報告，積極爭取重視和支持，促使法院盡快采取應對執(zhí)行案件的措施，有協(xié)助執(zhí)行義務的行政機關積極配合法院完成執(zhí)行工作，共同維護當事人的合法權益和社會穩(wěn)定。

三是加快政法機關信息化建設。抓住智慧檢務建設、推廣、應用，將民事審判、執(zhí)行信息采集和分析流轉終端納入其中。探索對接法院的執(zhí)行信息化平臺，有效整合、充分利用大數(shù)據(jù)技術和云計算的高新科技，對海量的文書進行數(shù)據(jù)分析，對虛假訴訟、民事執(zhí)行監(jiān)督案件線索進行高效排查，提高民事執(zhí)行監(jiān)督案件量，節(jié)約司法監(jiān)督成本。

四是加強檢察內部協(xié)作與整合。要整合內部辦案資源，發(fā)揮檢察工作一體化機制的優(yōu)勢，民行部門加強與案管部門的協(xié)調加快案件流轉，提高辦案的效率;加強與刑檢部門橫向協(xié)作配合，內部深挖尋找案源。

（二）借勢借力，用足用好調查核實權和偵查權

2018年10月26日，十三屆全國人大常委會第六次會議審議并通過了《人民檢察院組織法（修訂）》，其中第二十一條明確賦予了檢察機關的調查核實權，并規(guī)定了有關單位相關義務。在法律并未明確規(guī)定具體的調查核實措施的情況下，檢察機關在民事執(zhí)行監(jiān)督工作中應當在不違反現(xiàn)有法律的基礎下，積極探索可行的調查核實措施，將檢察監(jiān)督職能發(fā)揮到最大功效。2018年修改的《刑事訴訟法》第十九條第二款規(guī)定：人民檢察院在對訴訟活動實行法律監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的司法工作人員利用職權實施的非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等侵犯公民權利、損害司法公正的犯罪，可以由人民檢察院立案偵查?？梢姡瑱z察機關對在訴訟過程中的徇私枉法罪，民事、行政枉法裁判罪，執(zhí)行判決，裁定失職罪，執(zhí)行判決、裁定濫用職權罪等罪名享有完整的偵查權。民事執(zhí)行難的部分原因往往是因為審執(zhí)人員的枉法、失職裁判或者執(zhí)行造成，特別是程序性終結的執(zhí)行案件中，無法排除因審執(zhí)人員故意與被執(zhí)行人串通、怠于履職、失職而導致法院未窮盡執(zhí)行的手段，將案件終結的情況，損害了申請人的切身利益。檢察機關應當充分利用法定的偵查權，對在民事執(zhí)行檢察監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)的審執(zhí)人員的違法行為進行立案偵查，偵查意味著可以依法采取強制措施，能夠極大程度地彌補民行部門的調查核實措施的不足、強制性的不夠等問題，促進重點對程序性終結案件的檢察監(jiān)督工作的推進。

（三）創(chuàng)新制度，增強檢察建議的剛性

民事執(zhí)行檢察監(jiān)督活動使用最多的處理方式是發(fā)送檢察建議，但因為檢察建議不具有強制性，加上法院一直以來對檢察監(jiān)督的介入持有抵制情緒，導致民事執(zhí)行監(jiān)督檢察建議無法真正落到實處。要認真落實最高人民檢察院制定的《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》，切實增強檢察建議的剛性。

一是強化檢察建議制作規(guī)范化。必須經過調查核實后，根據(jù)案情詳實文書釋法說理，檢察建議內容要切中有的放矢，令人信服。

二是建立檢察建議抄送制度。定期向人大、政府、紀委監(jiān)察委抄送檢察建議，視具體情況抄送上級法院、法官懲戒委員會、法官遴選委員會等與法官的考評、獎懲休戚相關的部門，通過第三方力量督促法院保質保量履行檢察建議。

三是制定檢察建議公開宣告工作制度。對檢察建議公開宣告的目的、原則、范圍、方式、場所等作出具體的規(guī)定，通過現(xiàn)場第三方監(jiān)督力量的引入，法院將更加重視檢察建議，也更能夠達到向社會釋法說理的效果。

四是推行檢察建議跟蹤落實制度。檢察建議不是一發(fā)了事，而是要動態(tài)跟蹤，嚴格規(guī)定回復的期限，超過期限需要承擔相應的法律責任，督促法院及時落實。

（四）多措并舉，提升民事執(zhí)行監(jiān)督專業(yè)化水平

一是要樹立“刑民并重”的理念。選調有執(zhí)行方面工作經驗的人員，配備有刑檢、職務犯罪偵查經驗的人員，為民事執(zhí)行監(jiān)督提供政治素質過硬、理論功底深厚、辦案經驗豐富的人才儲備。

二是要探索建全民行檢察一體化工作機制。上下級院之間形成分工負責、各有側重的工作格局，促進同級監(jiān)督和提請上級檢察機關監(jiān)督優(yōu)勢互補;內部要在當下檢察機關“大部制”改革的框架下，根據(jù)不同的民行監(jiān)督業(yè)務特點配備對應的監(jiān)督力量，積極實行民事執(zhí)行檢察監(jiān)督辦案組制，充分體現(xiàn)檢察官、檢察官助理、書記員在案件中的不同作用，提高案件辦理的效率和專業(yè)性。

三是要全面提高檢察監(jiān)督的專業(yè)水平。定期組織專業(yè)培訓業(yè)務競賽，邀請專業(yè)人員授課指導，加強同級檢察機關之間、檢法之間交流;暢通上下級院間選派輪訓通道，共同提高民事執(zhí)行檢察監(jiān)督業(yè)務能力。

四是要主動引入檢察監(jiān)督“外腦”組建民事執(zhí)行檢察監(jiān)督“智庫”，在市級檢察院組建專家咨詢委員會，由民事訴訟專家學者資深律師、離退休審判、檢察業(yè)務專家和有法律背景的人大代表、政協(xié)委員等組成，主要對重大、疑難、有指導性、有影響力的案件進行咨詢論證，提高民事執(zhí)行監(jiān)督的精準性和影響力。