論行政檢察依職權(quán)發(fā)現(xiàn)線索管理機制建設(shè)*

鄧世豹 林祎珣

1.廣東財經(jīng)大學法學院，廣東 廣州 510320；2.廣東省人民檢察院第七檢察部，廣東 廣州 510621

行政檢察成為“四大檢察”的有機組成部分，但實踐中檢察機關(guān)的行政法律監(jiān)督功能的發(fā)揮與憲法規(guī)定的職能不相對等，無法擔負起新時代對行政檢察的新要求。其中，行政檢察依職權(quán)發(fā)現(xiàn)的線索尚未統(tǒng)一管理，是行政檢察工作發(fā)展的重要源頭性制約因素。

一、依職權(quán)發(fā)現(xiàn)線索的司法實踐

傳統(tǒng)的行政訴訟受案方式為依當事人申請，符合受案條件的監(jiān)督申請均作為案件辦理。目前，對行政檢察是否存在線索及線索的定義尚有爭議。根據(jù)詞典，線索的文義為“事情發(fā)展的脈絡(luò)或據(jù)以解決問題的頭緒”。據(jù)此線索應(yīng)包含三層含義：1.事情發(fā)展的信息；2.解決問題的方向；3.據(jù)此得到的材料。對照含義，目前行政檢察工作中通過外部協(xié)作機制接收的執(zhí)法、審判材料、檢察機關(guān)自行接收的舉報投訴材料、辦理其他案件中發(fā)現(xiàn)的可能存在的行政違法信息都屬于行政檢察線索的范圍。

依職權(quán)發(fā)現(xiàn)線索是指檢察機關(guān)在履行職責過程中，發(fā)現(xiàn)訴訟案件中存在損害國家利益或者社會公共利益情形、審判、執(zhí)行人員有違法犯罪行為、依法需要跟進監(jiān)督的線索、案件處理結(jié)果嚴重侵害案外人利益，案外人難以有效維護合法權(quán)益的、行政機關(guān)不當履職可能產(chǎn)生嚴重后果，但當事人均不申請監(jiān)督等確有必要進行監(jiān)督的情形時，可以依據(jù)檢察機關(guān)的法律監(jiān)督職權(quán)，啟動監(jiān)督程序。依職權(quán)發(fā)現(xiàn)的途徑包括行政檢察部門在審查行政訴訟監(jiān)督案件中發(fā)現(xiàn)的線索，也包括其他內(nèi)設(shè)機構(gòu)在審查刑事犯罪案件、民事訴訟監(jiān)督案件、公益訴訟案件以及受理群眾舉報申訴等過程中發(fā)現(xiàn)的行政違法線索，依法向行政檢察部門進行內(nèi)部移送。由于檢察機關(guān)在行政檢察工作中，肩負著“一手托兩家”的使命，既監(jiān)督人民法院公正司法、又促進行政機關(guān)依法行政，依職權(quán)發(fā)現(xiàn)案件線索是開展行政檢察工作的重要途徑。

新時代行政檢察工作更強調(diào)主觀能動性，依職權(quán)發(fā)現(xiàn)、外部移送的案件渠道明顯拓展，需要設(shè)置前置程序予以科學分流，經(jīng)過一定程序的篩選、評估和統(tǒng)一管理，符合受案條件的才能作為案件辦理。因此，新時期行政檢察工作有必要將現(xiàn)有主動發(fā)現(xiàn)和外部移送途徑收集的材料進行線索化管理，制定相應(yīng)的檢察一體化案源發(fā)現(xiàn)機制，確保線索的高效篩選、評估、流轉(zhuǎn)。新時期構(gòu)建行政檢察案件發(fā)現(xiàn)機制具有重要的意義：

（一）滿足新時代人民群眾對依法行政的新期待

在四大檢察中，行政檢察監(jiān)督是相對缺乏既有制度和規(guī)范支撐的一種機制。［1］新時代行政檢察工作要求堅持以人民為中心的發(fā)展思想，及時更新司法理念，完善行政檢察監(jiān)督機制。行政檢察部門應(yīng)更加主動發(fā)揮主觀能動性，依法發(fā)現(xiàn)并審查影響申訴人實際利益的錯誤案件，保證當事人的合法權(quán)益在公平正義的最后一道防線得以救濟。［2］這就要求行政檢察工作梳理案件發(fā)現(xiàn)途徑，并將依申請以外發(fā)現(xiàn)的違法情形進行線索化管理，保證行政檢察工作滿足人民群眾對法治的新期待。

（二）滿足法治政府建設(shè)的新要求

新時代行政檢察的發(fā)展有賴于法治政府建設(shè)總體要求和建設(shè)進程。2010年10月10日國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強法治政府建設(shè)的意見》，提出法治政府的目標是到2020年基本建成職能科學、權(quán)責法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。［3］基于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，行政檢察也應(yīng)與法治政府建設(shè)目標緊密結(jié)合，建設(shè)體系化行政檢察監(jiān)督機制，包括案源發(fā)現(xiàn)機制、案件規(guī)范辦理機制、案件監(jiān)督保障機制等，保障行政檢察工作的有序、規(guī)范、高效運行，同時實現(xiàn)行政檢察“一手托兩家”的工作目標。

（三）適應(yīng)檢察監(jiān)督體系化的需要

新時代中國特色社會主義檢察制度要求檢察監(jiān)督形成體系化。作為“四大檢察”的重要組成部分，行政檢察監(jiān)督也需要從規(guī)范和制度框架的角度補齊短板、強化弱項，創(chuàng)造一流的監(jiān)督質(zhì)量效果，讓案件定分止爭，讓被監(jiān)督者心服口服，讓人民群眾理解認同。同［2］

二、當前行政檢察依職權(quán)發(fā)現(xiàn)線索管理存在的問題

當前行政檢察依職權(quán)發(fā)現(xiàn)線索在線索移送、線索評估、線索管理等方面均存在亟需改進的問題。

（一）線索的移送銜接機制缺乏時效性和實效性

檢察機關(guān)與行政機關(guān)之間的信息共享和線索移送方式高度依賴于行政機關(guān)的配合。如非訴執(zhí)行監(jiān)督案件線索，司法實踐中線索移送過程存在四個方面的問題，一是有的行政機關(guān)出于與人民法院關(guān)系的考慮，對有些案件不能及時移送檢察機關(guān)，線索的時效性不足；二是有的行政機關(guān)移送材料過于簡單，檢察機關(guān)需要花費大量時間人力開展調(diào)卷和調(diào)查核實工作；三是有些行政機關(guān)將所有線索不加甄別移送至檢察機關(guān)，加大了后續(xù)線索評估和篩選的難度；四是個別行政機關(guān)存在選擇性移送的情況。［4］

（二）線索評估隨意性大，缺乏標準

目前，行政檢察工作缺乏對依職權(quán)發(fā)現(xiàn)線索的評估標準，工作規(guī)范缺失。具體表現(xiàn)為線索評估標準不明確、在線索的真實性評估上花費人力物力過大、在線索的可查性評估上投入不足、在線索的風險性評估上缺乏統(tǒng)一判斷標準。線索評估方式隨意性大，存在選擇易辦線索、避重就輕的評估傾向或?qū)€索不加評估的現(xiàn)象。

（三）線索管理工作尚未開展

對行政檢察線索缺乏全省或全市統(tǒng)一范圍內(nèi)的歸口管理，導致缺乏對線索類型的細分管理和對線索處理時限的分級管理，有些嚴重損害國家利益和社會公共利益的案件線索得不到及時處置，有些需要經(jīng)營培育的線索被倉促處理結(jié)案，線索的利用率不高。

（四）案件發(fā)現(xiàn)的查證配套機制缺失

現(xiàn)行行政訴訟法對于檢察機關(guān)是否享有調(diào)查取證權(quán)沒有明確規(guī)定，行政檢察線索的調(diào)查核實工作更多地依賴于行政機關(guān)、人民法院的自覺配合。調(diào)查核實配套措施的缺失，導致檢察機關(guān)調(diào)查核實工作開展的不深入。

三、完善行政檢察依職權(quán)發(fā)現(xiàn)線索管理機制的建議

行政檢察是“新”發(fā)展的“老”業(yè)務(wù)，行政檢察工作發(fā)展中的諸多困難和問題，與案源發(fā)現(xiàn)路徑存在的問題相關(guān)。新時代行政檢察工作的發(fā)展，必須以辦案為中心，提升行政檢察部門發(fā)現(xiàn)案源、線索的能力，首先應(yīng)著眼于完善行政檢察自身的案源發(fā)現(xiàn)機制建設(shè)，須從以下四個方面著手，形成可復(fù)制、可推廣的工作機制。

（一）發(fā)揮檢察一體化辦案優(yōu)勢，促進線索融合

1.暢通線索來源，形成多層次線索來源

通過職能介紹、法制宣講、發(fā)布典型案例、通報工作成效等方式，多方位宣傳行政檢察職能，增加人民群眾對行政檢察業(yè)務(wù)的了解程度和關(guān)注程度，充分調(diào)動人民群眾向檢察機關(guān)提供線索的積極性和主動性。深入挖掘從刑事、民事、公益訴訟案件中獲取行政檢察線索的潛力，通過內(nèi)設(shè)機構(gòu)聯(lián)簽文件，建立內(nèi)部線索移送的長效機制。推動形成各層級院形成各有側(cè)重、全面履職的案源發(fā)現(xiàn)路徑，以此實現(xiàn)對行政檢察線索受理的全覆蓋。

2.做好線索移送協(xié)作的頂層機制設(shè)計

上級檢察機關(guān)應(yīng)主動擔當作為，從全國層面或省級層面建立與行政機關(guān)、人民法院的線索移送協(xié)作機制，降低重復(fù)溝通成本，排除監(jiān)督阻力，提高檢察機關(guān)與行政機關(guān)、審判機關(guān)的溝通效率，提升行政檢察線索外部移送機制的順暢度。如廣東省檢察院與省自然資源廳、廣東省司法廳建立的辦案協(xié)作機制，實現(xiàn)了檢察監(jiān)督與行政機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督的有機貫通，促使全省行政檢察案件線索成千倍的大幅提升。

3.構(gòu)建檢察機關(guān)上下一體化的辦案機制，促進線索融合

上級檢察院在領(lǐng)導下級院辦案工作中，應(yīng)建立起集線索管理、受案登記、調(diào)查核實、開展監(jiān)督、宣傳效果于一體的一體化工作機制，統(tǒng)一管理案件線索、統(tǒng)一研判監(jiān)督策略、統(tǒng)一指定案件管轄、統(tǒng)一調(diào)配辦案力量、統(tǒng)一指揮辦案工作、統(tǒng)一發(fā)布案件信息。［5］

（二）建立行政檢察線索評估機制

1.以提高辦案效率為線索評估目的

行政檢察案件線索評估可以促進辦案效率提升，節(jié)約司法資源，對案件質(zhì)量打下良好基礎(chǔ)，線索評估流程是確保行政檢察案件合法、高效開展監(jiān)督的重要保障。

2.以確定線索調(diào)查方向為線索評估的主要內(nèi)容

行政檢察案件線索評估的主要內(nèi)容是確定線索的調(diào)查方向，可以借鑒刑事檢察、公益訴訟的線索評估模式，以線索的真實性、可查性和風險性為標準，進行分級分類評估。一是對所有接收線索均需進行真實性評估，若發(fā)現(xiàn)案件不存在違法情形，作為結(jié)案處理。若發(fā)現(xiàn)線索不屬于行政檢察案件范圍，依法移送有管轄權(quán)的辦案單位及紀檢監(jiān)察機關(guān)。二是對通過真實性評估的線索進行可查性評估。評估標準為線索是否有需要調(diào)查核實的情形、需調(diào)查核實的問題、應(yīng)采取的核實措施。三是進行風險性評估。按照評估結(jié)果將線索分別導入辦案流程、復(fù)核流程、線索儲備庫。

3.建立行政檢察線索的三層評估機制

第一層，設(shè)立行政檢察線索受理條件，運用數(shù)據(jù)篩選技術(shù)，剔除不符合受理條件的線索。第二層，每級院行政檢察部門設(shè)立專人負責的專門評估小組，對符合受理條件的普通線索進行評估，集體討論決定線索評估結(jié)果。第三層，成立以檢察長或分管檢察長牽頭的行政檢察案件線索評估領(lǐng)導小組，對存在重大意見分歧的案件線索，由線索評估領(lǐng)導小組進行第三次評估，以減少線索處置的隨意性。

4.確定線索評估分類、分級標準

一是確定線索評估分類標準。通過對真實性、可查性、風險性“三性”的評估結(jié)果，可以將線索分為成案線索、可查線索、緩查線索、移送線索、結(jié)案線索五類。二是確定線索的分級標準。對線索辦理原則一般應(yīng)以受案的先后順序進行，在同時受理的案件中，按照國家利益受損的輕重緩急區(qū)分急辦、普通兩個辦理等級，優(yōu)先辦理嚴重損害國家利益的線索，以有效維護國家利益。目前，廣東省檢察機關(guān)正在制定非訴執(zhí)行監(jiān)督辦案指南，建議可將非訴執(zhí)行監(jiān)督案件的線索評估作為試點，對行政檢察其他業(yè)務(wù)的線索評估機制建立可復(fù)制的經(jīng)驗。

（三）完善線索歸口管理制度

1.建立線索統(tǒng)一管理制度，解決線索管理不力問題

行政檢察部門應(yīng)建立依職權(quán)發(fā)現(xiàn)線索統(tǒng)一歸口管理制度，線索管理員，負責案件線索的統(tǒng)一接收、統(tǒng)一錄入、統(tǒng)一分析、統(tǒng)一管理，對線索實行集中管理、動態(tài)更新、匯總核對。

2.推動對線索的案件化管理模式，解決監(jiān)督權(quán)威不高問題

應(yīng)參考公益訴訟檢察的線索錄入流程，推動在統(tǒng)一業(yè)務(wù)系統(tǒng)建立行政檢察線索的單獨錄入、登記、處理、分類流程。在信息技術(shù)條件不成熟的地方，也要先行建立行政檢察線索書面臺賬，對每一條線索逐一列明處理情況，實行一案一登記、一案一跟進，并對案件流轉(zhuǎn)、調(diào)查核實、審查意見、檢察建議等節(jié)點實行層級管理。

3.構(gòu)建對線索的全程管理機制，解決線索利用率低問題

探索建立行政檢察線索流程與案件流程的銜接反饋機制，對被列為可查、緩查的線索，每月核查一次，開展線索核查和“回頭看”，使符合立案條件的線索盡快導入辦案流程。對移送線索的辦理情況和辦理結(jié)果進行跟蹤，并增設(shè)線索反饋機制，實現(xiàn)對線索的全程管理和內(nèi)部監(jiān)督，防止出現(xiàn)選擇性執(zhí)法，提升線索的利用率。

（四）運用大數(shù)據(jù)技術(shù)完善線索查證配套機制

1.做好系統(tǒng)數(shù)據(jù)的智能化歸集

利用檢察機關(guān)統(tǒng)一業(yè)務(wù)系統(tǒng)進行大數(shù)據(jù)比對，實現(xiàn)依申請受案與依職權(quán)發(fā)現(xiàn)的有機結(jié)合。通過總結(jié)行政審判結(jié)果監(jiān)督的案件類型、常見違法機關(guān)、常見違法領(lǐng)域，實現(xiàn)行政違法線索的發(fā)現(xiàn)；通過總結(jié)行政審判程序?qū)徟腥藛T違法案件的審判信息，實現(xiàn)審判程序違法線索的集中篩查評估。

2.建立行政檢察與行政執(zhí)法銜接平臺

建議高檢院牽頭，依托法治政府建設(shè)進程，與相關(guān)司法行政部門、行政執(zhí)法機關(guān)共同推動行政執(zhí)法全過程的同步錄入、數(shù)據(jù)同步歸集，借助大數(shù)據(jù)實現(xiàn)行政檢察線索的智能、常態(tài)收集。2020年以來，廣東省檢察院正與省司法廳共同建設(shè)行政檢察與行政執(zhí)法銜接平臺，未來將實現(xiàn)覆蓋全省各市各領(lǐng)域的行政執(zhí)法信息的實時錄入、同步歸集、自動抓取、及時推送。

3.完善行政檢察線索發(fā)現(xiàn)查證手段的信息化配套機制

在調(diào)查核實中充分運用無人機航拍、衛(wèi)星定位、大數(shù)據(jù)模型、歷史數(shù)據(jù)比對、平臺自動推送等信息化手段，固定強化線索，減少人工調(diào)查核實消耗，提高調(diào)查核實的效率和準確性，提升證據(jù)的證明力，完善行政檢察線索發(fā)現(xiàn)查證手段的配套機制，以生動的司法實踐推動立法。