行政檢察調(diào)查核實權(quán)研究

陳朝暉

浙江省寧波市人民檢察院，浙江 寧波 315016

調(diào)查核實是檢察機關(guān)在開展行政檢察工作中查明事實、適用法律的基礎(chǔ)性、前置性工作，調(diào)查核實權(quán)是檢察機關(guān)履行行政檢察職能必不可少的權(quán)力與權(quán)能。在行政檢察職能日益加強的狀況下，對行政檢察工作中的調(diào)查核實權(quán)展開深入研究，頗為重要。

一、行政檢察調(diào)查核實權(quán)的內(nèi)涵及分析

（一）內(nèi)涵

行政檢察調(diào)查核實是檢察機關(guān)在行使行政檢察職能過程中，為查清案涉法律事實、正確適用法律，運用詢問、調(diào)取材料、鑒定、勘查、檢驗檢查等方式，獲取證明案件事實的證據(jù)，并對案涉證據(jù)的客觀性、合法性、關(guān)聯(lián)性進行核對、檢查，對案件適用法律法規(guī)的正確與否進行核查等，為保障上述工作的依法行使而被賦予的相關(guān)權(quán)力，即為行政檢察調(diào)查核實權(quán)。

（二）分析

調(diào)查核實可分為調(diào)查與核實兩個方面。調(diào)查，是一種側(cè)重于從無到有，且不僅僅滿足于有，并從有再到實，即確為事實的這樣一個過程，通過檢察人員的調(diào)查，去查找、尋取、發(fā)現(xiàn)、獲得能用于證明案件事實的真實有效的證據(jù)；核實，是一種側(cè)重于從未確定、未確信到確定、確信的過程，通過檢察人員的核查，對案件中已經(jīng)存在的材料、事實，適用法律法規(guī)、規(guī)范性文件，進行檢查、核對，進而核對確實。

調(diào)查權(quán)與核實權(quán)的區(qū)別在于：一是側(cè)重點不同。調(diào)查側(cè)重于查，是從沒有到有或從模糊到清晰的過程；核實側(cè)重于核，是從在到真的過程。二是要求不同。調(diào)查是在事實不明了、不清楚的情況下，收集、尋找證據(jù)，找到證明事實的符合要求的證據(jù)材料；核實是在手頭上已有相關(guān)事實或者證據(jù)材料的情況下，因為不能確定這些材料是否具有真實性，通過核對、核查，以確定其真實與否。核實的要求在于對存在于案件中的存有疑問的材料進行審核、查對，排除懷疑，去偽存真。調(diào)查中有核實，核實中離不開調(diào)查。

（三）調(diào)查權(quán)、核實權(quán)的特點

1.主動性?？筛鶕?jù)辦案的需要，自主決定是否行使、如何行使以及行使的具體手段、方式、范圍、時間。是可以為也可以不為的一種自主性權(quán)能。

2.必要性。其是根據(jù)案件需要而決定行使。調(diào)查核實限于案件所涉及的范圍，必要限度是調(diào)查核實權(quán)行使的邊界。

3.合法性。調(diào)查權(quán)、核實權(quán)是公權(quán)力，有必要以法律形式加以規(guī)制。在方法上，首先必須有法律對調(diào)查核實的方式方法加以規(guī)定；其次要依照法律的規(guī)定實施調(diào)查核實，并嚴格依法展開調(diào)查核實工作。該使用什么手段、不該使用什么手段都要根據(jù)規(guī)定來進行；程序要符合規(guī)定。對調(diào)查核實中違反法律規(guī)定的，要規(guī)定有負面后果的評價與懲戒的措施。

4.適時性。調(diào)查、核實必須在案件辦理過程中進行，具體權(quán)能的行使是伴隨于具體案件辦理過程中，案件受理之前、案件辦結(jié)之后，均不能進行。

（四）調(diào)查權(quán)、核實權(quán)行使原則

1.合規(guī)性。調(diào)查、核實的方式應(yīng)當符合規(guī)定的條件與方法、程序，并且做到時間合規(guī)、方式合規(guī)。

2.客觀性。必須秉持客觀、公正的態(tài)度進行調(diào)查與核實工作，是什么就是什么，是怎樣就是怎樣。

3.必要性。根據(jù)辦案中確有必要的情形來把握調(diào)查核實工作的展開。例如，《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規(guī)則》第17條就規(guī)定，人民檢察院審查民事、行政案件，應(yīng)當就原審案卷進行審查。非確有必要時，不應(yīng)進行調(diào)查。怎樣判斷確有必要，筆者認為至少包括如下情況：一是審判人員可能存在違法行為的；二是執(zhí)行活動可能存在違法情形的。如果存在上述情形，應(yīng)當認為有必要進行調(diào)查。

4.謙抑性。行政檢察調(diào)查核實是檢察公權(quán)力的一種行使方式，有必要遵循謙抑的原則，在采取低限度、低程度可以完成調(diào)查、核實的時候，不應(yīng)當采取高限度、高程度的方式進行，也就是說，盡量采用適當?shù)姆绞竭M行調(diào)查、核實。

5.相關(guān)性。調(diào)查核實限于與所辦理的案件相關(guān)的事實的查明與證據(jù)的收集。

二、目前關(guān)于行政檢察調(diào)查、核實的規(guī)制及思考、建議

（一）關(guān)于調(diào)查核實權(quán)的現(xiàn)行規(guī)定

1.有關(guān)規(guī)定

目前關(guān)于調(diào)查核實的規(guī)定有：《人民檢察院組織法》第21條規(guī)定，檢察機關(guān)行使法律監(jiān)督職權(quán)中可以進行調(diào)查核實。《行政訴訟法》第101條規(guī)定可以適用于行政檢察工作的《民事訴訟法》第210條載明，檢察院因履行法律監(jiān)督職責提出檢察建議或者抗訴的需要，可以向當事人或者案外人調(diào)查核實有關(guān)情況?！度嗣駲z察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》第13條規(guī)定了檢察院根據(jù)需要，在符合規(guī)定的情形下①，可以向當事人或者案外人調(diào)查核實有關(guān)情況。《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規(guī)則》第18條列舉了檢察院可以進行調(diào)查的四種情形。②《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》第36條規(guī)定在行政檢察中可以適用的《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》第73條規(guī)定，有關(guān)單位和個人應(yīng)當配合人民檢察院的調(diào)查核實，并對拒絕或者妨礙人民檢察院調(diào)查核實的情形如何處理作了規(guī)定。

2.根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定可采取的調(diào)查核實方式

（1）針對物的時候，為了獲取相關(guān)證據(jù)材料進行查詢、復(fù)制、調(diào)?。痪鸵恍ｉT性的問題，向?qū)I(yè)人員、相關(guān)部門或者行業(yè)協(xié)會等進行咨詢，以得到相關(guān)的意見；在必要的時候，就案件所涉的相應(yīng)事項，視不同情形進行鑒定、評估、審計；或者對物證進行檢查、對現(xiàn)場進行勘驗等。

（2）針對人的時候，對涉案當事人或者案件所涉及的案外人進行詢問，需指出的是，這“案外人”是案件的當事人之外，而又與案件有關(guān)的或案件涉及的人員，而不應(yīng)包括與案件本身毫無關(guān)系的人員。

（3）其他方式。這是指為查明案件事實、獲取證據(jù)，而采取的不為上述情形所包括的方式。

在行政檢察中，盡管調(diào)查、核實也需要查、核，但僅僅是調(diào)查、是核實而不是偵查。偵查中可以運用的強制手段如對物的查封、扣押、凍結(jié)等措施，對人的拘留、逮捕等限制人身自由的方法在行政檢察調(diào)查核實中都是不能采用的。那么，為什么在行政檢察中不能用偵查的方式？筆者認為，可從行政檢察監(jiān)督的對象來思考這個問題，因為行政檢察監(jiān)督行政行為的合法性、行政審判的合法性，要與所監(jiān)督對象的情形相適合。從行政檢察監(jiān)督的比例原則③而言，不應(yīng)當在監(jiān)督工作中采用偵查這類強制性的手段。如果確實發(fā)現(xiàn)有刑事違法的線索，則可以將相關(guān)線索移交給適當?shù)牟块T處理。

（二）幾點思考與建議

1.行政檢察調(diào)查核實權(quán)在實踐運行中存在的不足及其原因

一是實際工作中行使調(diào)查權(quán)、核實權(quán)較少；二是保障手段不足，在遇到不夠配合的情況下，有效、得力的保障手段不多。這與法律對法院行使調(diào)查權(quán)的保障力度相比顯得較為薄弱。例如，根據(jù)《行政訴訟法》第59條規(guī)定，法院在行政訴訟中，有義務(wù)協(xié)助調(diào)查的人，對人民法院的協(xié)助調(diào)查決定，無故推拖、拒絕或者妨礙調(diào)查的，可以予以訓誡、責令具結(jié)悔過或者罰款、處以司法拘留直至依法追究刑事責任。④可見，法院對妨礙調(diào)查取證的行為人，可以依法進行相關(guān)處罰，而現(xiàn)行關(guān)于行政檢察調(diào)查核實權(quán)的規(guī)定中則未授予檢察機關(guān)類似的權(quán)力。行政檢察作為一種公權(quán)力，其行使的職能之一是對行政訴訟中的相關(guān)參與方展開檢察監(jiān)督，一般而言，更有理由擁有對妨礙調(diào)查核實的行為者的處罰權(quán)，而現(xiàn)行法律恰恰對此并無相關(guān)的規(guī)定，這不能不說是一種欠缺。

筆者認為，調(diào)查核實權(quán)運用不足有以下原因：一是需要調(diào)查核實的情況較少；二是缺乏時間、精力，有避免調(diào)查、核實的心態(tài)；三是對不配合甚至是妨礙調(diào)查核實的情形，制約、制裁手段不多，影響調(diào)查核實工作的有效開展。

2.賦予調(diào)查核實必要的權(quán)限

正當權(quán)限是法律賦權(quán)的公理性邏輯。賦予行政檢察調(diào)查核實更多、更廣的權(quán)力時，也應(yīng)當考慮正當權(quán)限的要求。在相應(yīng)的領(lǐng)域與范圍內(nèi)，賦予檢察機關(guān)必要的強制性手段來保障調(diào)查權(quán)、核實權(quán)的公正、有效行使。例如，賦予檢察機關(guān)對妨礙調(diào)查核實的行為予以必要的處理、處罰的權(quán)限。對現(xiàn)行的調(diào)查核實方式加以必要的改進從而使其有足夠的剛性，以保障調(diào)查核實的有效開展。

注釋：

①《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》第13條規(guī)定了四種情形.

②《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規(guī)則》第18條規(guī)定了檢察院可以進行調(diào)查的情形.

③比例原則是行政檢察監(jiān)督的基本原則之一.傅國云.行政檢察監(jiān)督研究：從歷史變遷到制度架構(gòu)［M］.北京：法律出版社，2014：106.

④《行政訴訟法》第59條第一款第（一）項的規(guī)定.