歐盟可持續(xù)金融發(fā)展研究及借鑒

雷健 楊殊影 李萱 文秋霞 袁東輝

摘要：歐盟正致力于構(gòu)建可持續(xù)金融體系，在生態(tài)環(huán)境保護層面與我國綠色金融目標(biāo)一致。其發(fā)展可持續(xù)金融體系具有層次高、信號強、基礎(chǔ)實、影響廣的特點，在戰(zhàn)略、思路、體系構(gòu)想等方面為我國綠色金融體系建設(shè)提供了寶貴經(jīng)驗。

關(guān)鍵詞：可持續(xù)金融 綠色金融 生態(tài)環(huán)境 分類方案

歐盟致力于構(gòu)建一套支撐可持續(xù)投資和發(fā)展的金融體系，稱為可持續(xù)金融。可持續(xù)金融涉及環(huán)境、社會和公司治理三個維度，環(huán)境是其中的重要領(lǐng)域，具體包含氣候變化減緩和適應(yīng)以及其他生態(tài)環(huán)境保護事項?？沙掷m(xù)金融將促使市場投資主體在決策時充分考慮環(huán)境因素，促進長期可持續(xù)的經(jīng)濟發(fā)展。

一、歐盟可持續(xù)金融發(fā)展歷程

2015年，在聯(lián)合國“2030年可持續(xù)發(fā)展議程”和《巴黎協(xié)定》的推動下，歐盟就2030年氣候和能源目標(biāo)達成一致，2030年溫室氣體排放量比1990年減少40%，可再生能源在最終能源消耗中的比重至少占到32%，能源效率至少提高32.5%，并計劃在2050年前達到溫室氣體凈零排放。歐盟測算為實現(xiàn)這一目標(biāo)，每年需要填補約1800億歐元的投資缺口，金融領(lǐng)域?qū)⑵鸬疥P(guān)鍵作用。

2016年12月，歐盟委員會成立可持續(xù)金融高級別專家組，專家組由來自不同領(lǐng)域的20位高級專家組成，共同制定可持續(xù)金融政策建議。

2018年3月，歐盟委員會發(fā)布《可持續(xù)發(fā)展融資行動計劃》，制定歐盟委員會的10項行動計劃以及實施時間表，明確可持續(xù)金融具體事項。

2018年5月，歐盟委員會成立可持續(xù)金融技術(shù)專家組，協(xié)助行動計劃的實施和推進。

2019年12月，歐盟委員會推出“綠色新政”，聚焦氣候中性、清潔能源、生物多樣性、零污染，循環(huán)經(jīng)濟和可持續(xù)糧食生產(chǎn)，目標(biāo)是到2050年時歐盟成為氣候中性大陸。歐盟委員會2020年1月推出歐盟綠色新政投資計劃，計劃未來10年推動1000億歐元的可持續(xù)投資。為實現(xiàn)這一目標(biāo)，2020年8月將發(fā)布“更新的可持續(xù)金融戰(zhàn)略”，在行動計劃和技術(shù)專家組報告基礎(chǔ)上進一步深化，明確可持續(xù)金融戰(zhàn)略地位。

2020年3月，歐盟委員會可持續(xù)金融技術(shù)專家組（TEG）發(fā)布最終版的《可持續(xù)金融分類方案》《綠色債券標(biāo)準(zhǔn)》報告。

二、歐盟可持續(xù)金融發(fā)展特點

（一）層次高：頂層設(shè)計、協(xié)同推進

歐盟管理層一改以往“自下而上”的市場化機制，在可持續(xù)金融方面“自上而下”推進，由歐盟委員會統(tǒng)籌，成立高級別專家組和技術(shù)專家組協(xié)助制定具體政策，三大金融監(jiān)管機構(gòu)歐洲銀行管理局（EBA）、歐洲證券和市場管理局（ESMA）以及歐洲保險和職業(yè)養(yǎng)老金管理局（EIOPA）協(xié)同推進。在環(huán)境方面具有專業(yè)知識的歐洲環(huán)境局（EEA）以及其他領(lǐng)域部門、機構(gòu)選派專家參與可持續(xù)金融各層級的政策制定。

（二）信號強：目標(biāo)明確、政策密集

歐盟委員會近期發(fā)布“綠色新政”，提出將更新可持續(xù)金融戰(zhàn)略，提升可持續(xù)金融發(fā)展地位，向全球金融監(jiān)管部門、金融機構(gòu)、大型企業(yè)傳遞實現(xiàn)綠色經(jīng)濟的堅定信號。歐盟三大監(jiān)管機構(gòu)先后發(fā)布可持續(xù)金融具體政策措施，即歐洲銀行管理局的《可持續(xù)金融行動計劃》、歐洲證券和市場管理局的《可持續(xù)金融戰(zhàn)略》以及歐洲保險和職業(yè)養(yǎng)老金管理局正在制定的可持續(xù)金融行動計劃，展現(xiàn)強力推進可持續(xù)金融的政策信號。

1.歐洲銀行管理局：《可持續(xù)金融行動計劃》。2019年12月6日，歐洲銀行管理局（EBA）發(fā)布《可持續(xù)金融行動計劃》，制定針對環(huán)境、社會和公司治理（ESG）因素的具體任務(wù)與時間表，重點介紹可持續(xù)金融關(guān)鍵政策信息，將環(huán)境、社會和治理（ESG）標(biāo)準(zhǔn)整合到金融服務(wù)中，有效支持可持續(xù)經(jīng)濟增長，提升金融機構(gòu)治理ESG風(fēng)險必要性的認知水平，強調(diào)應(yīng)重點關(guān)注ESG風(fēng)險的長期性以及其估值和定價的不確定性。主要包括三點：一是將有關(guān)潛在的ESG風(fēng)險評估環(huán)節(jié)納入金融監(jiān)管;二是公開發(fā)行股票的大型金融機構(gòu)需披露符合《資本要求指令（CRD-VI）》第98條定義的ESG風(fēng)險、物理風(fēng)險和過渡風(fēng)險信息;三是要求歐洲銀行管理局合理評估針對環(huán)境、社會實質(zhì)的資產(chǎn)風(fēng)險敞口所進行的專項審慎處理行為。

2.歐洲證券和市場管理局：《可持續(xù)金融戰(zhàn)略》。2020年2月6日，歐洲證券和市場管理局發(fā)布《可持續(xù)金融戰(zhàn)略》，詳細闡明將環(huán)境、社會和治理（ESG）因素嵌入金融市場監(jiān)管工作中，促使可持續(xù)發(fā)展理念成為市場發(fā)展的核心。主要優(yōu)先事項包括信息透明度、綠色債券風(fēng)險分析、ESG投資、ESG因素的監(jiān)管融合與實踐等內(nèi)容。《可持續(xù)金融戰(zhàn)略》充分闡述自身可持續(xù)金融任務(wù)安排，符合歐洲有關(guān)可持續(xù)金融發(fā)展的政策要求，將私人資本引導(dǎo)至更具可持續(xù)性的投資項目，更大程度地促進經(jīng)濟透明度與穩(wěn)健性。

3.歐洲保險和職業(yè)養(yǎng)老金管理局正在制定可持續(xù)金融行動計劃。目標(biāo)包括：保險公司通過其承銷活動來管理和減少ESG風(fēng)險;保險公司和養(yǎng)老基金反映投保人和年金計劃成員對可持續(xù)投資的偏好;保險公司和養(yǎng)老基金在其投資中采用基于管理原則的可持續(xù)方法。

（三）基礎(chǔ)實：筑牢基礎(chǔ)、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)

《可持續(xù)金融分類方案》是構(gòu)建可持續(xù)金融體系最為關(guān)鍵的基石，將成為歐洲金融領(lǐng)域新監(jiān)管框架的制定基準(zhǔn)。分類方案明確可持續(xù)經(jīng)濟活動的具體標(biāo)準(zhǔn)，形成一套分類清單，設(shè)定技術(shù)篩選標(biāo)準(zhǔn)，識別六項環(huán)境目標(biāo)的綠色經(jīng)濟活動，包括氣候變化減緩、氣候變化適應(yīng)、海洋與水資源可持續(xù)利用和保護、循環(huán)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、污染防控、生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)保護恢復(fù)。符合標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)濟活動必須對至少一個環(huán)境目標(biāo)具有“實質(zhì)性貢獻”，并且對其他五個目標(biāo)“無重大損害”，同時要滿足最低限度的社會保障標(biāo)準(zhǔn)。分類方案也對從棕色向綠色轉(zhuǎn)型的經(jīng)濟活動給予支持，涵蓋部分尚不屬于綠色低碳的經(jīng)濟領(lǐng)域和活動。使用者包括歐盟成員國、金融機構(gòu)、大型企業(yè)等，為這些政策制定者、行業(yè)主體和投資人提供實用性工具，明確哪些經(jīng)濟活動具有環(huán)境可持續(xù)性，幫助資本市場識別有利于實現(xiàn)環(huán)境政策目標(biāo)的投資機會，擴大融資規(guī)模。與分類方案保持一致的前提下，歐盟將統(tǒng)一綠色信貸、綠色債券、信息披露標(biāo)準(zhǔn)，綠色金融產(chǎn)品標(biāo)簽等，促進綠色投融資活動在歐盟市場不斷深化，實現(xiàn)向氣候中立和更加綠色的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型。

（四）影響廣：國際接軌、共同發(fā)展

2019年10月，在華盛頓舉行的國際貨幣基金組織/世界銀行年會期間，歐盟與阿根廷、加拿大、智利、中國、印度、肯尼亞和摩洛哥啟動“可持續(xù)金融國際平臺”（IPSF），目的是加強國際合作，協(xié)調(diào)可持續(xù)金融分類、披露、標(biāo)準(zhǔn)和標(biāo)簽等方面的方法和舉措，持續(xù)擴大可持續(xù)金融的國際影響力。其他國家紛紛效仿歐盟專家組模式，比如英國成立綠色金融專家組，加拿大成立可持續(xù)金融專家團，澳大利亞成立澳大利亞可持續(xù)金融倡議組織。歐盟發(fā)布的《可持續(xù)金融分類方案》《綠色債券標(biāo)準(zhǔn)》兼容國際廣泛采用的氣候債券倡議組織《氣候債券分類方案》、國際資本市場協(xié)會《綠色債券原則》、倫敦貸款市場協(xié)會《綠色貸款原則》等，進一步擴大領(lǐng)域數(shù)量，補充認定標(biāo)準(zhǔn)，細化采購基準(zhǔn)，具備國際通行特點，有助于促進全球各國政策制定者和監(jiān)管機構(gòu)加快可持續(xù)金融體系統(tǒng)一進程。

三、我國綠色金融體系發(fā)展進程

金融是現(xiàn)代經(jīng)濟的核心，經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展離不開綠色金融的支持。綠色金融體系的構(gòu)建是我國從資源和環(huán)境消耗型經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)化為以技術(shù)創(chuàng)新為引導(dǎo)的綠色經(jīng)濟發(fā)展的動力源。在環(huán)境保護推動可持續(xù)經(jīng)濟增長的過程中，發(fā)揮綠色金融資源配置作用至關(guān)重要。綠色金融在“市場資源配置、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與轉(zhuǎn)型升級、新舊動能轉(zhuǎn)換、生產(chǎn)生活方式轉(zhuǎn)變”等方面發(fā)揮著至關(guān)重要的制約與引導(dǎo)作用。動員和激勵更多社會資本投人到綠色產(chǎn)業(yè)，同時更有效地抑制污染性投資。

我國的綠色金融體系從“十一五”期間開始構(gòu)建，以綠色信貸、綠色債券、綠色證券等環(huán)境經(jīng)濟政策相繼出臺為背景，在國家環(huán)境監(jiān)管部門與金融監(jiān)管部門之間展開跨部門合作以及建立信息溝通共享機制，中國綠色金融得到初步發(fā)展。2007年7月，國家環(huán)境監(jiān)管部門與金融監(jiān)管部門首次展開合作，聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于落實環(huán)境保護政策法規(guī)防范信貸風(fēng)險的意見》，提出以信貸機制手段來遏制高耗能、高污染產(chǎn)業(yè)的盲目擴張，標(biāo)志著我國綠色金融的正式起步。

“十二五”期間，我國密集出臺了一系列綠色金融相關(guān)政策及配套措施，綠色金融得到深化拓展。2011年10月，《國務(wù)院關(guān)于加強環(huán)境保護重點工作的意見》明確要求“實施有利于環(huán)境保護的經(jīng)濟政策”。隨后出臺的《“十二五”全國環(huán)境保護法規(guī)和環(huán)境經(jīng)濟政策建設(shè)規(guī)劃》，更是將環(huán)境經(jīng)濟政策置于與環(huán)保法規(guī)建設(shè)同等重要的位置。此時，環(huán)境經(jīng)濟政策覆蓋面很廣，綠色金融是環(huán)境經(jīng)濟政策的有機組成部分。2015年9月，國務(wù)院公布的《生態(tài)文明體制改革總體方案》首次明確提出要建立我國的綠色金融體系，部署綠色信貸、綠色債券、綠色證券、綠色基金、綠色保險等改革任務(wù)。

“十三五”時期，我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，綠色金融體系建設(shè)獲得突破性進展，頂層設(shè)計和制度基礎(chǔ)快速完善。2016年3月，《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》指出，要“建立綠色金融體系，發(fā)展綠色信貸、綠色債券，設(shè)立綠色發(fā)展基金”。2016年8月，習(xí)近平總書記主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十七次會議，審議通過了《關(guān)于構(gòu)建綠色金融體系的指導(dǎo)意見》，指出“發(fā)展綠色金融，是實現(xiàn)綠色發(fā)展的重要措施，也是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要內(nèi)容”。隨后，2016年8月31日，中國人民銀行等7部委發(fā)布《關(guān)于構(gòu)建綠色金融體系的指導(dǎo)意見》，明確綠色金融是指為支持環(huán)境改善、應(yīng)對氣候變化和資源節(jié)約高效利用的經(jīng)濟活動，即對環(huán)保、節(jié)能、清潔能源、綠色交通、綠色建筑等領(lǐng)域的項目投融資、項目運營、風(fēng)險管理等所提供的金融服務(wù)。綠色金融體系是指通過綠色信貸、綠色債券、綠色股票指數(shù)和相關(guān)產(chǎn)品、綠色發(fā)展基金、綠色保險、碳金融等金融工具和相關(guān)政策支持經(jīng)濟向綠色化轉(zhuǎn)型的制度安排。中國成為全球首個由政府推動并發(fā)布政策明確支持“綠色金融體系”建設(shè)的國家。2016年9月，中國首次把綠色金融議題引入二十國集團（G20）議程，并形成首份《G20綠色金融綜合報告》。2016和2017年，“綠色金融”兩次被寫入當(dāng)年的《政府工作報告》。2017年6月，國務(wù)院第176次常務(wù)會議決定在浙江省、江西省、廣東省、貴州省、新疆維吾爾自治區(qū)五?。▍^(qū)）部分地方設(shè)立綠色金融改革創(chuàng)新試驗區(qū)。2017年10月，在十九大報告中，明確指出“加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國”，并把“發(fā)展綠色金融”作為推進綠色發(fā)展的路徑之一。2019年10月31日，中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第四次全體會議通過《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，強調(diào)“完善綠色生產(chǎn)和消費的法律制度和政策導(dǎo)向，發(fā)展綠色金融，推進市場導(dǎo)向的綠色技術(shù)創(chuàng)新，更加自覺地推動綠色循環(huán)低碳發(fā)展”。2020年3月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》，明確提出“完善金融扶持。設(shè)立國家綠色發(fā)展基金。推動環(huán)境污染責(zé)任保險發(fā)展，在環(huán)境高風(fēng)險領(lǐng)域研究建立環(huán)境污染強制責(zé)任保險制度。開展排污權(quán)交易，研究探索對排污權(quán)交易進行抵質(zhì)押融資。鼓勵發(fā)展重大環(huán)保裝備融資租賃。加快建立省級土壤污染防治基金。統(tǒng)一國內(nèi)綠色債券標(biāo)準(zhǔn)。”可見，構(gòu)建綠色金融體系已上升為國家級的戰(zhàn)略目標(biāo)和發(fā)展規(guī)劃。

我國生態(tài)文明建設(shè)處于壓力疊加、負重前行的關(guān)鍵期，環(huán)境治理任務(wù)繁重，環(huán)保投資需求巨大，需要充分利用綠色信貸、綠色債券等綠色金融工具和相關(guān)政策，引導(dǎo)和激勵更多社會資本進入生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域，有效抑制污染性投資。發(fā)展綠色金融體系是我國推進生態(tài)文明建設(shè)、打好污染防治攻堅戰(zhàn)的重要力量。

四、歐盟可持續(xù)金融發(fā)展經(jīng)驗借鑒

從我國綠色金融發(fā)展進程看，我國綠色金融發(fā)展起步較早，實質(zhì)內(nèi)涵與歐盟可持續(xù)金融綠色部分一致，在生態(tài)環(huán)境保護方面高度契合。為進一步推進我國綠色金融體系建設(shè)，歐盟可持續(xù)金融發(fā)展在戰(zhàn)略、思路、體系構(gòu)想等方面值得學(xué)習(xí)借鑒。

（一）成立跨部門跨領(lǐng)域綠色金融高級別專家組

我國高度重視發(fā)展綠色金融。發(fā)改委、中國人民銀行、銀保監(jiān)會、證監(jiān)會等在各自領(lǐng)域出臺綠色金融相關(guān)政策，另外均在自身業(yè)務(wù)范圍內(nèi)，建立技術(shù)機構(gòu)，提升智力支持。中國人民銀行已成立全國金融標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會綠色金融標(biāo)準(zhǔn)工作組，以及中國金融學(xué)會綠色金融專業(yè)委員會。發(fā)改委提出將會同相關(guān)部門，依托社會力量，設(shè)立綠色產(chǎn)業(yè)專家委員會，為細化《綠色產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄（2019）》和子目錄制定、綠色產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)制定等工作提供相關(guān)專業(yè)意見。這些綠色金融專家組織局限在各部門內(nèi)，需要采取類似歐盟的做法，建議組建高級別技術(shù)專家組，邀請各方代表參加，尤其是生態(tài)環(huán)境方面專家，加強高層統(tǒng)籌，統(tǒng)一協(xié)調(diào)各部門各領(lǐng)域意見，共同制定綠色金融基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)體系，進一步擴大綠色金融政策影響力。

（二）“十四五”規(guī)劃中進一步細化綠色金融目標(biāo)措施

2019年2月，國家發(fā)改委會同生態(tài)環(huán)境部等聯(lián)合出臺《綠色產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄（2019）》以及解釋說明文件，進一步厘清綠色產(chǎn)業(yè)邊界，標(biāo)志著我國在政策層面開始著手制定綠色金融的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。人民銀行會同發(fā)改委、證監(jiān)會正研究制定《綠色債券支持項目目錄》，落實形成統(tǒng)一的綠色債券標(biāo)準(zhǔn)。目前我國在制定“十四五”規(guī)劃，建議在規(guī)劃中以生態(tài)環(huán)境保護具體指標(biāo)為基準(zhǔn)，核算綠色資金缺口數(shù)據(jù)，依此制定相應(yīng)的綠色金融政策規(guī)劃，包括綠色產(chǎn)業(yè)目錄、綠色金融標(biāo)準(zhǔn)、綠色金融激勵措施等。通過綠色金融規(guī)劃，強化大力發(fā)展綠色金融的政策信號，持續(xù)為綠色金融市場賦能，塑造更為健康的綠色發(fā)展宏觀環(huán)境，為綠色金融市場參與者提供更加系統(tǒng)明確的政策導(dǎo)向，引導(dǎo)社會資本投入生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護工作。

（三）在綠色產(chǎn)業(yè)目錄基礎(chǔ)上統(tǒng)一綠色金融標(biāo)準(zhǔn)

現(xiàn)在國內(nèi)尚未形成統(tǒng)一的綠色貸款、綠色債券標(biāo)準(zhǔn)，另外綠色保險、綠色基金等也還沒有制定標(biāo)準(zhǔn)?！熬G色資產(chǎn)”定義不清，“漂綠”問題的存在是我國綠色金融發(fā)展所面對的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。綠色金融核心工作在于構(gòu)建統(tǒng)一的綠色金融標(biāo)準(zhǔn)體系，標(biāo)準(zhǔn)體系要求國內(nèi)統(tǒng)一、國際接軌，做到清晰、可執(zhí)行?？梢越梃b歐盟《可持續(xù)金融分類方案》做法，進一步細化綠色產(chǎn)業(yè)目錄，作為綠色金融標(biāo)準(zhǔn)體系中的通用標(biāo)準(zhǔn)，為綠色信貸標(biāo)準(zhǔn)、綠色債券標(biāo)準(zhǔn)等其他綠色金融產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)提供基礎(chǔ)和參考，進而規(guī)范“綠色資產(chǎn)”，解決“綠色資產(chǎn)”定義不清及相關(guān)“漂綠”風(fēng)險等問題，保障綠色金融市場的穩(wěn)定性。

（四）推進綠色金融國際接軌

我國已經(jīng)成為全球開展綠色信貸、綠色債券業(yè)務(wù)的領(lǐng)先者，通過參與G20可持續(xù)金融工作組、央行綠色金融網(wǎng)絡(luò)（NGFS）、可持續(xù)金融國際平臺（IPSF）等多邊機制，持續(xù)擴大綠色金融國際影響力。但是由于自身發(fā)展原因，我國現(xiàn)階段生態(tài)環(huán)境目標(biāo)除了降低碳排放，更重要的是防治大氣、水體、土壤污染等。因此，我國在綠色產(chǎn)業(yè)分類范圍、綠色資金投入比例等方面，與國際綠色金融標(biāo)準(zhǔn)存在差異，如在煤炭、核能利用等方面考慮存在不同。建議對照歐盟以及其他國際通行標(biāo)準(zhǔn)，分析具體差異，形成對照表，與其他國際參與方溝通協(xié)調(diào)，闡明本質(zhì)原因，形成與國際部分接軌又兼具自身發(fā)展特點的綠色金融標(biāo)準(zhǔn)體系。

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作者單位：生態(tài)環(huán)境部環(huán)境與經(jīng)濟政策研究中心