農(nóng)村養(yǎng)老保險政策執(zhí)行效果審計指標(biāo)體系構(gòu)建

王華 樊志民

[摘 要] 農(nóng)村養(yǎng)老保險政策執(zhí)行審計屬于績效審計范疇，是國家監(jiān)督體系的重要組成部分。通過梳理相關(guān)研究，設(shè)計“四維兩目標(biāo)”農(nóng)村養(yǎng)老保險政策執(zhí)行審計模型，并在此基礎(chǔ)上構(gòu)建績效目標(biāo)、發(fā)展目標(biāo)兩大模塊，包括經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性、安全性、公平性、回應(yīng)性、可持續(xù)性七項指標(biāo)的審計指標(biāo)體系。

[關(guān)鍵詞] 農(nóng)村養(yǎng)老保險政策;審計;指標(biāo)體系

[中圖分類號] F270[文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A[文章編號] 1009-6043（2020）11-0146-02

養(yǎng)老保險審計是養(yǎng)老保險政策執(zhí)行效果的保障和基石，其設(shè)計的合理性和科學(xué)性受到越來越多的關(guān)注。我國農(nóng)村養(yǎng)老保險政策執(zhí)行效果審計尚處于探索階段，從評價標(biāo)準(zhǔn)到各項指標(biāo)設(shè)定還不夠完善，成為制約養(yǎng)老保險審計工作的瓶頸。因此，研究如何構(gòu)建農(nóng)保政策執(zhí)行效果審計的評價指標(biāo)體系具有重要意義。

一、農(nóng)村養(yǎng)老保險政策執(zhí)行審計相關(guān)文獻(xiàn)梳理

我國農(nóng)保制度于2014年實現(xiàn)了城鄉(xiāng)并軌，標(biāo)志著我國農(nóng)村養(yǎng)老保險事業(yè)走向了新的階段。在探索中，學(xué)者對農(nóng)村養(yǎng)老保險審計的研究主要集于三個方面。

（一）養(yǎng)老保險基金管理的審計研究

劉文敬提出基金績效審計體系的建構(gòu)目標(biāo)是該評價體系可以客觀反映養(yǎng)老保險政策效果、執(zhí)法力度，以及管理和服務(wù)質(zhì)量，并能夠?qū)疬\行的各項指標(biāo)與參照值比對，從而找出偏差或問題，及時調(diào)整和優(yōu)化政策[1]。趙栩旖認(rèn)為新農(nóng)?；鸸芾泶嬖谶\營效率低，監(jiān)管不力，保值、增值困難等問題，建議構(gòu)建覆蓋征收、使用和管理績效的全方位審計制度，從基金來源、基金投資和發(fā)放等方面進(jìn)行監(jiān)管[2]。

（二）養(yǎng)老保險政策執(zhí)行的審計指標(biāo)研究

邱玉慧將養(yǎng)老保險政策執(zhí)行審計指標(biāo)分為參保繳費政策、待遇支付政策、基金管理政策、轉(zhuǎn)移接續(xù)政策、省級和全國統(tǒng)籌政策五個模塊[3]。史安玲認(rèn)為社?；饘徲嫻ぷ鲝摹?E”（即經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性）和公平性建構(gòu)績效審計框架，結(jié)合定性和定量兩種指標(biāo)，綜合分析政策績效[4]。陳丹薇提出了“3E”定量指標(biāo)、定性指標(biāo)，參照其他國家審計標(biāo)準(zhǔn)總體評價三者相結(jié)合的審計評價體系[5]。

（三）養(yǎng)老保險政策執(zhí)行績效審計的國際經(jīng)驗研究

喻婷運用平衡計分卡構(gòu)建了基金管理“3E”層面、公共服務(wù)層面、內(nèi)部控制層面和可持續(xù)發(fā)展層面的績效審計標(biāo)準(zhǔn)[6]。其中，公共服務(wù)層面以公眾滿意度為評價標(biāo)準(zhǔn)，涉及公平性、回應(yīng)性指標(biāo)?？沙掷m(xù)性發(fā)展層面通過基金結(jié)余率、基金收入增長系數(shù)等指標(biāo)體現(xiàn)。張友棠等人在梳理了英國、荷蘭、瑞典、芬蘭等國的社?；鹪u價標(biāo)準(zhǔn)后得出，社?；鹂冃徲嫎?biāo)準(zhǔn)應(yīng)該包含“3E”、良好管理、可持續(xù)發(fā)展等的多維標(biāo)準(zhǔn)[7]。

上述研究的特點在于：一是評估內(nèi)容改傳統(tǒng)財務(wù)審計為績效審計，重在考察基金管理目標(biāo)的實現(xiàn)程度。二是注重定量和定性評價指標(biāo)相結(jié)合，體現(xiàn)了審計的科學(xué)性和系統(tǒng)性。三是審計工作強(qiáng)調(diào)實現(xiàn)國家治理目標(biāo)，以政策改進(jìn)為價值取向，突出了預(yù)防、可持續(xù)發(fā)展的思想。這些經(jīng)驗對于構(gòu)建我國農(nóng)保政策執(zhí)行審計指標(biāo)體系提供了研究框架。

二、農(nóng)村養(yǎng)老保險政策執(zhí)行的審計模型

借鑒上述研究經(jīng)驗，本文從政策層、環(huán)境層、組織層、反饋層全面分析審計依據(jù)，提出績效和發(fā)展兩項審計目標(biāo)，構(gòu)建“四維兩目標(biāo)”的審計模型（見下圖）。

（一）四維審計依據(jù)

其一，政策層。政策層是價值理念層，它決定了農(nóng)保政策的設(shè)計原理和要求，是國家審計工作的理論依據(jù)。十九大報告中“堅持在發(fā)展中保障和改善民生”、“必須始終把人民利益擺在至高無上的地位”等論述強(qiáng)調(diào)了以人民為中心的發(fā)展理念，報告中提出的要解決好“一老一幼”基本公共服務(wù)不足與不公問題，實現(xiàn)民生“七有”，以及“全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會保障體系”等思想為新時代農(nóng)村養(yǎng)老保障體系建設(shè)提供強(qiáng)大的思想指引。因此，我國農(nóng)保政策應(yīng)實現(xiàn)兩個基本目標(biāo)，一是保證農(nóng)村老人在退出勞動后的基本生活，即政策執(zhí)行的績效目標(biāo);二是實現(xiàn)收入的城鄉(xiāng)公平、代際公平，即政策執(zhí)行的發(fā)展目標(biāo)，這二者成為我國農(nóng)保政策評價的價值判斷依據(jù)。

其二，環(huán)境層。環(huán)境層是保證政策執(zhí)行的制度及非制度的外圍空間，包括硬環(huán)境和軟環(huán)境兩個方面。硬環(huán)境主要指農(nóng)保政策執(zhí)行的相關(guān)法律法規(guī)。我國于1995年施行的《審計法》和《社會保險審計暫行規(guī)定》，2010年頒發(fā)《社會保險法》，2016年發(fā)布的《“十三五”國家審計工作發(fā)展規(guī)劃》及地方政策和規(guī)定都應(yīng)作為重要的參考依據(jù)。軟環(huán)境指目前國家在推行農(nóng)保政策時的宣傳效果，執(zhí)行部門對于審計的認(rèn)識水平，以及社會公眾對于農(nóng)保政策績效審計工作的監(jiān)督意識等。硬環(huán)境是系統(tǒng)運行的基礎(chǔ)保障，軟環(huán)境賦予系統(tǒng)平穩(wěn)發(fā)展的持續(xù)推動力。

其三，組織層。組織層指農(nóng)保政策執(zhí)行部門的組織屬性及管理特征等。包括：一是組織屬性。農(nóng)保政策執(zhí)行機(jī)關(guān)屬于公共部門，在溝通、協(xié)調(diào)等行為表達(dá)上有合法性、合規(guī)性要求。二是各部門的管理制度，即為確保農(nóng)?；疬\行的合法性、效率性、真實性而設(shè)立的管理制度。三是執(zhí)行機(jī)關(guān)推行政策的方式、方法，機(jī)關(guān)人員的執(zhí)行能力、工作經(jīng)驗等，這些因素對農(nóng)保政策執(zhí)行效果產(chǎn)生重要影響。

其四，反饋層。反饋層主要分析目標(biāo)群體對養(yǎng)老金收益以及享受農(nóng)保政策過程中的感受，它是受眾對農(nóng)保政策的獲得感、公平性、滿意度的反饋。對反饋層相關(guān)信息的掌握是拉近農(nóng)保目標(biāo)群體與政策制定、政策執(zhí)行部門之間距離的有效途徑，也是提高信息共享的有效手段[8]。反饋層是政策執(zhí)行效果改進(jìn)的重要依據(jù)。

（二）兩項審計目標(biāo)

其一，績效目標(biāo)?？冃繕?biāo)主要指農(nóng)保基金管理的“3E”內(nèi)容。國家審計是對政府受托管責(zé)任履行情況的系統(tǒng)評估。政府機(jī)構(gòu)在農(nóng)保政策執(zhí)行上是否以經(jīng)濟(jì)、有效的方式管理公共資金，使其最大限度地發(fā)揮作用是衡量公共政策的重要指標(biāo)。

其二，發(fā)展目標(biāo)。發(fā)展目標(biāo)是基于對農(nóng)保基金管理長效機(jī)制的描述，它反映了農(nóng)保政策的動態(tài)屬性。農(nóng)保政策的發(fā)展性主要通過農(nóng)保政策的安全性、公平性，對公眾的回應(yīng)性，以及農(nóng)?；鸸芾淼目沙掷m(xù)性來反映。

三、農(nóng)村養(yǎng)老保險政策執(zhí)行效果的審計指標(biāo)體系

基于上述審計模型，以績效目標(biāo)、發(fā)展目標(biāo)為兩大模塊，構(gòu)建以下審計指標(biāo)體系，其中前三項指標(biāo)屬于績效目標(biāo)，后四項指標(biāo)歸屬發(fā)展目標(biāo)。

（一）經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)

指農(nóng)?；鸬墓芾沓杀咀钚?，或者以最少的支出實現(xiàn)管理目標(biāo)。該指標(biāo)包括四項二級指標(biāo)：一是農(nóng)?；鸸芾沓杀韭剩腹芾沓杀菊嫁r(nóng)?；鹂傤~的比率。二是管理費用差異率，反映年初管理費用預(yù)算與實際管理費用的差異程度，其計算以年初管理費用預(yù)算減去管理費用實際開支，再除以管理費用預(yù)算得出。三是農(nóng)保財政支出占國民生產(chǎn)總值的比重，即當(dāng)期財政農(nóng)保支出與當(dāng)期國民生產(chǎn)總值的比率。四是農(nóng)保支出占財政支出的比重，即當(dāng)期財政農(nóng)保支出與當(dāng)期財政總支出的比率。

（二）效率性指標(biāo)

該指標(biāo)主要衡量農(nóng)?；鸬氖罩剩腔鹜度氤杀九c產(chǎn)出之間的比率。它包括五項二級指標(biāo)：一是農(nóng)?；鸬恼骼U率，指農(nóng)?；饘嶋H征繳額與預(yù)計征繳額的比率。二是農(nóng)?；鸬陌l(fā)放率，指農(nóng)?；饘嶋H發(fā)放額與計劃支付金額的比率。三是資金撥付率，指實際到位資金與計劃到位資金的比率。四是農(nóng)?；鹜顿Y收益率，指農(nóng)保基金投資收益額與投資數(shù)額之比。五是農(nóng)?；鹜顿Y損失率，指農(nóng)?；鹜顿Y損失額與農(nóng)?；鹜顿Y總額的比率。

（三）效果性指標(biāo)

該指標(biāo)是評價農(nóng)保政策目標(biāo)實現(xiàn)程度的指標(biāo)。它包括四項二級指標(biāo)：一是享受待遇人數(shù)，它反映了農(nóng)保養(yǎng)老金的惠及面。二是農(nóng)?；鸬奶娲?，該指標(biāo)衡量養(yǎng)老金收入與參保人退休前收入的比率。三是農(nóng)保養(yǎng)老金收入占月基本支出比率，該指標(biāo)衡量農(nóng)保養(yǎng)老金收入對參保人基本生活保障的貢獻(xiàn)力。四是內(nèi)部管理有效果，指執(zhí)行機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理制度的合理性、可操作性與實際執(zhí)行效果，一般由第三方單位綜合測評得出。

（四）安全性指標(biāo)

該指標(biāo)評價農(nóng)?；鸸芾頇C(jī)構(gòu)內(nèi)部控制的合法性、基金運行的合規(guī)性。包括四項二級指標(biāo)：一是資產(chǎn)缺口，該指標(biāo)衡量農(nóng)保基金中利率敏感性資產(chǎn)與利率敏感性負(fù)債的絕對量的差額，它是反映農(nóng)保基金價值穩(wěn)定程度的指標(biāo)。二是給付對象真實性，它反映領(lǐng)取農(nóng)保養(yǎng)老金的對象是否符合領(lǐng)取條件等。三是違規(guī)挪用農(nóng)?；鹇?，以違規(guī)挪用農(nóng)?；痤~與當(dāng)年農(nóng)保基金收入總額之比表示。四是農(nóng)保基金投資違規(guī)率，用農(nóng)?；鹜顿Y違規(guī)金額除以農(nóng)保基金投資總額得出。

（五）公平性指標(biāo)

該指標(biāo)審核農(nóng)?；鹬С龅墓匠潭?。包括三項二級指標(biāo)：一是參保覆蓋率，指實際參保人數(shù)占應(yīng)參保人數(shù)的比率。二是農(nóng)?；鹗杖肱c最低生活保障的比率，該指標(biāo)衡量養(yǎng)老金收入與低保收入的差異。三是農(nóng)保養(yǎng)老金生活保障系數(shù)，以參保人養(yǎng)老金收入與社會人均生活費用的比率表示，它反映參保對象領(lǐng)取的養(yǎng)老金能否滿足其基本生活開支，能否與社會平均生活水平相匹配，是否隨社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展不斷提高。

（六）回應(yīng)性指標(biāo)

回應(yīng)性指標(biāo)衡量社會公眾對政府部門提供的各種公共服務(wù)的要求、建議等。包括四項二級指標(biāo)：一是農(nóng)保政策滿意度評價，指參保人對農(nóng)保養(yǎng)老金收益、個人承擔(dān)費用等的評價。二是農(nóng)保執(zhí)行機(jī)關(guān)服務(wù)評價，是對農(nóng)保養(yǎng)老金發(fā)放的及時性，是否足額，領(lǐng)取養(yǎng)老金便捷性等機(jī)關(guān)服務(wù)的評價。三是農(nóng)保政策透明性評價，主要考查社會公眾對能否及時、全面獲取農(nóng)保政策信息，能否獲得農(nóng)?；鹂冃Ч芾硇畔⒌脑u價。四是對參保信息檔案管理規(guī)范性的評價，指社會公眾對農(nóng)保繳費、支付等檔案管理規(guī)范性的評價。

（七）可持續(xù)性指標(biāo)

農(nóng)?；鸸芾砭哂写H轉(zhuǎn)移的特點，這要求基金在管理上能夠保持穩(wěn)定、可持續(xù)增值的特點。包括六項二級指標(biāo)：一是制度贍養(yǎng)率，衡量制度內(nèi)領(lǐng)取農(nóng)保養(yǎng)老金人數(shù)占繳費人數(shù)的比例。贍養(yǎng)率數(shù)值越小，說明基金支付壓力越輕。二是農(nóng)保基金償付保障倍數(shù)，指農(nóng)保基金收入總額與基金支出總額的比率。償付保障倍數(shù)越大，償付能力風(fēng)險越低。三是復(fù)合調(diào)待指標(biāo)，指養(yǎng)老金調(diào)整主要參考物價增長率、社會平均工資增長率。四是農(nóng)?；鹄塾嫿Y(jié)余率，衡量農(nóng)?；鹄塾嫿Y(jié)余占當(dāng)年農(nóng)保基金收入的比率，其變化趨勢反映農(nóng)保政策養(yǎng)老保障水平[9]。五是農(nóng)?；鹗杖朐鲩L系數(shù)，該指標(biāo)計算以當(dāng)期與基期農(nóng)?；鹗杖胫?，再除以基期農(nóng)?；鹗杖氲贸觥Ａ寝r(nóng)?；鹬С鲈鲩L系數(shù)，該指標(biāo)以當(dāng)期與基期農(nóng)?；鹬С鲋?，再除以基期農(nóng)?；鹬С龅玫?。

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[責(zé)任編輯：潘洪志]