加強(qiáng)我國(guó)增值稅征收管理的思考

李永峰 王順

摘?要：為適應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展，增值稅改革正在逐步深化。當(dāng)前，增值稅征收管理在基層實(shí)踐過(guò)程中存在陳舊的思想觀念與日新月異的增值稅改革不相符，傳統(tǒng)的征管模式與多元化的社會(huì)發(fā)展需要不相符等問(wèn)題。本文從納稅遵從、流程控制和部門(mén)責(zé)任的角度分析，提出確立增值稅改革新理念、建立稅收共治新格局、推進(jìn)增值稅高效征管新模式、營(yíng)造納稅服務(wù)新環(huán)境和健全增值稅征管監(jiān)管新機(jī)制等建議。

關(guān)鍵詞：增值稅?征收管理?改革

近幾年，我國(guó)政府以稅制改革為抓手，有力地拉動(dòng)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、優(yōu)化了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)了地區(qū)平衡發(fā)展。其中，深化增值稅改革是重要內(nèi)容之一。在稅制變化、社會(huì)發(fā)展的新時(shí)期，隨著增值稅改革的不斷深入，增值稅的征收管理也一直處于一種動(dòng)態(tài)的、不斷變革的過(guò)程之中。

一、增值稅征收管理在基層實(shí)踐過(guò)程中存在的主要問(wèn)題

深化增值稅改革促進(jìn)了我國(guó)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，激發(fā)了市場(chǎng)的活力。但是我國(guó)增值稅制度與西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比還有較大差距，增值稅改革仍然任重道遠(yuǎn)。增值稅的征收管理作為增值稅制度的重要組成部分，面臨著新的要求和挑戰(zhàn)，尤其是在2018年國(guó)稅地稅征管體制改革后，各方面的原因?qū)е略鲋刀愓魇展芾碇械囊恍┟苋找嫱怀觥?/p>

（一）陳舊的思想觀念與日新月異的增值稅改革不相符

深化增值稅改革工作覆蓋行業(yè)范圍廣，改革變動(dòng)大，涉及企業(yè)多，基層和社會(huì)各方面的準(zhǔn)備時(shí)間較為緊張。根據(jù)國(guó)家稅務(wù)總局網(wǎng)站的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，2018—2019年深化增值稅改革的兩年間，稅務(wù)機(jī)關(guān)及有關(guān)部門(mén)陸續(xù)出臺(tái)了涉及增值稅改革的各類(lèi)相關(guān)政策文件40余項(xiàng)，尤其是2018年國(guó)稅地稅征管體制改革落實(shí)之年，出臺(tái)文件更多。不論從增值稅的征管層面，還是從普通納稅者的納稅層面看，改革政策的不斷變動(dòng)對(duì)改革實(shí)施路徑、基層政策執(zhí)行實(shí)踐及社會(huì)各方面的反應(yīng)都產(chǎn)生了較大影響。一是政府層面的認(rèn)識(shí)和準(zhǔn)備不足。包括各層級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)和地方政府在內(nèi)的一些部門(mén)、單位，對(duì)深化增值稅改革的重大意義及政策實(shí)施路徑、宣傳、后續(xù)影響等認(rèn)識(shí)不到位，思想上不夠重視，這就會(huì)導(dǎo)致在改革的落實(shí)過(guò)程中改革效果大打折扣。二是國(guó)稅地稅征管體制改革進(jìn)程影響增值稅征管效率。國(guó)稅地稅征管體制改革是我國(guó)稅務(wù)發(fā)展過(guò)程中的重要事件，對(duì)原國(guó)稅地稅進(jìn)行合并，稅務(wù)部門(mén)組織機(jī)構(gòu)重新整合，人員崗位和職責(zé)不斷調(diào)整，管理方式不斷轉(zhuǎn)變，都對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)和稅務(wù)干部提出了新的挑戰(zhàn)，這其中會(huì)產(chǎn)生許多影響增值稅征管效率的因素。例如在稅務(wù)機(jī)關(guān)人員融合過(guò)程中，原地稅干部對(duì)增值稅業(yè)務(wù)不熟悉，培訓(xùn)教育跟進(jìn)慢，造成增值稅征收管理崗位人手不足，這成為阻礙增值稅征收管理效率提高的重要原因。三是部分納稅人思想懈怠。近年來(lái)，基于“放管服”改革和優(yōu)化納稅服務(wù)的要求，稅務(wù)部門(mén)為更好地落實(shí)改革政策，采取了由納稅人“自主判斷、自主申報(bào)、自主享受”的征收管理方式，這對(duì)納稅人的主動(dòng)性和專(zhuān)業(yè)性都提出了很高的要求。而很多納稅人尤其是中小型企業(yè)納稅人不想也不愿去主動(dòng)配合增值稅改革，加上其自身財(cái)務(wù)水平有限，多依靠專(zhuān)業(yè)性不高、責(zé)任心不強(qiáng)的代帳公司和會(huì)計(jì)處理涉稅業(yè)務(wù)，這些原因都會(huì)導(dǎo)致改革政策的執(zhí)行出現(xiàn)偏差，也會(huì)給增值稅的征收管理帶來(lái)負(fù)面影響，致使許多增值稅改革措施落實(shí)不到位。

（二）傳統(tǒng)的征管模式與多元化的社會(huì)發(fā)展需要不相符

近年來(lái)稅務(wù)信息化建設(shè)全面、深入發(fā)展，稅務(wù)機(jī)關(guān)已積累和沉淀了大量的稅收數(shù)據(jù)資源，為增值稅征收管理提供了穩(wěn)固的支撐，也為深化增值稅改革提供了堅(jiān)實(shí)的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。但是傳統(tǒng)的征管模式無(wú)法有效發(fā)揮稅收大數(shù)據(jù)的優(yōu)勢(shì)。一是部門(mén)協(xié)調(diào)和數(shù)據(jù)整合還有欠缺。稅務(wù)機(jī)關(guān)作為政府公共管理部門(mén)，仍處于傳統(tǒng)規(guī)制導(dǎo)向的官僚體制中，單位之間、部門(mén)之間、系統(tǒng)之間各自為戰(zhàn)，導(dǎo)致稅收數(shù)據(jù)相對(duì)分散，缺乏稅務(wù)大數(shù)據(jù)方面整體的規(guī)劃和有效的管理，造成數(shù)據(jù)重復(fù)、資源浪費(fèi)，影響了征收管理數(shù)據(jù)的應(yīng)用質(zhì)效。二是增值稅發(fā)票方面的風(fēng)險(xiǎn)仍然較高。我國(guó)現(xiàn)行增值稅制度采用的是增值稅發(fā)票抵扣的方式，增值稅發(fā)票是將生產(chǎn)到消費(fèi)之間各環(huán)節(jié)聯(lián)系起來(lái)的重要介質(zhì)。隨著我國(guó)增值稅制度的不斷改革和發(fā)展，增值稅抵扣范圍越來(lái)越大，增值稅發(fā)票的覆蓋面也越來(lái)越廣，虛開(kāi)增值稅發(fā)票、騙取出口退稅等違法行為一直屢禁不止，對(duì)增值稅發(fā)票的管理難度一直很大。因此，深化增值稅改革的關(guān)鍵，就是要在增值稅征收管理過(guò)程中通過(guò)先進(jìn)的信息化手段，降低增值稅發(fā)票的管理風(fēng)險(xiǎn)，依法懲戒虛開(kāi)增值稅發(fā)票、騙取出口退稅等違法行為。三是增值稅風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制不夠完善。在深化增值稅改革的進(jìn)程中，稅務(wù)機(jī)關(guān)依據(jù)政策變化和當(dāng)?shù)貙?shí)際建立了一系列的征管平臺(tái)，同時(shí)也專(zhuān)門(mén)成立了風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估部門(mén)，應(yīng)對(duì)日常的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，但都沒(méi)有形成完整系統(tǒng)的體系，也沒(méi)有形成針對(duì)不同行業(yè)不同類(lèi)別的增值稅納稅人的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防控的機(jī)制。這種不夠完善的監(jiān)督機(jī)制和分散管理的平臺(tái)給基層增值稅的征收管理帶來(lái)了一定的難度。

二、影響我國(guó)增值稅征收管理的因素分析

本文運(yùn)用公共管理理論對(duì)深化增值稅改革進(jìn)程中增值稅征收管理影響要素進(jìn)行歸類(lèi)分析，為優(yōu)化和完善增值稅征收管理提供新的思路和模式。

（一）納稅遵從

在深化增值稅改革過(guò)程中，國(guó)稅地稅征管體制改革是實(shí)現(xiàn)原國(guó)稅地稅傳統(tǒng)管理模式轉(zhuǎn)變?yōu)樘剿餍畔⒒瘺Q策支持與現(xiàn)代化管理模式的良好契機(jī)。同時(shí)納稅服務(wù)部門(mén)必須將納稅人的利益訴求和權(quán)利保障當(dāng)做工作重點(diǎn)，將納稅群體視作服務(wù)對(duì)象，創(chuàng)新納稅服務(wù)方式，進(jìn)而建立起服務(wù)型征收管理的基本理念，為社會(huì)公眾提供更加高效優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，最終實(shí)現(xiàn)自身職能的充分轉(zhuǎn)變。而這也就要求稅務(wù)部門(mén)和地方政府關(guān)注納稅人的稅收遵從動(dòng)態(tài)，及時(shí)有效解決征收管理過(guò)程中涉及管理者和被管理者的諸多矛盾和問(wèn)題。另外納稅遵從的另一個(gè)重要組成部分就是納稅群體，通過(guò)行之有效和持之以恒的制度建設(shè)、宣傳輔導(dǎo)、管理流程完善等路徑，促使納稅群體樹(shù)立依法納稅理念，進(jìn)而提升納稅群體的自覺(jué)納稅意識(shí)。

（二）流程控制

在當(dāng)前政府的各項(xiàng)改革中，流程控制應(yīng)當(dāng)視為重中之重，并通過(guò)組織和雇員授權(quán)有效體現(xiàn)。納稅機(jī)構(gòu)的設(shè)置應(yīng)當(dāng)以職能分工為基本原則，進(jìn)而對(duì)增值稅征收管理流程導(dǎo)向進(jìn)行全面再造。稅務(wù)部門(mén)應(yīng)當(dāng)以國(guó)稅地稅征管體制改革為契機(jī)，通過(guò)扁平化管理模式，開(kāi)展管理組織重構(gòu)和工作流程再造，來(lái)減少增值稅征收管理過(guò)程中涉及的部門(mén)與層級(jí)，繼而使管理范圍全面擴(kuò)充，不斷提升組織內(nèi)部與外部的信息溝通水平，強(qiáng)化管理流程的韌性和應(yīng)變能力。最終打造科學(xué)、高效的增值稅改革管理新流程，借助行之有效的信息管理手段來(lái)提升增值稅征收管理質(zhì)量。

（三）部門(mén)責(zé)任

在增值稅征收管理過(guò)程中，稅務(wù)部門(mén)要改變以往政府管理模式中的官僚作風(fēng)，進(jìn)一步強(qiáng)化共治理念，廣泛采取授權(quán)或分權(quán)方式落實(shí)增值稅深化改革?，F(xiàn)代政府治理理論強(qiáng)調(diào)運(yùn)用專(zhuān)業(yè)化管理方法和經(jīng)驗(yàn)來(lái)進(jìn)行政府管理，全面提升政府管理績(jī)效。國(guó)稅地稅征管體制改革以后，稅務(wù)部門(mén)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起對(duì)地方政府和上級(jí)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)的雙向職責(zé)，同時(shí)又應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公眾提供良好的稅收服務(wù)。然而結(jié)合我國(guó)國(guó)地稅合并后的基層實(shí)際情況，由于上級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)、地方政府及納稅群體的相互關(guān)系尚未真正厘清，部門(mén)職能和社會(huì)協(xié)助的邊界還有些模糊，因而無(wú)法使相互之間形成有效的監(jiān)督、評(píng)價(jià)和反饋機(jī)制，這就要求政府部門(mén)要通過(guò)社會(huì)共治和規(guī)范管理模式使傳統(tǒng)的官僚體制得以根本性剔除，提高行政效率。

三、深化我國(guó)增值稅征收管理的思考

（一）確立增值稅改革新理念

用與時(shí)俱進(jìn)的思想理念指導(dǎo)實(shí)際工作。一是開(kāi)展深入、全面、及時(shí)的深化增值稅改革宣傳。結(jié)合各地方的實(shí)際情況，對(duì)增值稅納稅人進(jìn)行全覆蓋、分階段、強(qiáng)重點(diǎn)的政策培訓(xùn)和有針對(duì)性的實(shí)際操作培訓(xùn)，提高宣傳輔導(dǎo)的精準(zhǔn)度和納稅人稅法遵從度。特別要做好深化增值稅改革涉及新舊政策銜接的輔導(dǎo)工作，積極應(yīng)用新媒體、移動(dòng)終端等渠道，幫助納稅人及時(shí)了解改革信息，準(zhǔn)確適用稅收政策，確保改革進(jìn)程平穩(wěn)有序。二是加強(qiáng)內(nèi)部培訓(xùn)和增值稅征收管理隊(duì)伍建設(shè)。各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)要加大內(nèi)部培訓(xùn)力度，組織學(xué)習(xí)最新的政策法規(guī)和新的管理理念。改革落實(shí)過(guò)程中，要在打牢干部隊(duì)伍思想根基的基礎(chǔ)上，合理配置人力資源，建設(shè)高素質(zhì)增值稅征收管理隊(duì)伍，形成崗責(zé)明確、分工合理、順暢高效的增值稅征收管理運(yùn)行機(jī)制，以適應(yīng)增值稅深化改革的需要。三是消除認(rèn)識(shí)誤區(qū)提高改革大局意識(shí)。各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)、地方政府應(yīng)當(dāng)消除對(duì)增值稅改革的認(rèn)識(shí)誤區(qū)和思想束縛，樹(shù)立與時(shí)俱進(jìn)的改革創(chuàng)新意識(shí)。從全局的角度出發(fā)，通盤(pán)考慮政府與市場(chǎng)、政府與企業(yè)、整體與局部的關(guān)系，摒棄傳統(tǒng)的官僚主義和形式主義傾向，充分調(diào)動(dòng)稅務(wù)機(jī)關(guān)和地方政府的改革積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，實(shí)事求是地把深化增值稅改革置于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的全局之中，推動(dòng)地方產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（二）建立稅收共治新格局

深化增值稅改革的各項(xiàng)措施政策性強(qiáng)、涉及面廣，落實(shí)落地需要各方面積極參與、協(xié)同推進(jìn)，形成政府主導(dǎo)、部門(mén)合作、內(nèi)部聯(lián)動(dòng)、社會(huì)協(xié)同的良好局面。一是支持發(fā)展基層稅務(wù)中介，促進(jìn)稅務(wù)中介的良性高質(zhì)量發(fā)展。稅務(wù)中介是十分重要的社會(huì)力量，應(yīng)當(dāng)充分利用稅務(wù)中介機(jī)構(gòu)的專(zhuān)業(yè)性，幫助不同行業(yè)不同類(lèi)別的企業(yè)及時(shí)理解增值稅改革政策，降低增值稅征收管理層面的稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。二是加強(qiáng)外部協(xié)調(diào)溝通。稅務(wù)部門(mén)和地方政府及相關(guān)職能部門(mén)應(yīng)當(dāng)建立協(xié)調(diào)、匯報(bào)、參與機(jī)制，積極爭(zhēng)取在調(diào)整預(yù)算時(shí)充分考慮增值稅稅率下調(diào)帶來(lái)的減收因素，合理確定稅費(fèi)收入預(yù)算水平，積極參與政府治理決策。三是加強(qiáng)重點(diǎn)行業(yè)的反饋交流。稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)類(lèi)型，加強(qiáng)與重點(diǎn)行業(yè)的行業(yè)主管部門(mén)、行業(yè)協(xié)會(huì)的溝通協(xié)作和反饋交流，及時(shí)了解重點(diǎn)行業(yè)動(dòng)向和地區(qū)實(shí)際情況，全面掌握增值稅改革對(duì)行業(yè)的影響以及在基層的落實(shí)成效。

（三）推進(jìn)增值稅高效征管新模式

以國(guó)稅地稅征管體制改革為契機(jī)，改革傳統(tǒng)征管模式，創(chuàng)新增值稅征管路徑，提高征收管理效率。一是將風(fēng)險(xiǎn)防控應(yīng)用到增值稅征收管理全過(guò)程。建立健全事前事中事后流程控制機(jī)制，統(tǒng)一增值稅風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)事項(xiàng)、機(jī)制和流程等，進(jìn)一步增強(qiáng)基層稅務(wù)干部防范執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的意識(shí)，并貫穿到增值稅日常管理的各個(gè)環(huán)節(jié)。二是加快大稅務(wù)數(shù)據(jù)信息化建設(shè)。優(yōu)化完善金稅三期、增值稅發(fā)票管理、出口退稅管理等信息系統(tǒng)，整合、共享、使用各類(lèi)稅收數(shù)據(jù)，確保夯實(shí)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。形成系統(tǒng)升級(jí)應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制，及時(shí)響應(yīng)增值稅改革政策對(duì)征收、申報(bào)、管理等相關(guān)系統(tǒng)的影響，保障系統(tǒng)穩(wěn)定高效運(yùn)行。三是明確分級(jí)分類(lèi)多元化管理。對(duì)增值稅納稅人按照行業(yè)、類(lèi)型等進(jìn)行多元分級(jí)分類(lèi)，明確各環(huán)節(jié)各層級(jí)征收管理職責(zé)，對(duì)增值稅納稅人和涉及增值稅業(yè)務(wù)科學(xué)分類(lèi)管理。應(yīng)針對(duì)增值稅深化改革中涉及的制造業(yè)、金融業(yè)、建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)等行業(yè)的特點(diǎn)，以及不同地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的實(shí)際特點(diǎn)，實(shí)施不同的增值稅征收管理措施。

（四）營(yíng)造納稅服務(wù)新環(huán)境

優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，才能確保在更大規(guī)模的減稅降費(fèi)政策落實(shí)過(guò)程中，真正讓企業(yè)享受到應(yīng)有的實(shí)惠，助力經(jīng)濟(jì)發(fā)展。一是建設(shè)增值稅納稅服務(wù)文化。要樹(shù)立現(xiàn)代稅收治理理念，勇于打破傳統(tǒng)納稅服務(wù)模式，大膽探索實(shí)踐新的納稅服務(wù)路徑。將納稅服務(wù)與稅收?qǐng)?zhí)法有機(jī)結(jié)合，在嚴(yán)格依法行政的同時(shí)注重文明執(zhí)法，維護(hù)納稅人合法權(quán)益，提升納稅人滿意度。二是加快納稅服務(wù)信息化進(jìn)程。通過(guò)拓展技術(shù)應(yīng)用、精簡(jiǎn)資料報(bào)送、優(yōu)化辦稅流程、探索制度突破等，實(shí)現(xiàn)“全程網(wǎng)上辦”“一網(wǎng)通辦”等互聯(lián)網(wǎng)辦稅方式全覆蓋，在稅收宣傳過(guò)程中運(yùn)用信息化技術(shù)手段，確保納稅人及時(shí)了解最新的改革動(dòng)向和政策變化，讓納稅人繳費(fèi)人更快、更好地享受深化增值稅改革帶來(lái)的減稅降費(fèi)紅利。

（五）健全增值稅征管監(jiān)管新機(jī)制

納稅信用等級(jí)分類(lèi)管理制度、稅收違法“黑名單”制度、聯(lián)合懲戒制度等，是稅務(wù)部門(mén)推進(jìn)社會(huì)信用體系、納稅誠(chéng)信機(jī)制建設(shè)的有力措施。一是完善稅收誠(chéng)信機(jī)制。積極參與到社會(huì)信用體系建設(shè)中，對(duì)內(nèi)加大增值稅征收管理在納稅信用等級(jí)認(rèn)定中的比重，對(duì)外將納稅信用、稅收貢獻(xiàn)與社會(huì)信用體系相關(guān)聯(lián)，加強(qiáng)與相關(guān)政府部門(mén)、金融機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)等協(xié)同配合，綜合運(yùn)用公共信用評(píng)價(jià)和納稅信用評(píng)價(jià)體系。堅(jiān)持正向激勵(lì)和反向約束相結(jié)合，要讓納稅信用好的納稅人感受到更多實(shí)實(shí)在在的便利，而對(duì)納稅信用較差甚至被納入“黑名單”的納稅人，依法依規(guī)實(shí)施聯(lián)合懲戒，并采取嚴(yán)格的監(jiān)管措施。二是加強(qiáng)和規(guī)范稅務(wù)稽查。依托現(xiàn)代稅務(wù)信息技術(shù)，深化稅收大數(shù)據(jù)應(yīng)用，對(duì)虛開(kāi)增值稅發(fā)票、騙取出口退稅等增值稅違法行為的重點(diǎn)部分強(qiáng)化針對(duì)性的稅務(wù)稽查，對(duì)違法納稅人依法處理，結(jié)合“黑名單”制度，進(jìn)行相應(yīng)懲戒，提高納稅人的稅法遵從度，進(jìn)而提升增值稅稅收管理的質(zhì)效。

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（李永峰，中國(guó)礦業(yè)大學(xué)環(huán)境與測(cè)繪學(xué)院。王順，中國(guó)礦業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院）