我國新市民住房保障現(xiàn)存問題與解決思路：一個(gè)文獻(xiàn)綜述

摘?要：從我國新市民住房保障現(xiàn)狀、影響問題解決的關(guān)鍵因素、新市民住房問題解決思路三個(gè)方面對(duì)現(xiàn)有研究進(jìn)行系統(tǒng)地回顧。研究表明，我國新市民面臨住房“難、貴、差”的困境，現(xiàn)有制度因素與不完善的市場制約了相應(yīng)問題的解決。今后應(yīng)進(jìn)一步推進(jìn)住房保障體制機(jī)制建設(shè)，逐步完善住房市場，從供給側(cè)和需求側(cè)發(fā)力，保障新市民住有所居。

關(guān)鍵詞：新市民?住房保障?住房市場?住有所居

一、引言

2019年，我國城鎮(zhèn)化率已突破60%，伴隨著這一進(jìn)程的推進(jìn)，人口還會(huì)進(jìn)一步向城市聚集。國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，截至2019年底，全國有2.8億人戶分離人口，其中流動(dòng)人口2.36億，這表明我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)中已經(jīng)出現(xiàn)了一個(gè)新的群體：新市民。

國家住建部2018年新市民調(diào)研文件規(guī)定，新市民是指在城鎮(zhèn)居住6個(gè)月以上，外市戶籍和本市農(nóng)村戶籍的常住人口。換言之，新市民包括進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)村人口以及外市的城鎮(zhèn)戶籍人口這兩大類群體，前者構(gòu)成了新市民的主體（秦司君，2019），這一論斷主要強(qiáng)調(diào)了新市民人戶分離的特征。謝海生（2019）、崔光燦（2020）等人則從新市民主要身份特征的角度指出該群體除了規(guī)模龐大的進(jìn)城務(wù)工人員以外還包括新就業(yè)而未達(dá)到所在城市落戶條件的大學(xué)生。

大量新市民的涌入為城市發(fā)展帶來巨大紅利，在城市建設(shè)、推動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中起到了舉足輕重的作用，但同時(shí)也對(duì)當(dāng)?shù)毓操Y源的配置、住房保障、公共空間的建設(shè)等提出了前所未有的挑戰(zhàn)（譚金明，2019;劉帥2020）。作為最迫切的民生之一，切實(shí)保障新市民的居住權(quán)，使其在工作地能夠安居樂業(yè)，從而盡快融入城市生活、共享城鎮(zhèn)化發(fā)展成果，是當(dāng)前的一項(xiàng)重要任務(wù)（劉衛(wèi)民，2017;李長安，2019）。

二、新市民住房保障現(xiàn)狀

雖然近幾年國家出臺(tái)了相關(guān)政策，以期解決新市民住房問題，但有相當(dāng)數(shù)量的新市民住房現(xiàn)狀依然不樂觀，主要體現(xiàn)為住房“難、貴、差”。

（一）住房難：住房擁有率低，合適房源難尋

對(duì)于新市民當(dāng)中龐大的農(nóng)民工群體來說，“住房難”的問題尤為明顯（劉娜，2019）。國家統(tǒng)計(jì)局2018年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，進(jìn)城農(nóng)民工購買商品房的僅占17.4%，租住房屋的占61.3%，其余由雇主提供住房。由此可見，大多農(nóng)民工的住房方式是租賃房屋。然而，近年來房價(jià)的節(jié)節(jié)攀升勢必會(huì)引領(lǐng)租金上漲，加之各地“城中村”改造等規(guī)劃的實(shí)施，導(dǎo)致農(nóng)民工很難在就業(yè)市場附近找到合適房源。對(duì)于新市民來說，他們的確可以考慮暫時(shí)不購房，這尚可接受，但拖家?guī)Э诘募彝ト绻B租房都變得困難就十分可悲，將導(dǎo)致生存瓶頸問題（譚金明，2019;姜雪梅，2019）。

（二）住房貴：住房支出帶來巨大經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)

對(duì)于普通民眾而言，大多數(shù)城市的房價(jià)上漲速度遠(yuǎn)超收入增長速度，使得房價(jià)收入比不斷攀升，很多新市民家庭因應(yīng)對(duì)住房問題而發(fā)生的負(fù)債位于首位，其購房/租房經(jīng)濟(jì)壓力明顯偏高（譚金明，2019）。按照國際慣例，房價(jià)收入比在3-6之間為合理區(qū)間。然而，我國各個(gè)城市的房價(jià)收入比千差萬別，但幾乎所有的一線、新一線城市房價(jià)都遠(yuǎn)超家庭年收入6倍，其中深圳、上海的比率甚至超過了20，這對(duì)于那部分即便能夠買得起住房的新市民來說，也帶來了巨大的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)（李長安，2019;劉娜，2019）。

（三）住房差：住房舒適度、私密度難以保證

新市民購房主要以二手房為主，租房的房源也大多是房齡20年以上的老房子，且地段多位于工業(yè)區(qū)周邊，居住地衛(wèi)生環(huán)境、居住設(shè)施等相對(duì)較差，其私密性更是無法滿足以家庭為單位的外來務(wù)工者需求（譚金明，2019）。根據(jù)統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，2019年我國進(jìn)城農(nóng)民工人均居住面積為20.4㎡，雖對(duì)比2018年有0.2㎡的進(jìn)步，但與39㎡的城鎮(zhèn)人均住房面積、47.3㎡的農(nóng)村人均住房面積相比，仍有十分明顯的差距。在住房配套方面，農(nóng)民工住房集中供暖的僅占11.6%，自行取暖占40.6%，對(duì)這部分新市民而言，其住房安全性、舒適度難以保證（劉帥，2020）。

三、影響新市民住房問題解決的主要因素

（一）制度因素

1.戶籍制度。我國長期以來實(shí)行的城鄉(xiāng)二元戶籍制度，極不利于城鎮(zhèn)化進(jìn)程中人口的合理性流動(dòng)，給新市民真正融入城市生活人為設(shè)置了障礙（譚金明，2019）。盡管我國正在大力推廣統(tǒng)一的流動(dòng)人口居住證制度，但政策效果卻不理想，當(dāng)前對(duì)于新市民采取較為開放落戶政策的，大多是一些中小城市，而具有巨大吸引力的一線城市往往對(duì)新市民采取強(qiáng)制性的行政限制，設(shè)定了長期居留的較高門檻（李長安，2019;李怡晴，2019）。一方面，很多城市對(duì)新市民采取限購政策，必須落戶或繳納社保與個(gè)人所得稅滿規(guī)定年限才具備購房資格，這對(duì)于只具有初步勞動(dòng)技能的務(wù)工人員或剛畢業(yè)的大學(xué)生來說是一道難以逾越的鴻溝。另一方面，新市民的各項(xiàng)福利待遇與當(dāng)?shù)鼐用裣啾却嬖谥黠@的差距，他們通常只能享受所進(jìn)入城市的一部分公共服務(wù)，或者在同樣的情況下要被迫付出更多代價(jià)才能享受同等服務(wù)，涉及子女入學(xué)、醫(yī)療保險(xiǎn)等各個(gè)方面。若新市民無法平等享受這些公共服務(wù)，往往產(chǎn)生更大的住房壓力（孫斌藝，2016）。

2.公共住房制度。與老市民相比，新市民常常沒有被納入所進(jìn)入城市的住房保障體系?，F(xiàn)行的住房保障體系對(duì)于戶籍居民中住房和收入“雙困”家庭保障較好，而對(duì)于在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)的非戶籍無房常住人口的住房保障目前還十分欠缺，很大一部分新市民甚至根本不了解當(dāng)?shù)氐墓沧》恐贫龋ㄖx海生2019;嚴(yán)榮，2020）。另外，在城市住房保障目標(biāo)群體的認(rèn)定方面，目前仍將農(nóng)民工體排斥在保障體系之外，公租房、廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房等對(duì)于農(nóng)民工的覆蓋面明顯不夠（譚金明，2019;姜雪梅，2019）。

3.公積金制度。我國的住房公積金在設(shè)定之初就界定了明確的目標(biāo)范圍，只在城鎮(zhèn)設(shè)立住房公積金制度，只有在職職工才享受住房公積金制度（蔡鵬，2020）。伴隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的深入，新市民群體雖已被納入住房公積金的目標(biāo)群體，但公積金制度的內(nèi)部建設(shè)和外部發(fā)展環(huán)境還存在諸多不完善的地方：企業(yè)繳存意愿不足，目前面向新市民的公積金制度缺乏強(qiáng)制性;新市民收入低就業(yè)面窄，償債能力差，存在違約風(fēng)險(xiǎn);宣傳不到位，部分新市民對(duì)相關(guān)政策知之甚少;存在資金運(yùn)用方式單一等問題（蘇倩，2019;秦司君，2019）。以上這些原因都導(dǎo)致新市民難以享受住房公積金的福利，進(jìn)而影響了住房公積金效率的發(fā)揮及住房保障目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（二）市場因素

1.住房租賃市場不完善。以農(nóng)民工、剛就業(yè)大學(xué)生為主體新市民往往有著強(qiáng)烈的租房需求，而目前住房租賃市場的發(fā)展還十分不充分、不完善（蔡鵬，2020）。一是租賃關(guān)系不穩(wěn)定，新市民租戶通常處于弱勢地位，房東提前解約、頻繁調(diào)整房屋租金的現(xiàn)象時(shí)有出現(xiàn)，導(dǎo)致新市民租賃權(quán)益沒有得到有效保障。二是中介服務(wù)不規(guī)范，存在不少“黑中介”“黑二房東”坑騙出租人或承租人的行為，嚴(yán)重破壞了租賃市場的正常運(yùn)行（謝海生，2019）。三是租賃機(jī)構(gòu)建設(shè)尚處于起步階段加之政府扶持力度不夠，現(xiàn)實(shí)中土地供應(yīng)不足、成本回收周期長等問題影響市場主體開發(fā)建設(shè)租賃住房的積極性，并最終制約著住房租賃市場的成長（趙展慧，2020）。

2.金融支持力度不夠。新市民較低的融資水平限制了其住房和租房支付能力。新市民一般都是資信相對(duì)較差的一類人群，像農(nóng)民工群體沒有可靠的擔(dān)保人和價(jià)值較高的抵押產(chǎn)品，而畢業(yè)生剛進(jìn)入工作崗位也沒有富有競爭力的工資，就算是能夠獲得信貸資格，也獲取不到較高的額度（劉帥，2020）。因此，以身份作為住房貸款重要指標(biāo)的金融機(jī)構(gòu)不愿承受較大的風(fēng)險(xiǎn)，新市民在購買或者租賃住房時(shí)難以獲得金融支持（孫斌藝，2016）。

（三）收入因素

除了制度因素與市場因素，收入是影響新市民住房問題解決，導(dǎo)致新市民住房難、住房差的經(jīng)濟(jì)性原因（李長安，2019）。新市民一般收入不高，特別是對(duì)于身處一線、新一線城市的這一群體而言，高昂的房價(jià)、租金似乎讓他們的收入顯得捉襟見肘，對(duì)于住房支出感到“壓力山大”（姚勁波，2019），成為影響“新市民”購買/租賃住房這一消費(fèi)預(yù)期轉(zhuǎn)化為實(shí)際消費(fèi)行動(dòng)的重大經(jīng)濟(jì)性阻礙。

四、新市民住房問題解決思路

2015年12月的中共中央政治局會(huì)議提出：“加快農(nóng)民工市民化，推進(jìn)以滿足新市民為出發(fā)點(diǎn)的住房制度改革”，這甚至被外界稱為“二次房改”。2017年黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持房子是用來住的、不是用來炒的定位……讓全體人民住有所居”，這就為我國未來房地產(chǎn)調(diào)控與住房制度改革奠定了總基調(diào)。通過梳理相關(guān)文獻(xiàn)，本文將新市民住房保障實(shí)現(xiàn)路徑分為基本原則、供給側(cè)與需求側(cè)三個(gè)方面。

（一）基本原則

1.堅(jiān)持房住不炒的原則。今后應(yīng)采取有力措施抑制投機(jī)性購房，反對(duì)房地產(chǎn)業(yè)暴利。因此，必須加緊實(shí)施房產(chǎn)稅改革與立法，以實(shí)現(xiàn)提高住房的持有成本，讓房子回歸住的本質(zhì)，促進(jìn)更多閑置住房流入市場（嚴(yán)榮，2016）。另一方面，征收房產(chǎn)稅也能夠在一定程度上優(yōu)化地方政府財(cái)政收入結(jié)構(gòu)，有利于實(shí)現(xiàn)資源在社會(huì)范圍內(nèi)再分配，從而為解決新市民住房困境起到助推作用（姜雪梅，2016）。

2.堅(jiān)持分類施策的原則。根據(jù)城市層級(jí)和新市民身份特征構(gòu)建差別化的住房政策體系，做到分城施策、分類施策（蔡鵬，2020）。崔光燦（2020）提出根據(jù)新市民收入水平將住房政策分為住房保障政策、住房支持政策與住房激勵(lì)政策三個(gè)層次。對(duì)于通過“人才引進(jìn)計(jì)劃”等方式進(jìn)入城市的優(yōu)秀新市民人群，他們一般能享受到當(dāng)?shù)貎?yōu)惠的住房政策，或是能夠由市場來解決。針對(duì)剛就業(yè)大學(xué)生群體，他們在不同階段會(huì)面臨不同的住房問題，隨著時(shí)間推移和薪資水平的提高，在城市的購房需求與支付能力也會(huì)相應(yīng)提升。因此，對(duì)于這類群體要采用階段性住房支持手段，在其就業(yè)之初租賃住房及首次購房時(shí)給予信貸、財(cái)稅等方面的適當(dāng)優(yōu)惠，并加入人才偏好評(píng)價(jià)指標(biāo)，之后則要充分發(fā)揮市場作用，而不是長期性的住房保障（謝海生，2019）。

3.堅(jiān)持完善住房市場與住房保障體系兩手抓的原則。社會(huì)對(duì)于租賃住房的需求呈現(xiàn)出多樣化、差異化的特征，市場力量能夠更精準(zhǔn)地滿足不同類別新市民群體的需要（李怡晴，2019）。因此，住房資源的供給與配置應(yīng)充分發(fā)揮市場的決定性作用，同時(shí)，政府也要盡力、量力提供托底保障，并且引導(dǎo)用人企業(yè)強(qiáng)化自身責(zé)任，努力解決本單位員工的住房需求（蔡鵬，2020）。例如，我國從2020年開始發(fā)展政策性租賃住房，這種政策性住房的特點(diǎn)在于既具有保障屬性，而又明顯區(qū)別于一般意義的保障性住房，是市場性與保障性結(jié)合的產(chǎn)物，服務(wù)的目標(biāo)群體為當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)非戶籍常住人口和新就業(yè)大學(xué)生，同時(shí)也為支付能力下不及保障性住房購買標(biāo)準(zhǔn)、上不夠購買商品房的“夾心層”群體提供支持。

（二）供給側(cè)發(fā)力

1.積極推進(jìn)我國住房保障制度與戶籍制度改革。加強(qiáng)中央財(cái)政支持，積極推進(jìn)轉(zhuǎn)移人口的市民化進(jìn)程，使稅收與福利保障結(jié)合在一起，將新市民納入工作所在地的住房保障體系以內(nèi)，促進(jìn)公共住房的精準(zhǔn)化保障，這也是實(shí)現(xiàn)以人為核心新型城鎮(zhèn)化的客觀要求（謝海生，2019）。主要表現(xiàn)為將目前的戶籍制度與公共服務(wù)制度分離，剔除公共服務(wù)的身份限制，依照人們的納稅情況享受相應(yīng)的公共服務(wù)，消除對(duì)新市民的身份歧視，使其住房決策只需考慮其經(jīng)濟(jì)承受能力和自身偏好（孫斌藝，2016;蔡鵬，2020）。最終，使符合條件的新市民也同樣享受到包括廉租房、公租房等在內(nèi)的各類保障性住房（孫斌藝，2016;劉帥，2020）。

2.盤活存量，租購并舉。國內(nèi)很多地區(qū)的住房市場已經(jīng)開始進(jìn)入存量時(shí)代，尤其在一些一線城市，城市短期內(nèi)新增建設(shè)用地潛力十分有限，必須更加重視盤活存量用地與存量住房，以增加對(duì)新市民住房的供應(yīng)，為實(shí)現(xiàn)“租購并舉”的目標(biāo)創(chuàng)造相應(yīng)資源條件（甘犁，2019;劉衛(wèi)民，2019）?？梢酝ㄟ^盤活商辦物業(yè)、閑置企業(yè)用地等存量用地和存量住房進(jìn)行“商改住”、“商改租”，以增加租賃房源供給，提高租賃市場的住房品質(zhì)（蔡鵬，2020）。

3.多主體合作供應(yīng)。租賃住房、政策性住房的供應(yīng)與配置絕不僅僅是政府的事情，還要積極進(jìn)行多機(jī)制的設(shè)計(jì)，加強(qiáng)社會(huì)化力量的參與度，形成多主體供給格局（蔡鵬，2020）。通過吸引房地產(chǎn)開發(fā)商、房屋租賃機(jī)構(gòu)、社區(qū)股份合作公司和集體經(jīng)濟(jì)組織、具有存量土地或住宅的企事業(yè)單位、有關(guān)金融機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織等主體參與進(jìn)來，推動(dòng)租賃機(jī)構(gòu)和中介服務(wù)變得精準(zhǔn)化、多樣化、規(guī)范化（劉衛(wèi)民，2019;謝海生，2019）。最終，通過充分發(fā)揮公共機(jī)構(gòu)與私人機(jī)構(gòu)的合作、政府與市場的合作、強(qiáng)制與自愿的合作，優(yōu)化租賃型住房供給結(jié)構(gòu)，提高保障性住房整體質(zhì)量，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)住房市場體系的平穩(wěn)、有序、健康發(fā)展（陳守彬，2018）。

4.發(fā)揮集體土地作用。原國土資源部與住建部于2017年8月聯(lián)合印發(fā)了《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)方案》，提出選擇13個(gè)典型城市開展利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)，這不僅是農(nóng)村土地制度改革的深入，也是新型城鎮(zhèn)化大背景下住房供應(yīng)和配置體系的進(jìn)步（劉衛(wèi)民，2017）。對(duì)于計(jì)劃在集體土地上新建的住房而言，應(yīng)注意幾大問題：首先，項(xiàng)目建設(shè)應(yīng)當(dāng)符合未來國土空間規(guī)劃，盡量利用存量建設(shè)用地，不可觸碰“三條紅線”;其次，必須尊重農(nóng)民集體意愿，統(tǒng)籌考慮集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力，合理設(shè)置項(xiàng)目運(yùn)作模式，維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益;最后，項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)要秉持以人文本的理念，合理規(guī)劃住房面積與選址，滿足新市民對(duì)“品質(zhì)住宅”的需求（王立彬2017;汪夏明，2019）。

（三）需求側(cè)保障

1.公積金制度改革。今后，需要加快推進(jìn)住房公積金制度改革，進(jìn)一步提高其“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”的性質(zhì)，強(qiáng)化支付性與政策性雙重功能（姜雪梅，2016;蔡鵬，2020）。首先，應(yīng)逐步完善相關(guān)立法，擴(kuò)大公積金覆蓋范圍，將繳存公積金納入勞動(dòng)合同中作為強(qiáng)制性條款，提升企業(yè)的繳存積極性（嚴(yán)榮，2016）。其次，政策制定時(shí)可以適當(dāng)向新市民傾斜，由政府和單位提供必要的資金補(bǔ)貼，使新市民享受到較低利率的公積金貸款（蘇倩，2019）。再次，要簡化公積金辦理和使用手續(xù)，加大宣傳力度，充分調(diào)動(dòng)新市民繳存公積金的主動(dòng)性（汪夏明，2019）。最后，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理和拓展資金運(yùn)用方式，把連續(xù)繳存與貸款資質(zhì)、貸后風(fēng)險(xiǎn)管控掛鉤，放寬公積金的資金運(yùn)作空間以及在住房租賃等方向的適用范圍，提高利用效率（李長安，2019;秦司君，2019）。

2.金融體系支持。通過大力推進(jìn)政策性住房金融改革，優(yōu)化運(yùn)行機(jī)制，從金融體系上加大對(duì)新市民住房的保障力度（陳守彬，2018）。一是尋求政府支持，擴(kuò)大資金運(yùn)行規(guī)模，將政府有關(guān)部門管理的與住房有關(guān)的資金統(tǒng)一納入政策性住房金融管理;二是拓寬籌資渠道，為新市民提供更有力的住房金融支持，例如，房地產(chǎn)研究所所長郭松海（2017）提出可以通過設(shè)立住房儲(chǔ)蓄銀行，專門為新市民開設(shè)購房貸款賬戶，用以彌補(bǔ)當(dāng)前新市民住房貸款方面的空缺;三是擴(kuò)大資金運(yùn)用范圍，加大保障性住房，特別是公租房、廉租房建設(shè)的金融支持力度。四是通過個(gè)人所得稅減免、政府貼息等政策設(shè)計(jì)，逐步將政策性信貸資源向中低收入新市民家庭的基本住房需求傾斜，為陷入住房困境的家庭提供穩(wěn)定、長期、低息的住房貸款（譚金明，2019;李長安，2019）。

五、結(jié)語

妥善解決我國2億多新市民的住房困境，是當(dāng)前進(jìn)一步做好民生工作、實(shí)現(xiàn)讓全體人民住有所居的關(guān)鍵任務(wù)之一。本研究表明，我國新市民普遍面臨住房“難、貴、差”的問題，這已經(jīng)成為新市民融入城市生活的首要障礙。城鄉(xiāng)二元的戶籍制度、尚不完善住房保障制度、發(fā)展不充分的住房租賃市場以及缺乏相應(yīng)的金融支持是影響新市民住房問題解決的重要原因。今后我國在推進(jìn)住房制度改革的過程中要特別注重滿足新市民住房需求，繼續(xù)堅(jiān)持“房住不炒”的總要求與分類施策的基本原則，做好供給側(cè)發(fā)力、需求側(cè)保障的工作，進(jìn)一步完善住房租賃市場，發(fā)揮好地方政府、房地產(chǎn)開發(fā)商、金融機(jī)構(gòu)等各平臺(tái)主體的職能，讓新市民這一重要群體真正在城市安居樂業(yè)，從而共享新型城鎮(zhèn)化發(fā)展成果，擁有更多的獲得感。

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（孔維龍，南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院）