德國城市增強(qiáng)人口集聚吸引能力的經(jīng)驗(yàn)及啟示

白瑋

人口是支撐城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)增長的重要因素。隨著我國人口總規(guī)模增長慣性減弱，城市人口規(guī)?？焖僭鲩L的模式處于轉(zhuǎn)型時(shí)期，城市居民穩(wěn)定就業(yè)需求增加，同時(shí)面臨生活成本增加，人口流動(dòng)帶來的融入感不強(qiáng)等問題，增強(qiáng)人口集聚吸引能力成為衡量城市競爭力的核心內(nèi)容。德國較早經(jīng)歷了人口數(shù)量減少、城市衰退的發(fā)展階段，德國城市從促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型增強(qiáng)就業(yè)吸引，共建住宅合作社增強(qiáng)居住保障，推進(jìn)社會(huì)城市項(xiàng)目增強(qiáng)社區(qū)凝聚力三個(gè)方面促進(jìn)了人口集聚吸引能力，實(shí)現(xiàn)了較好的集聚吸引效果。文章以德國柏林和萊比錫市為例，梳理分析促進(jìn)人口集聚吸引經(jīng)驗(yàn)，為我國城市提供借鑒。

一、德國柏林和萊比錫市人口概況

柏林是德國的首都，也是德國人口最多的城市。1990年東西德統(tǒng)一時(shí)柏林人口約342.2萬，到2000年減少至338.4萬，至2005年，柏林人口也僅僅為339.1萬。萊比錫位于柏林以南165公里，人口59萬，原東德第二大城市。1989年萊比錫人口大約53萬，1990年東西德統(tǒng)一，萊比錫人口逐年流失，1998年降至不足44萬，10年不到人口縮減近17%，與此同時(shí)，城市房屋被遺棄，房屋空置率從1995年的4.1萬套上升至2000年的6.9萬套。

二、德國城市提升人口集聚力的做法

德國重視居民參與城市建設(shè)管理，通過發(fā)動(dòng)居民的積極性和主動(dòng)性，促進(jìn)城市轉(zhuǎn)型發(fā)展，將就業(yè)、居住保障和社區(qū)服務(wù)作為增強(qiáng)人口吸引力的重要內(nèi)容，在以下三個(gè)方面開展了長期的實(shí)踐。

（一）借力整體性城市規(guī)劃推動(dòng)城市轉(zhuǎn)型發(fā)展，增強(qiáng)城市就業(yè)容納能力

為了應(yīng)對城市收縮的挑戰(zhàn)，萊比錫以整體性城市規(guī)劃為抓手，進(jìn)行城市復(fù)興。一方面通過制定規(guī)劃明確發(fā)展路徑，先后制定了20世紀(jì)90年代的“Boomtown Leipzig”城市發(fā)展大型項(xiàng)目建設(shè)、21世紀(jì)初的收縮與城市重建戰(zhàn)略規(guī)劃和現(xiàn)在的綜合性城市發(fā)展規(guī)劃“2030萊比錫可持續(xù)增長”，推動(dòng)萊比錫再城市化促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)增長，規(guī)劃突出強(qiáng)調(diào)“生活質(zhì)量、社會(huì)穩(wěn)定、城市競爭力、國際影響力”。另一方面通過理念創(chuàng)新重振信心。2007年，歐盟27國部長在萊比錫召開了有關(guān)城市發(fā)展和地域團(tuán)結(jié)的歐盟部長級(jí)會(huì)議，發(fā)布了《萊比錫憲章：歐洲可持續(xù)發(fā)展城市》，提出綜合城市發(fā)展策略，從城市整體出發(fā)關(guān)注城市貧困社區(qū)。整體性城市發(fā)展規(guī)劃為城市衰敗地區(qū)進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施環(huán)境更新改造提供了整體戰(zhàn)略。在整體性規(guī)劃引領(lǐng)下，萊比錫不斷突出其藝術(shù)和文化特質(zhì)，強(qiáng)化其商品交易地位，突出其歐洲中心的區(qū)位，打造新的有競爭力的產(chǎn)業(yè)，不斷出臺(tái)一些有效機(jī)制來吸引那些善于創(chuàng)造創(chuàng)新的人口來萊比錫。通過這些措施，徹底扭轉(zhuǎn)了城市人口下降的趨勢。萊比錫住宅空置率從2000年的6.9萬套下降至2009年的3.5萬套，減少了49.3%;人口從2000年的44萬增長到2018年的59萬，增長了34%;就業(yè)機(jī)會(huì)從2001年的1.29萬個(gè)增長到2010年的19.17萬個(gè)，增長了48.5%。

（二）依托住宅合作社建設(shè)共建共享的住宅小區(qū)，增強(qiáng)城市居住保障能力

德國在保障住房福利的宏觀政策指引下，推行了住宅合作社制度，即鼓勵(lì)城市居民通過自建房和合作建房等多種形式，打破開發(fā)商對房屋供應(yīng)的壟斷，政府加大對住宅合作社支持，維持了大城市住房和生活服務(wù)的低成本，增強(qiáng)了城市吸引力。

住宅合作社在保障居民住房方面發(fā)揮了三個(gè)作用，一是維持了較低的住房成本，德國政府對住宅合作社提供了長期低息貸款、借款保障、減少稅收、租金補(bǔ)貼等支持，減輕房屋建設(shè)和居住成本，同時(shí)實(shí)行住宅租賃房租管理制度使房租降低到社會(huì)能夠負(fù)擔(dān)的水平，柏林住房合作社公寓租金大概相當(dāng)于市場價(jià)格的1/3，有效降低了城市居民的住房成本。

二是增強(qiáng)了租賃住房的長期穩(wěn)定性，德國實(shí)行租戶保護(hù)制度，保護(hù)承租人的利益，允許代際繼承，同時(shí)合作社成員在建造房屋的的同時(shí)，組建管理委員會(huì)，居民共同參與決策社區(qū)管理，共建共管的組織結(jié)構(gòu)增強(qiáng)了合作社成員的穩(wěn)定性。

三是不斷提升優(yōu)化租賃住房的管理服務(wù)水平，住宅合作社不僅僅提供住房，同時(shí)在管理委員會(huì)的帶動(dòng)下，不斷向居民征集提升居住環(huán)境和服務(wù)的建議，如增加運(yùn)動(dòng)場、公園等公共活動(dòng)空間、可再生能源充電設(shè)施、提供老年人和兒童照顧設(shè)施和服務(wù)、重視對特殊困難人群的關(guān)懷等。住宅合作社為城市居民提供了穩(wěn)定的居住保障，解決了居住的后顧之憂，發(fā)揮了積極的人口吸納作用。柏林的人口已從2005年的339.1萬增長至2010年的347.5萬、2015年的356.3萬、2018年的363.4萬。

（三）以社會(huì)城市項(xiàng)目推動(dòng)城市更新，增強(qiáng)社區(qū)凝聚力

德國的社會(huì)城市項(xiàng)目開始于1999年，社會(huì)城市項(xiàng)目以城市利益與私人利益相結(jié)合，鑄造社會(huì)凝聚力為出發(fā)點(diǎn)，充分發(fā)動(dòng)居民參與城市建設(shè)和更新，鼓勵(lì)城市強(qiáng)化社會(huì)融合，支持社區(qū)管理，通過激活社區(qū)促進(jìn)社會(huì)發(fā)展，建設(shè)符合居民需求和持續(xù)發(fā)展活力的城市，具體形式包括居民參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城市更新，參加城市公共事務(wù)，參與職業(yè)技能培訓(xùn)等。

截止2019年，德國已經(jīng)有530多個(gè)鎮(zhèn)或城市的930個(gè)鄰里社區(qū)實(shí)施了社會(huì)城市項(xiàng)目。2019年德國聯(lián)邦、州和地方政府共投入1.9億歐元實(shí)施社會(huì)城市項(xiàng)目。萊比錫市■社區(qū)位于萊比錫市最長主街兩側(cè)的一個(gè)老舊社區(qū)。隨著萊比錫人口收縮，街道兩側(cè)房屋的空置率日益上升，街道上各式交通工具混雜，四輪卡車帶來的粉塵污染了空氣，街道兩側(cè)違章停車時(shí)有發(fā)生，加之社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施不足，文化和社會(huì)活動(dòng)缺乏，貧困人口較多，該片區(qū)失業(yè)率比萊比錫城市平均失業(yè)率高出5個(gè)百分點(diǎn)，街道兩側(cè)的零售商店也因人口流失空置率日增。

為了激活社區(qū)，2009年以來萊比錫城市規(guī)劃開始了聚焦城市社會(huì)空間打造的社會(huì)城市建設(shè)，采取了基于主街道資產(chǎn)梳理的自下而上的參與式整體性城市規(guī)劃，萊比錫住房促進(jìn)與城市更新局和城市規(guī)劃局聯(lián)合支持老城區(qū)更新改造，規(guī)劃項(xiàng)目落地得到了聯(lián)邦德國城市土地開發(fā)基金的支持。之后，為了摸清居民的需求，萊比錫老城更新社會(huì)城市項(xiàng)目辦公室組織了各種規(guī)模的社區(qū)參與式研討活動(dòng)，鼓勵(lì)利益相關(guān)方及社區(qū)居民參與討論■社區(qū)的發(fā)展問題。在切實(shí)了解社區(qū)居民需求的基礎(chǔ)上，著手構(gòu)建社區(qū)社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施，與社區(qū)人共同打造社區(qū)公共社會(huì)空間，如建立開放了社區(qū)信息分享中心，在活動(dòng)促進(jìn)社區(qū)居民的交流，強(qiáng)化“家園”感，并逐步提升社區(qū)居民對其所居住環(huán)境的歸屬感擁有感。這種擁有感越強(qiáng)，居民對城市更新改造、對城市發(fā)展持續(xù)參與的興趣就越強(qiáng)烈，社區(qū)凝聚力也越強(qiáng)。

三、增強(qiáng)我國城市人口吸引能力的啟示與借鑒

“十四五”時(shí)期是我國城市高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，貫徹落實(shí)以人民為中心，提升城市生活質(zhì)量是“十四五”時(shí)期的重要內(nèi)容。引借鑒德國發(fā)動(dòng)居民參與城市建設(shè)，增強(qiáng)就業(yè)、居住保障和社區(qū)凝聚力，對我國城市建設(shè)具有重要的意義。

（一）城市整體性規(guī)劃方法值得我國城市更新工作應(yīng)用

隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn)，城市老城區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施老化問題和住宅設(shè)施不符合老齡化和機(jī)動(dòng)化的問題逐漸擺上議事日程，小區(qū)停車位不足、多層樓房無電梯、樓房保暖保溫效果差等問題日益突出。為了增強(qiáng)城市建設(shè)和更新改造更加符合居民需求，應(yīng)借鑒德國經(jīng)驗(yàn)，讓居民參與城市發(fā)展、住房建設(shè)、公共空間改造、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施布局和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的討論，切實(shí)滿足居民就業(yè)和生活服務(wù)的需求。在社區(qū)改造項(xiàng)目中，制定整體改造規(guī)劃，盡可能融入多類型，多功能的設(shè)施和空間，如設(shè)施適老化改造，提供安全豐富的兒童公共活動(dòng)空間，小型靈活創(chuàng)業(yè)空間等等，滿足多方需求。

（二）住宅合作化租賃與管理值得面臨住房壓力大的城市嘗試

針對我國城市面臨住房供給渠道單一和房價(jià)較高的問題，鼓勵(lì)地方政府出臺(tái)多種形式、多種層次的住房保障措施，改善住房供給結(jié)構(gòu)，增加公共租賃住房和保障房的供給數(shù)量，根據(jù)人群需求，加大住房的資金、用地、租金支持政策，降低住房建設(shè)和使用成本;鼓勵(lì)居民參與社區(qū)的共建共治，共同參與物業(yè)服務(wù)和管理，減少管理服務(wù)成本，創(chuàng)新社區(qū)管理服務(wù)經(jīng)驗(yàn)，增強(qiáng)社區(qū)凝聚力。研究制定住房租賃保護(hù)相關(guān)政策，強(qiáng)化承租人合法權(quán)益的落實(shí)，增強(qiáng)住房租賃的穩(wěn)定性和持續(xù)性。

（三）社會(huì)城市理念值得我國城市建設(shè)和管理借鑒推廣

社會(huì)城市理念與人民城市人民建，人民城市為人民的理念一致。城市應(yīng)將公眾參與城市建設(shè)和管理的理念落到實(shí)處，如在城市社會(huì)政策體現(xiàn)更強(qiáng)的包容性，重大規(guī)劃決策部署前，深入了解居民在就業(yè)、生活方面的需求，并將需求融入在規(guī)劃方案中，具體項(xiàng)目建設(shè)全過程邀請市民參與監(jiān)督，發(fā)揮居民積極性和主動(dòng)性，鼓勵(lì)公眾參與城市和社區(qū)管理服務(wù)工作。特別關(guān)注外來人口、流動(dòng)人口和弱勢群體的需求，使他們時(shí)刻感受到城市社區(qū)的溫暖和關(guān)愛，增強(qiáng)社區(qū)凝聚力。

（作者單位：國家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心國際合作部）