國外鐵路監(jiān)管實踐經(jīng)驗借鑒

于娟

對鐵路實行監(jiān)管是實行鐵路市場化改革國家的普遍做法。國外基本都采取政監(jiān)合一、相對獨立的方式設置監(jiān)管機構(gòu)，重視鐵路準入、價格、互聯(lián)互通等經(jīng)濟性監(jiān)管，并通過立法方式明確各監(jiān)管機構(gòu)的職責，對通過加強行業(yè)監(jiān)管緩解當前我國鐵路深化市場化改革過程中的突出矛盾和問題，維護鐵路市場秩序、保障路外投資者等相關(guān)主體合法權(quán)益、改善鐵路營商環(huán)境等具有重要的借鑒意義。

一、美國

（一）市場結(jié)構(gòu)

美國鐵路實行網(wǎng)運合一、客貨分離模式，以貨運為主。鐵路貨運市場按照年營業(yè)額分為I級鐵路、地區(qū)鐵路（Regional Railroads）和地方鐵路（Local Railroads），目前共有7家Ⅰ級鐵路貨運公司、30多家區(qū)域性鐵路貨運公司、300多家地方鐵路貨運公司和近200家貨運鐵路樞紐公司。鐵路客運主要提供公益性運輸服務，由美國聯(lián)邦政府所屬的Amtrak公司提供，主要租用貨運鐵路公司線路運營。

（二）監(jiān)管機構(gòu)

上世紀70年代前，美國政府對鐵路運價、準入、并購等方面實行較嚴格的管制，鐵路企業(yè)經(jīng)營狀況逐步惡化，美國政府啟動了以放松運價、并購等經(jīng)濟性管制為主線的鐵路改革，其中一項重要內(nèi)容是改革行業(yè)監(jiān)管體系，將獨立于政府的洲際商務委員會（Interstate Commerce Committee，簡稱ICC）改組為隸屬于運輸部（Department of Transportation，簡稱DOT）的地面運輸委員會（Surface Transportation Board，簡稱STB）負責鐵路市場監(jiān)管;運輸部下屬的聯(lián)邦鐵路局（Federal Railroad Administration，簡稱FRA）主要負責鐵路的安全監(jiān)管，另外還有聯(lián)邦公共交通管理局（FTA）、隸屬于美國國土安全部（DHS）的聯(lián)邦交通安保管理局（TSA）也承擔部分鐵路安全監(jiān)管職責。其中，F(xiàn)TA主要承擔鐵路領域的通勤鐵路及城市地鐵的運營安全監(jiān)管;TSA主要負責包括鐵路在內(nèi)的全國交通運輸系統(tǒng)的安全。此外，美國設立運輸安全委員會（National Transportation Safety Board， NTSB）負責美國交通運輸安全事故和國際相關(guān)交通安全事故調(diào)查。另外，美國在州政府層面專門設置了隸屬于州交通廳的鐵路安全監(jiān)管機構(gòu)負責本州內(nèi)鐵路的運輸安全監(jiān)管。

（三）職責分工

1、地面運輸委員會STB的監(jiān)管職責

STB的行政關(guān)系在運輸部，獨立于運輸部行使決策權(quán)，主要職責有：一是監(jiān)管市場結(jié)構(gòu)，負責審批鐵路企業(yè)聯(lián)合、兼并等事宜，防止形成壟斷格局;二是監(jiān)管運價，防止形成壟斷性的鐵路運價;三是監(jiān)管互聯(lián)互通，對于貨物需要在不同線路主體之間跨網(wǎng)運輸?shù)那闆r，核定是否采取最優(yōu)路徑，不同線路主體之間接軌和運力配置是否合理，路網(wǎng)是否向第三方公平無歧視開放;四是監(jiān)管準入和退出，規(guī)定鐵路企業(yè)新建鐵路線路以及棄用線路須經(jīng)STB批準;五是投資新建以及開通鐵路專用線須由STB認定是否符合條件;六是對鐵路企業(yè)在某些特定條件下是否履行公共運輸服務義務進行監(jiān)管。

2、美國聯(lián)邦鐵路管理局（FRA）的監(jiān)管職責

FRA是運輸部下設的專業(yè)管理局，直接向運輸部長和國會負責，主要承擔鐵路安全監(jiān)管和行業(yè)發(fā)展政策研究職能。FRA職責定位具有以下特點：一是鐵路戰(zhàn)略規(guī)劃融入綜合交通之中，由DOT統(tǒng)籌管理;二是鐵路經(jīng)濟性監(jiān)管實行政監(jiān)分開，1996年之前的ICC是完全分開，組建STB后仍是相對分開;三是行業(yè)協(xié)會在承擔行業(yè)標準制定、公共服務等方面發(fā)揮重要作用，F(xiàn)RA組建后仍維持這種狀況;四是美國在鐵路監(jiān)管問題上，在放松經(jīng)濟性監(jiān)管的同時加強安全監(jiān)管。

二、英國

（一）市場結(jié)構(gòu)

英國鐵路實行網(wǎng)運分離，大部分車站、車站設施和鐵軌都由路網(wǎng)公司（Network Rail）管理。客運領域共25家公司劃分為9大區(qū)域，分區(qū)域?qū)嵭刑卦S經(jīng)營（期限7—15年），以招投標方式獲得特許經(jīng)營權(quán)，繁忙線路劃分時段由兩家以上公司經(jīng)營，其他線路通常只有1家公司經(jīng)營。與客運服務不同，貨運業(yè)務不是基于特許協(xié)議進行運營的，而是在完全競爭環(huán)境下運營，鐵路設施的使用是公開的。貨運領域6家公司是某項業(yè)務的專業(yè)化公司，每個業(yè)務領域只有1家公司（如集裝箱、大宗貨物等）。

（二）監(jiān)管機構(gòu)

改革之初，英國組建不屬于任何政府部門的鐵路監(jiān)管辦公室（office of the Rail Regulator，后變更為Office Of Rail and Road，簡稱ORR），負責頒發(fā)營業(yè)執(zhí)照，審批線路使用費收費標準，監(jiān)督路網(wǎng)公司維修投入等職能;組建鐵路客運特許經(jīng)營管理辦公室（Office of Passenger Rail Franchising，簡稱OPRAF），制定運輸服務標準，負責審批客運特許經(jīng)營權(quán)以及核定政府對鐵路客運公益性服務的財政補貼額度等;鐵路安全監(jiān)管由英國健康與安全局（HSE）負責。1999年發(fā)生鐵路惡性事故后，英國政府重新調(diào)整鐵路監(jiān)管體系：一是將包括安全監(jiān)管在內(nèi)的相關(guān)監(jiān)管職能整合到ORR，由其集中統(tǒng)一履行，同時賦予ORR更大監(jiān)管權(quán)，并加大監(jiān)管力度;二是組建鐵路戰(zhàn)略管理局（Strategic Rail Authority，簡稱SRA），除將OPRAF并入外，還賦予其鐵路戰(zhàn)略規(guī)劃、政策以及建設管理、特許權(quán)管理、綜合協(xié)調(diào)等行業(yè)管理職能;三是調(diào)整ORR和SRA的管理關(guān)系，將ORR行政管理并入運輸部作為相對獨立的監(jiān)管機構(gòu)，將SRA改組為運輸部下屬的鐵路署，從完全獨立監(jiān)管向相對獨立監(jiān)管轉(zhuǎn)變。

（三）職責分工

1、交通運輸部（DFT）內(nèi)設鐵路署監(jiān)管職責

負責英國境內(nèi)除管道外的其他交通運輸方式的行業(yè)管理，包括規(guī)劃制定及政策研究。運輸部內(nèi)設鐵路署，承擔鐵路運輸?shù)南嚓P(guān)行業(yè)管理職能，主要職責包括：確保鐵路的運營、收益及安全績效;確保鐵路客運實行特許經(jīng)營能為客戶提供更優(yōu)質(zhì)的服務;研究制定有利于鐵路安全健康發(fā)展的鐵路戰(zhàn)略。2013年1月，在運輸部組織機構(gòu)調(diào)整過程中，成立高速鐵路2管理局，負責有關(guān)HS2線的各項事宜。

2、鐵路公路監(jiān)管辦公室（ORR）的監(jiān)管職責

2015年，ORR除監(jiān)管鐵路外，交通部賦予其對公路網(wǎng)的效率和運營績效的監(jiān)管職責，確保鐵路和公路使用者的權(quán)益，促進鐵路和公路的安全、價值和績效。ORR是一個相對獨立的監(jiān)管機構(gòu)，在英國和歐盟立法框架內(nèi)運作，直接向議會負責。ORR在鐵路領域的主要監(jiān)管職責如下：確保鐵路基礎設施所有者路網(wǎng)公司（Network Rail）對路網(wǎng)進行高效管理，為客戶提供安全高效的服務;為路網(wǎng)公司、客運公司、貨運公司、車站等鐵路資產(chǎn)經(jīng)營主體頒發(fā)運營許可證;對鐵路網(wǎng)運能是否充分釋放及高效利用進行監(jiān)督;對服務質(zhì)量、旅客及員工的人身安全等進行監(jiān)督;制定經(jīng)營者使用鐵路網(wǎng)和其它設施的相關(guān)規(guī)定，推動鐵路領域的競爭。另外，在鐵路事故調(diào)查與處理方面，鐵路公路監(jiān)管辦公室（ORR）與鐵路事故調(diào)查處（RAIB）及英國運輸警察局（BTP）進行合作開展事故調(diào)查，針對事故原因提出改善建議，將具體要求下達給運輸責任主體并監(jiān)督執(zhí)行。

3、大都市地區(qū)客運主管（PTE）監(jiān)管職責

除倫敦外，有六個主要的大都市地區(qū)有客運主管。PTE的職責包括：制定本地區(qū)的交通政策和公共交通支出計劃;保障本地區(qū)的客運鐵路服務;投資新建鐵路和汽車站等公共交通網(wǎng)絡設施;提供電話、互聯(lián)網(wǎng)等公共交通資訊服務。

三、德國

（一）市場結(jié)構(gòu)

德國80%以上線路由聯(lián)邦鐵路公司（DBAG）建設運營，同時有400多家規(guī)模較小的地區(qū)性鐵路公司，主要包括私營運輸公司、外國國家鐵路公司、地方政府所有的鐵路公司3類企業(yè)。其中，DBAG是中央政府所屬的鐵路公司，內(nèi)部實行網(wǎng)運分離，組建了路網(wǎng)、客運、貨運、區(qū)域服務、車站服務等5個屬于DBAG的獨資專業(yè)子公司。1996年德國實行短途客運交通地區(qū)化改革（SPNV），將區(qū)域性和郊區(qū)鐵路客運交由各州負責，目的在于通過對短途客運交通的規(guī)劃、組織等，提高鐵路對短途客運需求的適應能力，減輕交通擁堵，同時提高鐵路企業(yè)的市場競爭能力。

（二）監(jiān)管機構(gòu)

德國鐵路行業(yè)管理由聯(lián)邦交通、建設與城市規(guī)劃部（Federal Ministry of Transport， Building and Urban Development）負責，2013年12月17日變更為交通和數(shù)字基礎設施部（the Federal Ministry of Transport and Digital Infrastructure，簡稱BMVI）。一是BMVI內(nèi)設鐵道司，主要負責鐵路立法、鐵路發(fā)展戰(zhàn)略、對國家投資的鐵路項目進行審批等。二是BMVI下設執(zhí)行機構(gòu)聯(lián)邦鐵路局（Federal Railway Office，簡稱EBA），是德國鐵路和鐵路事業(yè)的監(jiān)管、許可和安全管理局，監(jiān)管德國超過2/3的鐵路，包括聯(lián)邦所屬鐵路以及一些將監(jiān)管權(quán)轉(zhuǎn)交給EBA的各州的非聯(lián)邦鐵路。非聯(lián)邦所有的公共鐵路和私營鐵路都由德國各州監(jiān)管，目前已有11個州將這一責任移交給EBA。三是德國聯(lián)邦經(jīng)濟與能源部（BMZ）下設一個獨立的跨行業(yè)的監(jiān)管機構(gòu)聯(lián)邦網(wǎng)絡署（Federal Network Agency，簡稱FNA）負責監(jiān)管聯(lián)邦電力、煤氣、電訊、郵政和鐵路等網(wǎng)絡性設施行業(yè)，在鐵路領域負責監(jiān)管鐵路線路基礎設施的接入。

（三）職責分工

1、聯(lián)邦鐵路局（EBA）的監(jiān)管職責

主要包括：一是研究制定路網(wǎng)規(guī)劃;二是審批路網(wǎng)公司的建設資金籌措計劃，對資金運用情況進行監(jiān)管;三是辦理鐵路運營許可，監(jiān)督路網(wǎng)向其他主體的公平無歧視開放，對鐵路線路新開通運營以及線路關(guān)閉退出進行審批;四是監(jiān)管鐵路市場結(jié)構(gòu)和經(jīng)營行為;五是制定鐵路安全標準，負責鐵路運營設備和機車車輛技術(shù)監(jiān)督、鑒定;六是負責鐵路安全交通事故的調(diào)查處理。

2、聯(lián)邦網(wǎng)絡署（FNA）的監(jiān)管職責

改革后由于聯(lián)邦鐵路干線路網(wǎng)歸DB路網(wǎng)公司所有，向DB客貨運輸公司及其他獲得線路運營許可的經(jīng)營者提供線路并收取線路使用費等費用，決定線路使用費的定價和路網(wǎng)資源的配置。在實際中，DB路網(wǎng)公司對路網(wǎng)壟斷經(jīng)營，在路網(wǎng)資源配置、運力資源分配上很難做到將其他運輸公司與DB運輸公司公平對待，難以形成平等準入公平競爭的市場環(huán)境。聯(lián)邦網(wǎng)絡署對德國鐵路網(wǎng)的監(jiān)管重點包括線路是否遵循公平無歧視原則向所有主體公平開放、線路使用費的定價是否合理、運力配置是否高效等。

四、法國

（一）市場結(jié)構(gòu)

目前，法國鐵路實行網(wǎng)運分離模式，由法國國家鐵集團（SNCF Group）經(jīng)營?；A設施網(wǎng)絡歸SNCF Group的下屬子公司SNCF路網(wǎng)公司（SNCF reseau）所有，負責基礎設施的開發(fā)、運營和維護;SNCF原來負責履行基礎設施維護和運營合同的部門被轉(zhuǎn)入SNCF路網(wǎng)公司，使該公司可以直接開展這些業(yè)務。運輸服務除了SNCF運輸公司（SNCF mobilites）提供外，還有很多利用SNCF路網(wǎng)提供列車服務的鐵路特許運營商。

（二）監(jiān)管機構(gòu)及職責分工

法國實行綜合交通管理體制，由“生態(tài)、能源、可持續(xù)發(fā)展和國土規(guī)劃部”負責鐵路行業(yè)管理和監(jiān)管。下設的鐵路運輸監(jiān)管辦公室（ARAF），由國會直接領導，負責鐵路市場監(jiān)管，確保所有鐵路運營商都能公平使用法國鐵路基礎設施。下設的陸路運輸事故調(diào)查局（BEA-TT）負責調(diào)查發(fā)生在法國境內(nèi)的鐵路事故、地鐵、有軌電車、纜車事故以及道路交通事故等陸上交通事故。下設的運輸服務質(zhì)量管理局（AQST）負責運輸服務質(zhì)量監(jiān)管。下設的國家鐵路安全管理局（EPSF），承擔鐵路安全監(jiān)管職責，參與鐵路安全標準及相關(guān)規(guī)章制度的制定，協(xié)調(diào)與歐盟鐵路之間的安全管理等。

五、日本

（一）市場結(jié)構(gòu)

日本客運實行“區(qū)域公司”模式，共有6家區(qū)域性客運公司，其中本州有3家（東日本旅客鐵道、東海旅客鐵道、西日本旅客鐵道），九州、四國、北海道三島各1家;貨運實行“網(wǎng)運分離”，由1家全國性的鐵路貨運公司租用客運公司線路提供貨運服務。目前，按照投資主體分，日本鐵路主要有以下幾種：一是JR公司、日本鐵道建設公司、帝都高速度交通營團都是特殊法人形式，其中本州3家JR公司及九州JR公司實行了民營化，其他2家仍屬國家所有，經(jīng)營新干線及普速客運鐵路;日本鐵道建設公司是國家所有，負責建設鐵道;帝都高速度交通營團由日本政府、東京市政府和財團集資而成，是國家和公共團體所有，負責管理經(jīng)營東京都和附近的地下鐵。二是地方的一些私營鐵路及官民合辦的私鐵，主要經(jīng)營一些地方性的支線，其中私營鐵路歸民間資本所有，官民合辦鐵路及“第三部門”鐵路歸民間資本、國家級地方公共團體共同所有，主要是國鐵改革期間剝離的地方性支線鐵路及一些經(jīng)營不善的私營鐵路。三是公營地鐵，主要是地方公共團體所有，經(jīng)營除帝都高速度交通營團管理的地下鐵以外的城市地鐵。

（二）監(jiān)管機構(gòu)及職責分工

日本沒有專門設置鐵路監(jiān)管機構(gòu)，行業(yè)管理和市場準入、價格、網(wǎng)絡運輸?shù)冉?jīng)濟性監(jiān)管和安全、服務質(zhì)量等社會性監(jiān)管職能都由行業(yè)主管機構(gòu)國土交通省下設的鐵道局完成。

六、經(jīng)驗啟示

（一）實行政監(jiān)合一、相對獨立的監(jiān)管架構(gòu)

在監(jiān)管機構(gòu)設置上，各國逐步摒棄了政監(jiān)分開的絕對獨立理念，大都結(jié)合交通“大部制”實行政監(jiān)合一、相對獨立的體制。美國的STB由ICC改組而成，由3名委員組成，由總統(tǒng)任命，向國會負責。盡管STB在管理關(guān)系上屬于DOT，但與FRA、FAA等DOT下屬的政府機構(gòu)有本質(zhì)區(qū)別，屬于準獨立的監(jiān)管機構(gòu)。英國在改革鐵路監(jiān)管體系過程中也是將ORR行政管理并入運輸部作為相對獨立的監(jiān)管機構(gòu)，將SRA改組為運輸部下屬的鐵路署（RailGroup），實現(xiàn)了由完全獨立監(jiān)管向相對獨立監(jiān)管的體制轉(zhuǎn)型。德國的EBA也是BMVI下設執(zhí)行機構(gòu)，隸屬BMVI管理。

（二）經(jīng)濟性監(jiān)管對鐵路市場化運作非常重要

鐵路行業(yè)經(jīng)濟性監(jiān)管的重點任務是：保證公共網(wǎng)絡公平接入，確保無歧視開放公共網(wǎng)絡，實現(xiàn)互聯(lián)互通;維護市場秩序，促進有效競爭，防止操縱市場;監(jiān)管壟斷定價行為，保障市場機制有效發(fā)揮作用，保護相關(guān)經(jīng)營者和消費者利益。美國的經(jīng)驗證明，經(jīng)濟性監(jiān)管對鐵路市場化運作具有決定性影響，管得過多或缺位都不行，前者會替代市場并限制競爭力，后者則形成并放任壟斷對市場的破壞力，所以監(jiān)管要恰到好處。與美國不同，日本、歐盟國家在鐵路革前基本實行縱向一體化的獨家壟斷體制，只有直接的行政管理（Administration），而沒有市場體制下的監(jiān)管（Regulation），因此都把建立監(jiān)管體系作為鐵路改革的一項重要內(nèi)容，以適應多元主體下的市場化運作需要。我國的情況與日本、歐盟國家有些相似，2013年政企分開改革時組建了國家鐵路局，但由于政企分開不徹底，加之監(jiān)管法律授權(quán)不到位、相關(guān)法律法規(guī)不健全，很多方面特別是經(jīng)濟性監(jiān)管缺失，這也是造成行業(yè)準入、路外投資者權(quán)益保護、運行規(guī)則等問題的重要原因。

（三）重視對路網(wǎng)互聯(lián)互通的監(jiān)管

不論是實行網(wǎng)運合一的國家還是網(wǎng)運分離的國家，都重視對路網(wǎng)互聯(lián)互通的監(jiān)管，重點是抑制規(guī)模較大的企業(yè)在互連互通上的排他行為，確保鐵路企業(yè)之間無歧視開放路網(wǎng)，實現(xiàn)公平、公正的互連互通。比如，實行強制性的互連互通政策，以法律形式明確規(guī)定鐵路企業(yè)必須履行互連互通義務;對運行圖鋪劃等路網(wǎng)公共資源配置實施監(jiān)管，對線路使用費等與互連互通有關(guān)的收費及財務清算實施監(jiān)管。美國STB其中一項重要的職責就是對于貨物需要在不同線路主體之家跨網(wǎng)運輸?shù)那闆r，核定是否采取最優(yōu)路徑，不同線路主體之間接軌和運力配置是否合理，路網(wǎng)是否向第三方公平無歧視開放。德國聯(lián)邦網(wǎng)絡署對德國鐵路的監(jiān)管重點也是對路網(wǎng)的公平無歧視開放進行監(jiān)督。

（四）重視市場監(jiān)管相關(guān)基礎工作

以美國為例，STB專門制定了針對鐵路運價監(jiān)管的成本歸集和會計核算制度，要求鐵路運輸公司按照該制度規(guī)定的會計科目、核算主體、核算范圍、核算指標進行歸集成本、核算賬目，并按照規(guī)定的報表格式制作財務報表并定期提交財務報告。在此基礎上，STB對貨運公司的運價的合理性進行監(jiān)管，防止產(chǎn)生超額壟斷利潤，保證了客戶以合理的價格享受應有的鐵路運輸服務。

（作者單位：國家發(fā)展改革委體改所）