推進(jìn)房地產(chǎn)長效機(jī)制建設(shè)的若干思考

任榮榮

當(dāng)前在調(diào)控政策特別是行政性手段作用下的房地產(chǎn)市場穩(wěn)定運行基礎(chǔ)很脆弱。從基礎(chǔ)性制度和長效機(jī)制建設(shè)著力，解決三大結(jié)構(gòu)性矛盾，是實現(xiàn)房地產(chǎn)市場長遠(yuǎn)健康發(fā)展的根本。建議利用好通過短期調(diào)控政策穩(wěn)定市場的窗口期，加快推進(jìn)房地產(chǎn)長效機(jī)制建設(shè)，完善房地產(chǎn)市場健康發(fā)展的源頭——土地供應(yīng)機(jī)制，強(qiáng)化住房資源有效配置的手段——稅收調(diào)節(jié)機(jī)制，搭建房地產(chǎn)市場風(fēng)險爆發(fā)的防線——住房消費機(jī)制。

2019年以來，房地產(chǎn)調(diào)控取得積極成效，市場運行趨于平穩(wěn)。今年2季度以來房地產(chǎn)市場領(lǐng)先于總體經(jīng)濟(jì)實現(xiàn)了向正常水平的恢復(fù)。但這種在調(diào)控政策特別是行政性手段作用下的市場穩(wěn)定運行基礎(chǔ)很脆弱，并未從根本上解決房地產(chǎn)領(lǐng)域存在的關(guān)鍵問題。而且當(dāng)下推行的戶籍制度改革和城市引進(jìn)人才政策與住房限購之間的矛盾也越來越突出，對調(diào)控政策提出挑戰(zhàn)?，F(xiàn)階段房地產(chǎn)市場進(jìn)入需要解決結(jié)構(gòu)性矛盾的關(guān)鍵期。

一、土地供給與人口流向空間錯配的矛盾

經(jīng)過房改以來20年的發(fā)展，我國城鎮(zhèn)住房供給大幅增加，居民住房條件明顯改善。2018年，城鎮(zhèn)人均住房建筑面積達(dá)到39平方米，人均住房間數(shù)超過1間，住房供給總量已基本充裕，但區(qū)域結(jié)構(gòu)性矛盾突出。土地供給與人口流向的空間錯配是導(dǎo)致當(dāng)前房地產(chǎn)市場總量充裕與區(qū)域結(jié)構(gòu)性矛盾并存的主要原因。近十年，我國國有建設(shè)用地的空間配置與城鎮(zhèn)人口增加之間嚴(yán)重匹配不當(dāng)。東部地區(qū)城鎮(zhèn)人口增長明顯高于建設(shè)用地供應(yīng)的增加，而西部和東北地區(qū)則是建設(shè)用地供應(yīng)的增加明顯高于城鎮(zhèn)人口的增長（見圖1）。

從城市層面看，人口流入量較大的熱點一二線城市土地供給嚴(yán)格受控，而人口增長明顯放緩甚至人口凈流出的三四線城市土地供給量較大。而目前優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源主要在大中城市和城市核心區(qū)域集中的現(xiàn)狀以及未來要增強(qiáng)中心城市和城市群經(jīng)濟(jì)和人口承載能力的發(fā)展思路，加劇了這些區(qū)域住房資源的壟斷與稀缺程度，強(qiáng)化了熱點城市和區(qū)域房價上漲的預(yù)期。土地供給與人口流向的空間錯配導(dǎo)致熱點城市泡沫風(fēng)險與部分三四線城市住房供應(yīng)過剩風(fēng)險并存，制約了房地產(chǎn)市場自身的均值回歸修復(fù)能力，加大了市場整體風(fēng)險。

二、不同群體間住房資源占有不均衡的矛盾

當(dāng)前較低的住房持有成本和較強(qiáng)的房價上漲預(yù)期導(dǎo)致居民普遍傾向于從住房投資中獲益，導(dǎo)致住房資源占有結(jié)構(gòu)不均衡問題日益突出，并成為經(jīng)濟(jì)社會矛盾的焦點。

較高的多套房擁有率與住房擁擠現(xiàn)象并存，加劇社會分化。根據(jù)中國家庭金融調(diào)查與研究中心的推算，2017年我國城鎮(zhèn)住房空置率高達(dá)21.4%，自2011年以來持續(xù)上升;城鎮(zhèn)家庭多套房擁有率達(dá)到22.1%，其中，收入最高的25%家庭多套房擁有率高達(dá)38.4%。而與之同時，國家統(tǒng)計局2015年1%人口抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，全國仍有9.4%的城市家庭人均住房面積不足12平方米，其中，廣東、福建、浙江、上海、北京五個地區(qū)該比例更高，分別為19.7%、17.8%、16.3%、19.4%、16.4%，處于住房擁擠狀態(tài)。這種住房資源占有的不均衡隨著城市經(jīng)濟(jì)和住房市場的發(fā)展而加速擴(kuò)大居民收入和財富差距，加劇社會分化。

較低的房改房流動性，影響城市運行效率。由于房改等特殊因素，我國城鎮(zhèn)居民家庭住房的獲取并不完全是市場配置的結(jié)果。但由于住房持有成本較低，早期分配的單位公房并沒有根據(jù)市場需求特點而進(jìn)行再配置。根據(jù)國家統(tǒng)計局人口普查和1%人口抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)，2010—2015年我國城市購買原公有住房的家庭占比僅由17.3%降至15.9%，2015年仍有2600多萬戶城鎮(zhèn)家庭住在房改房中。初步估算，這期間每年大約有34萬套房改房上市交易，僅相當(dāng)于同期新建商品住宅銷售套數(shù)的3.4%。較低的房改房流動性導(dǎo)致城市中心區(qū)老齡化與年輕人住房郊區(qū)化現(xiàn)象，加大了城市的通勤成本，影響了城市運行效率。

三、住房潛在需求較大與有效需求不足的矛盾

從國際經(jīng)驗來看，美國、日本、香港地區(qū)房地產(chǎn)泡沫破裂時有一個共同的背景性因素，即均結(jié)束了快速的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。而我國2019年末城鎮(zhèn)化率剛達(dá)到60.6%，意味著我國未來一段時間仍處于城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)過程中，這是支撐城鎮(zhèn)新增住房需求仍將保持較高規(guī)模的一個重要因素。但經(jīng)過近十多年來房價的持續(xù)較快上漲，城鎮(zhèn)居民住房支付能力明顯下降，住房潛在需求較大與有效需求不足矛盾加劇。

住房支付能力中樞下移。包括農(nóng)民工在內(nèi)的城市新市民群體是我國未來城鎮(zhèn)新增住房需求的一大主力，但與本地居民家庭相比，該群體的住房支付能力明顯較低。根據(jù)中國家庭金融調(diào)查與研究中心數(shù)據(jù)，2017年城鎮(zhèn)本地居民家庭住房自有率高達(dá)86.8%，而新市民群體的住房自有率僅有40.8%，合租比例為18%。此外，當(dāng)前收入差距大且分配不均的現(xiàn)實更是加劇了房價對普通居民支付能力的偏離。這在很大程度上制約住房潛在需求向有效需求轉(zhuǎn)化的能力。

住房市場的進(jìn)入門檻越來越高。盡管我國目前住戶部門的杠桿率仍低于國際平均水平，但由于住房按揭貸款主要集中在新購房群體，實際上這部分群體的住房負(fù)擔(dān)已經(jīng)很重。初步估算，2018年末擁有尚未還清房貸家庭的按揭月供比已高達(dá)42.5%，明顯超出了30%的合理水平。該比例自2013年以來持續(xù)上升，2016年開始超過30%，意味著住房市場進(jìn)入門檻不斷提高，住房潛在需求的實現(xiàn)難度越來越大。

四、政策建議

現(xiàn)階段房地產(chǎn)市場進(jìn)入需要著力解決結(jié)構(gòu)性矛盾的關(guān)鍵時期，上述三大結(jié)構(gòu)性矛盾是制約現(xiàn)階段我國房地產(chǎn)市場健康發(fā)展的根本，也是房地產(chǎn)基礎(chǔ)性制度和長效機(jī)制建設(shè)的著力點。

（一）完善房地產(chǎn)市場健康發(fā)展的源頭——土地供應(yīng)機(jī)制

實現(xiàn)土地供給與人口流動的空間匹配，是房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展的基礎(chǔ)性條件。在農(nóng)村集體土地改革尚在推進(jìn)、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場尚未建立之前，建議通過土地供應(yīng)機(jī)制的完善來解決房地產(chǎn)區(qū)域供需結(jié)構(gòu)錯配的問題。一是改革現(xiàn)有建設(shè)用地指標(biāo)的配置方式，建立國有建設(shè)用地供應(yīng)與城鎮(zhèn)常住人口增加相協(xié)調(diào)的土地供應(yīng)機(jī)制，緩解人口集中流入城市建設(shè)用地指標(biāo)不足的矛盾。二是建立以需求為導(dǎo)向的土地供應(yīng)計劃編制機(jī)制，加強(qiáng)對土地供應(yīng)計劃完成情況的考核，發(fā)揮土地供應(yīng)對市場的預(yù)期引導(dǎo)作用?？梢猿闪⒖绮块T的住房需求研究工作小組，加強(qiáng)對市場規(guī)律和住房需求變化的科學(xué)研究，為土地供應(yīng)計劃的編制提供有力支撐。三是完善地方政府土地儲備和出讓制度，提高土地供給對住房需求變化的響應(yīng)能力。

（二）強(qiáng)化住房資源有效配置的手段——稅收調(diào)節(jié)機(jī)制

稅收政策是調(diào)節(jié)住房資源配置和利用的最有效的市場手段，應(yīng)作為房地產(chǎn)長效機(jī)制建設(shè)的重要考慮內(nèi)容。完善的稅收體系設(shè)計涵蓋開發(fā)環(huán)節(jié)、交易環(huán)節(jié)和持有環(huán)節(jié)三個方面，其目標(biāo)是提高土地和住房資源配置和利用效率。建議在開發(fā)環(huán)節(jié)，通過稅率設(shè)計引導(dǎo)開發(fā)企業(yè)建設(shè)普通商品住房和長期租賃型住房。在交易環(huán)節(jié)，以鼓勵住房流轉(zhuǎn)、促進(jìn)二手房市場發(fā)展為導(dǎo)向，同時兼顧對投機(jī)性需求的調(diào)控，根據(jù)賣房者住房持有時間的長短而設(shè)置不同的流轉(zhuǎn)稅稅率，將差別化的稅收政策常態(tài)化。在持有環(huán)節(jié)，適時開征房地產(chǎn)稅，降低住房資源的過度占有與閑置，在房地產(chǎn)稅立法草案形成后，盡快向社會公布，對當(dāng)前市場中存在的各種質(zhì)疑給予正面解答，合理引導(dǎo)市場預(yù)期;同時開征土地閑置稅，加快已出讓土地的開發(fā)利用。

（三）搭建房地產(chǎn)市場風(fēng)險爆發(fā)的防線——住房消費機(jī)制

較高的住房潛在需求規(guī)模，是我國現(xiàn)階段化解房地產(chǎn)市場風(fēng)險的有利條件。建議通過住房消費機(jī)制的完善消除當(dāng)前住房潛在需求向有效需求轉(zhuǎn)化過程中存在的諸多障礙。一是住房管理部門將城鄉(xiāng)范圍的住房納入統(tǒng)一的管理體系，加強(qiáng)住房存量管理，推進(jìn)新建市場、存量市場和租賃市場三級市場的協(xié)同發(fā)展，落實租購并舉、租購?fù)瑱?quán)的住房政策，引導(dǎo)梯級的住房消費模式。二是積極鼓勵農(nóng)民工城鎮(zhèn)落戶，通過人口管理創(chuàng)新、戶籍制度改革以及賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利等改革措施的推進(jìn)，提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的住房消費能力和消費意愿。三是鼓勵住房金融創(chuàng)新，提高不同群體獲得住房金融支持的機(jī)會，為新市民群體的住房消費提供政策幫助;修改現(xiàn)行住房公積金管理條例，發(fā)揮公積金制度的政策性住房金融作用，支持新市民群體和中低收入群體的住房消費。

（作者單位：中國宏觀經(jīng)濟(jì)研究院投資所）