試論我國(guó)商業(yè)銀行破產(chǎn)存款人權(quán)益優(yōu)先保護(hù)問(wèn)題*

巴于茜

甘肅政法大學(xué)，甘肅 蘭州 730000

商業(yè)銀行存款不是100%的零風(fēng)險(xiǎn)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，金融市場(chǎng)運(yùn)作的風(fēng)險(xiǎn)正不斷加大，而當(dāng)前我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)仍處于發(fā)展的初級(jí)階段，因此在商業(yè)銀行破產(chǎn)處理的效率與合理性上仍存在較大的問(wèn)題。2015年我國(guó)《存款保險(xiǎn)條例》，最高賠付存款人50萬(wàn)元，但相關(guān)條例的執(zhí)行效果仍具有較大的爭(zhēng)議。

一、當(dāng)前我國(guó)在商業(yè)銀行破產(chǎn)存款人權(quán)益優(yōu)先保護(hù)方面存在的問(wèn)題

（一）破產(chǎn)責(zé)任分配不合理

我國(guó)的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)屬性決定著銀行退出市場(chǎng)時(shí)所產(chǎn)生的巨額社會(huì)成本，需要由政府進(jìn)行部分承擔(dān)，但當(dāng)前形勢(shì)下，政府在銀行破產(chǎn)中承擔(dān)了所有社會(huì)成本，存款人與銀行并沒(méi)有合理分擔(dān)，這一以政府信用為擔(dān)保的銀行退出方式，會(huì)在一定程度上降低市場(chǎng)運(yùn)作的活力，同時(shí)還會(huì)給存款人帶來(lái)市場(chǎng)零風(fēng)險(xiǎn)的錯(cuò)覺(jué)。

（二）商業(yè)銀行破產(chǎn)相關(guān)立法不夠健全

當(dāng)前，我國(guó)針對(duì)商業(yè)銀行破產(chǎn)的相關(guān)立法仍不夠健全，缺乏專門(mén)的法律體系，許多條例的規(guī)定大多散落于其他法律體系之中，較為籠統(tǒng)概括，大多屬于原則性的規(guī)定，在銀行破產(chǎn)后的處理監(jiān)管、侵權(quán)追責(zé)、存款人保護(hù)手段、保護(hù)范圍等方面都沒(méi)有做出具體的解釋與指導(dǎo)，嚴(yán)重缺乏可行性，一旦出現(xiàn)銀行破產(chǎn)問(wèn)題，將無(wú)法對(duì)存款人權(quán)益進(jìn)行有效的保護(hù)，會(huì)影響社會(huì)的穩(wěn)定。

（三）銀行破產(chǎn)救濟(jì)制度存在缺陷

當(dāng)前政府對(duì)商業(yè)銀行破產(chǎn)的救濟(jì)方法有接管和最后貸款人兩種，在國(guó)務(wù)院銀監(jiān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行銀行接管時(shí)，需要有具體的接管量化指標(biāo)和接管原則，才能切實(shí)處理好銀行所要承擔(dān)的責(zé)任，保護(hù)存款人權(quán)益，但當(dāng)前我國(guó)在這一方面的制度還不夠完善，相關(guān)方法的可操作性較弱，標(biāo)準(zhǔn)制定未能充分考慮銀行破產(chǎn)的復(fù)雜性，不具備執(zhí)行參考的性能。在最后貸款人制度制定上，政府對(duì)市場(chǎng)的管控性過(guò)強(qiáng)，表現(xiàn)為只要當(dāng)銀行出現(xiàn)破產(chǎn)危機(jī)，即會(huì)對(duì)其提供再貸款救濟(jì)，在一定程度上會(huì)增大銀行的道德失信問(wèn)題。

（四）存款人知情權(quán)維護(hù)力度不足

存款人依法對(duì)商業(yè)銀行運(yùn)作中產(chǎn)生的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告、風(fēng)險(xiǎn)狀況、企業(yè)管理形勢(shì)等具有知情權(quán)，因此，商業(yè)銀行需要將相關(guān)信息真實(shí)、及時(shí)的反映給存款人或企業(yè)，讓相關(guān)人員切實(shí)了解到銀行的經(jīng)營(yíng)狀況，使其最大限度的在銀行破產(chǎn)前自行規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。但當(dāng)前我國(guó)商業(yè)銀行信息公開(kāi)的力度嚴(yán)重不足，銀行運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)信息被大量隱藏，侵害了存款人的知情權(quán)。

（五）破產(chǎn)清算缺乏具體的執(zhí)行方法

《商業(yè)銀行法》中規(guī)定“個(gè)人儲(chǔ)蓄存款本金和利息在破產(chǎn)清算中優(yōu)先清償，僅次于清算費(fèi)用、職工工資和勞動(dòng)保險(xiǎn)費(fèi)用?！边@一條例為商業(yè)銀行破產(chǎn)清算提供了理論依據(jù)，卻缺乏具體的方法論［1］。而破產(chǎn)清算程序十分繁瑣，當(dāng)發(fā)生銀行破產(chǎn)事件時(shí)，會(huì)給政府、市場(chǎng)、社會(huì)帶來(lái)混亂，將銀行破產(chǎn)的責(zé)任轉(zhuǎn)嫁于政府，對(duì)政府信譽(yù)會(huì)產(chǎn)生負(fù)面的影響。

二、改善我國(guó)商業(yè)銀行破產(chǎn)存款人權(quán)益優(yōu)先保護(hù)現(xiàn)狀的建議

（一）理清政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系

新時(shí)期，面對(duì)全球金融市場(chǎng)的融合發(fā)展，政府應(yīng)處理好宏觀調(diào)控與市場(chǎng)調(diào)解之間的關(guān)系，以政府為主導(dǎo)在國(guó)內(nèi)金融市場(chǎng)中建立一個(gè)完善的金融體系風(fēng)險(xiǎn)防范網(wǎng)絡(luò)，即建立健全與法律制度配套使用的管理機(jī)制，如資產(chǎn)清算機(jī)構(gòu)、執(zhí)法部門(mén)、評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)等。并鼓勵(lì)社會(huì)中介組織加入到商業(yè)銀行破產(chǎn)評(píng)價(jià)、清算體系當(dāng)中，從而使政府、市場(chǎng)之間能夠充分發(fā)揮各自的作用，切實(shí)對(duì)破產(chǎn)清算進(jìn)行合理的組織與執(zhí)行，從而在維護(hù)存款人根本權(quán)益的同時(shí)，也能夠降低商業(yè)銀行對(duì)政府的依賴，減輕政府財(cái)政壓力，使國(guó)家建設(shè)資源得以更有效的分配。

（二）完善立法

政府相關(guān)部門(mén)應(yīng)切實(shí)根據(jù)我國(guó)當(dāng)前國(guó)情以及金融市場(chǎng)運(yùn)作的特點(diǎn)，對(duì)商業(yè)銀行破產(chǎn)方面的立法問(wèn)題進(jìn)行全面的整合與歸納，發(fā)現(xiàn)其中的不合理之處，并將存款人權(quán)益保護(hù)方面的訴求融入到法律制度編訂工作中，為維護(hù)其根本權(quán)益提供保障。針對(duì)商業(yè)銀行破產(chǎn)現(xiàn)行立法條例過(guò)于理論化的問(wèn)題，政府立法部門(mén)應(yīng)建立起一個(gè)完善的破產(chǎn)法律體系架構(gòu)，將所有法律條例分門(mén)別類的進(jìn)行整合，然后根據(jù)商業(yè)銀行運(yùn)作特色制定完善的、可操作性強(qiáng)的法律制度，為銀行破產(chǎn)處理與維護(hù)存款人權(quán)益奠定法律基礎(chǔ)。

當(dāng)前《企業(yè)破產(chǎn)法》、《商業(yè)銀行法》中的相關(guān)條例已經(jīng)不再適應(yīng)解決新時(shí)期銀行破產(chǎn)各方利益沖突的需要［2］，可對(duì)這兩部法律中的相關(guān)規(guī)定加以規(guī)范和整合，但此方式立法成本相對(duì)較高，最為有效的方法是制定“金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)”專有法律，如關(guān)于銀行“債轉(zhuǎn)股”、“存貸誠(chéng)信”等方面的法律，從而編制起一個(gè)完善的法律制度網(wǎng)絡(luò)體系，為維護(hù)存款人、銀行、政府、社會(huì)權(quán)益提供保障。

（三）健全商業(yè)銀行破產(chǎn)的救濟(jì)制度

針對(duì)國(guó)務(wù)院接管破產(chǎn)商業(yè)銀行工作中所存在的問(wèn)題，相關(guān)部門(mén)應(yīng)在開(kāi)展一切行動(dòng)前，制定完善的接管范圍、內(nèi)容與標(biāo)準(zhǔn)。在這里可以借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，在不干預(yù)銀行破產(chǎn)的前提下，引入“最小成本”原則制定相關(guān)接管規(guī)定，從而在及時(shí)處理商業(yè)銀行對(duì)各類存款人執(zhí)行賠償?shù)葐?wèn)題的同時(shí)，能夠有效規(guī)避其他金融風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生；同時(shí)，應(yīng)將接管時(shí)存款人權(quán)益受到損害的情況進(jìn)行考量，合理分配政府、存款人、銀行之間的責(zé)任，盡最大限度規(guī)避各方利益損失。

應(yīng)對(duì)最后貸款制度進(jìn)行全面的整改，將貸款標(biāo)準(zhǔn)與發(fā)放范圍進(jìn)行嚴(yán)格的管控，對(duì)各類存在破產(chǎn)危機(jī)的銀行進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)，僅對(duì)暫時(shí)陷入破產(chǎn)危機(jī)的銀行進(jìn)行救濟(jì)，而對(duì)內(nèi)部歷史問(wèn)題繁重的銀行需要進(jìn)行綜合性的考量，不可將問(wèn)題銀行同日而語(yǔ)，一方面可以避免金融市場(chǎng)自我調(diào)節(jié)與運(yùn)作能力失衡，另一方面能夠提高存款人的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，以此來(lái)合理安排存款行為。

（四）加大信息公開(kāi)力度

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，金融市場(chǎng)瞬息萬(wàn)變，經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的不確定性極強(qiáng)，只有在銀行經(jīng)營(yíng)信息高度公開(kāi)的情況下，存款人的根本權(quán)益才能得到有效的保障，否則在信息閉塞的環(huán)境中，各類存款人將無(wú)法判斷和規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致自身陷入銀行破產(chǎn)所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)之中。

政府應(yīng)通過(guò)宏觀調(diào)控的手段，在市場(chǎng)中建立起一個(gè)完善的金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)信息公開(kāi)機(jī)制，并提高銀監(jiān)會(huì)與證監(jiān)會(huì)的地位，使其切實(shí)發(fā)揮其監(jiān)督的職能，確保商業(yè)銀行真實(shí)、準(zhǔn)確且完整的風(fēng)險(xiǎn)信息、財(cái)務(wù)報(bào)告等能夠切實(shí)傳遞給存款人，從而有效保護(hù)存款人利益不受侵害。

（五）制定具體且合理的破產(chǎn)清算方法

黨和政府相關(guān)工作的開(kāi)展，始終圍繞廣大人民群眾的根本利益，新時(shí)期“職工勞動(dòng)債權(quán)優(yōu)先于個(gè)人儲(chǔ)蓄存款債權(quán)”的相關(guān)條例已經(jīng)不再適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要，其工作的執(zhí)行存在著嚴(yán)重的不合理性。

廣大人民群眾根本利益的維護(hù)與市場(chǎng)運(yùn)作活力、社會(huì)秩序的穩(wěn)定息息相關(guān)，因此，在銀行破產(chǎn)清算與優(yōu)先清償方面的方法需要進(jìn)行系統(tǒng)化的整改，根據(jù)當(dāng)前國(guó)家經(jīng)濟(jì)與金融市場(chǎng)發(fā)展的需要，建議取消職工勞動(dòng)債權(quán)優(yōu)先清償?shù)臈l例，將這一部分的補(bǔ)償交由國(guó)家社會(huì)保障部門(mén)來(lái)進(jìn)行，而個(gè)人或組織的存款債權(quán)則需要進(jìn)行前置，使該過(guò)程僅次于破產(chǎn)清算費(fèi)用的結(jié)算。如此能夠有效解決個(gè)人存款債權(quán)無(wú)法得到清償?shù)膯?wèn)題，從而使存款人的根本權(quán)益得到保障。

（六）完善存款保險(xiǎn)制度

政府相關(guān)部門(mén)應(yīng)根據(jù)市場(chǎng)變化的趨勢(shì)，進(jìn)一步完善現(xiàn)存的《存款保險(xiǎn)條例》，使其在存款人權(quán)益保障方面，切實(shí)維護(hù)相關(guān)群體的根本利益。保險(xiǎn)理賠需要在保險(xiǎn)基金的基礎(chǔ)上進(jìn)行，但當(dāng)前我國(guó)在這方面的基金還并不完善，因此，需要切實(shí)完善基金理賠機(jī)制，對(duì)基金啟動(dòng)的標(biāo)準(zhǔn)與條件進(jìn)行科學(xué)合理的制定［3］。

三、結(jié)論

綜上所述，全球金融市場(chǎng)運(yùn)作的不穩(wěn)定性，在一定程度上給我國(guó)的商業(yè)銀行發(fā)展帶來(lái)了較大的風(fēng)險(xiǎn)，在政府管控作用下我國(guó)銀行破產(chǎn)的情況較少，但由于商業(yè)銀行破產(chǎn)程序仍不夠健全，存款人對(duì)銀行失信質(zhì)疑的加深會(huì)影響銀行的正常運(yùn)作。因此，政府應(yīng)理清與市場(chǎng)調(diào)節(jié)的關(guān)系，促使銀行加大信息公開(kāi)的力度，制定合理的破產(chǎn)清算方法，立法部門(mén)應(yīng)完善立法、健全救濟(jì)制度與存款保險(xiǎn)制度，以此來(lái)規(guī)范銀行破產(chǎn)程序，從而最大限度的維護(hù)存款人權(quán)益，降低國(guó)家金融市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)。