國(guó)家監(jiān)察委的調(diào)查職能研究*
——基于浙江經(jīng)驗(yàn)的探索

黃景異

浙江警察學(xué)院，浙江 杭州 310053

隨著近幾年我國(guó)法制化進(jìn)程快速發(fā)展，監(jiān)察體制的優(yōu)化改革也將逐步落實(shí)。《監(jiān)察法》作為對(duì)國(guó)家監(jiān)察管理工作起指南性和統(tǒng)領(lǐng)性的基本法，為監(jiān)察委員會(huì)的實(shí)踐運(yùn)行提供了重要的依據(jù)。

一、監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查職能概述

根據(jù)《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》之規(guī)定，監(jiān)察委員會(huì)可以依照該法享有監(jiān)督、調(diào)查、處置職能。首先，監(jiān)督職能采用建議、宣傳、教育等多種方式和途徑，預(yù)防違法行為的發(fā)生。其次，調(diào)查職能是査證違法犯罪行為的職能，是監(jiān)督國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員發(fā)揮其職能的手段。再次，處置職能是對(duì)確認(rèn)的違法行為按照法律法規(guī)進(jìn)行認(rèn)定并予以一定的處置的職能。

其中，監(jiān)察委的調(diào)查職能，即調(diào)查公職人員職務(wù)違法和職務(wù)犯罪的職能，是監(jiān)察委員會(huì)開(kāi)展廉政建設(shè)的重要手段。

二、浙江試點(diǎn)之亮點(diǎn)

（一）技術(shù)層面——辦案系統(tǒng)規(guī)范化

近年來(lái)，信息技術(shù)與公安司法工作日益融合，浙江省憑借趨于前列的信息化水平和數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)技術(shù)，開(kāi)拓出一體化辦案系統(tǒng)。該系統(tǒng)運(yùn)用智能技術(shù)，可以將各部門之間的數(shù)據(jù)進(jìn)行交換和共享，從而進(jìn)一步推進(jìn)業(yè)務(wù)的協(xié)同發(fā)展。2017年7月，該系統(tǒng)正式運(yùn)行，此項(xiàng)目的試行也推動(dòng)浙江省開(kāi)啟一場(chǎng)大數(shù)據(jù)的變革。并且由于公安機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)在該系統(tǒng)下能夠得到數(shù)據(jù)信息的連接，所以案件的資料可以在短時(shí)間內(nèi)有效傳達(dá)，立案時(shí)間因此可縮短60%以上。從試行的結(jié)果看來(lái)，浙江一體化辦案系統(tǒng)已經(jīng)取得可觀的成效，如果可以在此基礎(chǔ)上，運(yùn)用到今后監(jiān)察委的辦案過(guò)程中，將可以為高效率辦案提供扎實(shí)的硬件基礎(chǔ)。

在一體化辦案系統(tǒng)的推進(jìn)下，浙江省監(jiān)委在調(diào)查過(guò)程中加強(qiáng)了與公安機(jī)關(guān)、檢查機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)的合作交流。其中與公安機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)是在于充分發(fā)揮公安機(jī)關(guān)在情報(bào)信息、技術(shù)調(diào)查等優(yōu)勢(shì)，尤其保障一些涉及被調(diào)查人人身自由的調(diào)查措施得以順利展開(kāi)。［1］例如調(diào)查措施中的重中之重“留置措施”，就需要公安機(jī)關(guān)保障留置場(chǎng)所以及留置對(duì)象的安全，并對(duì)現(xiàn)場(chǎng)工作進(jìn)行指揮協(xié)調(diào)。改革以來(lái)，浙江省移送起訴的案件平均留置42.5天，較未改革前三年的“雙規(guī)”和偵查階段用時(shí)同比縮短64.4%，并且辦結(jié)案件中被留置的重點(diǎn)被調(diào)查人100%移送起訴。可見(jiàn)，調(diào)查人員和公安人員的齊力并進(jìn)，實(shí)現(xiàn)了調(diào)查職能的高效協(xié)同執(zhí)行。

（二）制度層面——建章立制程序化

在第十三屆全國(guó)人大會(huì)議上，浙江省委書記車俊對(duì)浙江的試行寄予厚望，并認(rèn)為浙江監(jiān)察委的試行經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)當(dāng)成為浙江在學(xué)習(xí)和貫徹國(guó)家監(jiān)察法過(guò)程中的優(yōu)勢(shì)。而改革實(shí)際上不僅對(duì)于浙江的法制進(jìn)程有促進(jìn)作用，其在實(shí)踐中所提煉出來(lái)的經(jīng)驗(yàn)同樣為國(guó)家監(jiān)察法的制定提供了素材。據(jù)統(tǒng)計(jì)，共出臺(tái)制度24項(xiàng)，業(yè)務(wù)工作模板79個(gè)，監(jiān)察措施12種，以及與措施配合適用的監(jiān)察文書45類。這些制度措施在實(shí)際操作過(guò)程中得到廣泛的運(yùn)用，僅在六個(gè)月不到的時(shí)間內(nèi)，已開(kāi)具近600份監(jiān)察措施文書，其中主要為查詢措施文書和詢問(wèn)措施文書。根據(jù)地域特點(diǎn)和長(zhǎng)期實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，浙江省紀(jì)委經(jīng)過(guò)研究初步制定了機(jī)構(gòu)運(yùn)行工作流程，其中對(duì)于監(jiān)察管理的基本范疇、工作流程、權(quán)力限制、監(jiān)督管理等都有基本的構(gòu)架，基本明確了全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)的12項(xiàng)調(diào)查權(quán)。

（三）組織層面——部門架構(gòu)精簡(jiǎn)化

在試點(diǎn)過(guò)程中，浙江省監(jiān)察委合理精簡(jiǎn)部門，突出重點(diǎn)，將多種機(jī)構(gòu)和人員在最大限度發(fā)揮其職業(yè)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上進(jìn)行融合兼并，設(shè)立了六個(gè)部門，履行兩項(xiàng)職能。在對(duì)紀(jì)委監(jiān)委的內(nèi)部構(gòu)架中，考慮到之前的基層紀(jì)檢監(jiān)察室工作效率不高，遂決定將執(zhí)紀(jì)監(jiān)督室與審查調(diào)查室分開(kāi)設(shè)立。在改革之前，就浙江省杭州市而言，平均每年要調(diào)查近百個(gè)線索，但卻實(shí)質(zhì)上只能高質(zhì)量解決5、6個(gè)，完成率僅在6%左右。改革后，兩室分別就各自職能工作，執(zhí)紀(jì)監(jiān)督室可專注于監(jiān)督管理工作而無(wú)需參與大型案件的審查辦理，審查調(diào)查室可重點(diǎn)調(diào)查案件而無(wú)需浪費(fèi)人力用于日常監(jiān)督工作。［2］由于每個(gè)紀(jì)檢監(jiān)察室的人力資源有限，所以適當(dāng)“做減法”的工作安排可以一定程度上細(xì)化工作的落實(shí)，提高辦案的效率。

三、浙江試點(diǎn)之不足

（一）立法細(xì)節(jié)存在漏洞

首先，有關(guān)調(diào)查職能的規(guī)定用語(yǔ)尚需細(xì)化。無(wú)論是在浙江省的試點(diǎn)過(guò)程中，還是在現(xiàn)有的《監(jiān)察法》中，在調(diào)查措施里有些表達(dá)程度的界定并沒(méi)有具體的標(biāo)準(zhǔn)。因?yàn)楸O(jiān)察委的設(shè)立本身就會(huì)使其他機(jī)關(guān)的部分職權(quán)造成變動(dòng)，在浙江進(jìn)行監(jiān)察體制改革時(shí)，其中關(guān)于調(diào)查手段的規(guī)定是需要斟酌的。由于一些調(diào)查措施涵蓋的范圍廣，并且具有強(qiáng)制性，會(huì)對(duì)被調(diào)查人的人身財(cái)產(chǎn)權(quán)利造成影響，所以以浙江省的地方級(jí)別來(lái)補(bǔ)充相關(guān)規(guī)定是不合適的。第三，在現(xiàn)有的憲法修正案以及《監(jiān)察法》中已規(guī)定了監(jiān)察委員會(huì)與執(zhí)法部門、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)的配合與制約。所以，相關(guān)配套的法律比如《刑事訴訟法》、《檢察院組織法》等也應(yīng)進(jìn)行修訂。［3］

（二）部門交接欠缺融合

由于先前監(jiān)察體制的漏洞，有部分案件還正由檢察院辦理，所以改革后必然存在問(wèn)題線索的移交問(wèn)題。這其中，對(duì)于時(shí)間跨度較大的復(fù)雜案件，檢察院已經(jīng)掌握了眾多證人證據(jù)，那么改革后究竟是檢察院繼續(xù)偵查還是交由監(jiān)委調(diào)查則存在疑問(wèn)。當(dāng)然宏觀上說(shuō)必定是兩者相互配合和支持進(jìn)行辦案，但是細(xì)化而言則存在碰撞。當(dāng)然，問(wèn)題線索的移交所消耗的時(shí)間必定是改革需要付出的代價(jià)，但這也是為了今后更好地深化監(jiān)察體制改革的必經(jīng)之路。

（三）內(nèi)部分工尚未明確

就浙江省杭州市的紀(jì)委監(jiān)委組織架構(gòu)情況來(lái)看，其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)包括：辦公廳、組織部、宣傳部、研究（法規(guī)）室、黨風(fēng)政風(fēng)監(jiān)督室、信訪室、案件監(jiān)督管理室、第一紀(jì)檢監(jiān)察室至第九紀(jì)檢監(jiān)察室、案件審理室、申訴復(fù)查室、紀(jì)檢監(jiān)察干部監(jiān)督室和機(jī)關(guān)設(shè)機(jī)關(guān)黨委。雖然將執(zhí)紀(jì)監(jiān)督室與審查調(diào)查室分開(kāi)設(shè)立是改革的亮點(diǎn)，但是其中第一紀(jì)檢監(jiān)察室至第九紀(jì)檢監(jiān)察室的具體分工為何并沒(méi)有法規(guī)中體現(xiàn)。

四、監(jiān)察委調(diào)查制度設(shè)計(jì)建議

（一）健全立法救濟(jì)途徑

一些調(diào)查措施屬于財(cái)產(chǎn)性調(diào)查措施例如扣押、凍結(jié)，有些甚至?xí)拗迫松碜杂杀热缌糁?，所以被調(diào)查人的權(quán)利極有可能由于調(diào)查人員的不當(dāng)行為受到侵害，因此，被調(diào)查人的救濟(jì)途徑就要有明確的保障。在浙江省試行階段，監(jiān)察委并沒(méi)有具體的有關(guān)“申訴”或是“獲得賠償”的程序規(guī)定，并且這在《監(jiān)察法》出臺(tái)后仍舊沒(méi)有具體說(shuō)明。當(dāng)然，由于該法頒布出臺(tái)的時(shí)間尚短，所以在沒(méi)有大量調(diào)查實(shí)踐的基礎(chǔ)下很難將被調(diào)查人的救濟(jì)途徑細(xì)化。但是在正式立法之前，應(yīng)當(dāng)先向有關(guān)部門貫徹正確的價(jià)值理念，從憲法的高度認(rèn)識(shí)被調(diào)查人的人權(quán)保護(hù)。

（二）細(xì)化調(diào)查部門職能

由于監(jiān)察委的調(diào)查職能具有綜合性，在調(diào)查過(guò)程中，包含對(duì)職務(wù)犯罪和職務(wù)違法的調(diào)查。調(diào)查前對(duì)案件屬性進(jìn)行細(xì)化分類，是為下一步如何分配科室進(jìn)行調(diào)查工作的重要基礎(chǔ)。對(duì)于兩類不同性質(zhì)的案件，監(jiān)察委應(yīng)當(dāng)對(duì)調(diào)查程序因案分離。針對(duì)“分離”的具體落實(shí)，學(xué)者提出眾多想法，比如按照違法犯罪程度將調(diào)查程序按級(jí)分類，又比如以刑事立案的時(shí)間點(diǎn)為界，分為調(diào)查和偵查兩種途徑，再比如從證據(jù)證明標(biāo)準(zhǔn)的視角加以區(qū)分等等。在眾多說(shuō)法中，筆者認(rèn)為劉艷紅教授的構(gòu)想值得借鑒，即在對(duì)證據(jù)進(jìn)行初步審查核實(shí)時(shí)，一律采用刑事立案的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，而當(dāng)不足以滿足此最高標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，再考慮違紀(jì)違法的標(biāo)準(zhǔn)。在確定案件屬性后，再對(duì)不同案件疏引分配，則可加強(qiáng)各調(diào)查部門的辦案針對(duì)性。

五、結(jié)語(yǔ)

國(guó)家監(jiān)察體制改革是推動(dòng)實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系法治化的關(guān)鍵設(shè)計(jì)。監(jiān)察委在施行調(diào)查措施時(shí)難以避免觸及公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)和人身權(quán)，而由于我國(guó)的改革正值初步階段，所以有必要結(jié)合浙江改革試點(diǎn)以來(lái)的點(diǎn)滴經(jīng)驗(yàn)，細(xì)化探析調(diào)查職能的相關(guān)制度，從而促進(jìn)專門有效的法律規(guī)制體系建設(shè)。