社區(qū)督導(dǎo)員制度的建設(shè)與發(fā)展研究

（上海師范大學(xué)教育經(jīng)濟(jì)與管理 上海 200234）

2012年國(guó)務(wù)院頒布的《教育督導(dǎo)條例》第六條和第七條規(guī)定：“教育督導(dǎo)人員是縣級(jí)以上人民政府根據(jù)教育督導(dǎo)工作需要，經(jīng)教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)考核合格，為教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)配備的人員，包括全職督學(xué)和兼職督學(xué)?？梢杂煽h級(jí)以上人民政府任命，也可以由教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)任命”。目前，社區(qū)督導(dǎo)員制度還屬于地方性特色，國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)于社區(qū)督導(dǎo)員的概念尚未達(dá)成共識(shí)?！吧鐓^(qū)”的概念最早起源于德國(guó)社會(huì)學(xué)家滕尼斯，之后被美國(guó)社會(huì)學(xué)芝加哥學(xué)派作為社會(huì)學(xué)術(shù)語(yǔ)而被廣泛接受[1]。“在經(jīng)典社會(huì)學(xué)研究中，社區(qū)意指面對(duì)面關(guān)系的生活空間，地域性是其重要的維度之一?！盵2]結(jié)合實(shí)際采訪對(duì)社區(qū)督導(dǎo)員制度的理解，筆者認(rèn)為社區(qū)督導(dǎo)員是由縣級(jí)以上人民政府或教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)從街道選拔并對(duì)其區(qū)域范圍內(nèi)的中小學(xué)進(jìn)行督導(dǎo)的兼職人員。

一、長(zhǎng)寧區(qū)社區(qū)督導(dǎo)員制度的歷史演進(jìn)

長(zhǎng)寧區(qū)是上海市社區(qū)督導(dǎo)員制度的首創(chuàng)地區(qū)。20世紀(jì)80年代，教育局為了加強(qiáng)與學(xué)校、街道的聯(lián)系，成立青少年工作委員會(huì)和青少年保護(hù)辦公室，這是長(zhǎng)寧區(qū)社區(qū)督導(dǎo)室的前身。教育局從10個(gè)街道、1個(gè)鎮(zhèn)抽調(diào)11位中小學(xué)校長(zhǎng)與青少年工作委員會(huì)的5個(gè)人共同組成青少年保護(hù)辦公室，在街道辦公（陳某是其中一員）。

長(zhǎng)寧區(qū)社區(qū)教育督導(dǎo)室（簡(jiǎn)稱為督導(dǎo)室）成立于1999年，社區(qū)督導(dǎo)員制度正式實(shí)行于2009年，社區(qū)督導(dǎo)員由街道推薦、區(qū)督導(dǎo)室任命，構(gòu)成是熱愛(ài)教育事業(yè)、了解教育或街道的退休人員（陳某從2009年至今仍是社區(qū)督導(dǎo)員）。長(zhǎng)寧區(qū)有10個(gè)街、鎮(zhèn)，社區(qū)督導(dǎo)員近30人，一個(gè)街道或鎮(zhèn)由2至3人負(fù)責(zé)，基本上每月督導(dǎo)1次，且每次去學(xué)校督導(dǎo)要求至少2人同行，最初涉及的學(xué)校包括幼兒園、小學(xué)、初中、高中、工讀學(xué)校等。

社區(qū)督導(dǎo)員既參與專項(xiàng)督導(dǎo)，主要圍繞有償家教、規(guī)范收費(fèi)、依法治校、學(xué)校招生、校園欺凌、校園安全等問(wèn)題進(jìn)行隨訪督查，填寫督導(dǎo)室制定的督查評(píng)價(jià)表，包括學(xué)生、家長(zhǎng)問(wèn)卷的填寫，將督導(dǎo)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題及時(shí)反饋給學(xué)校，并將教育督導(dǎo)的最終結(jié)果匯報(bào)給督導(dǎo)室。也有經(jīng)常性督導(dǎo)，實(shí)行百分制，督查項(xiàng)目涉及很少，只涉及幾個(gè)，以觀察為主，包含評(píng)價(jià)等和評(píng)價(jià)描述。

發(fā)展至今，基于幼兒園的特殊性與時(shí)代發(fā)展的要求，社區(qū)督導(dǎo)員督導(dǎo)的學(xué)校只涵蓋小學(xué)、初中、高中。專項(xiàng)督導(dǎo)的主題趨于多樣化，主要圍繞時(shí)事熱點(diǎn)話題不斷更新，如：垃圾分類等。經(jīng)常性督導(dǎo)的督查評(píng)價(jià)表也不斷完善，督查評(píng)價(jià)表分值發(fā)生變化，實(shí)行110分制。督查方式增加，在觀察的基礎(chǔ)上增加了訪談，評(píng)價(jià)表內(nèi)容更加詳盡，建立了一級(jí)指標(biāo)和二級(jí)指標(biāo)。督查項(xiàng)目增加，并且進(jìn)行分類處理，內(nèi)容更加完善具體。

二、探討長(zhǎng)寧區(qū)社區(qū)督導(dǎo)員制度特點(diǎn)

1.形式上由督導(dǎo)室管理，本質(zhì)上對(duì)居民負(fù)責(zé)

社區(qū)督導(dǎo)員究竟代表督導(dǎo)室還是社區(qū)行使權(quán)利，各界人士并未達(dá)成共識(shí)。

從形式上看，社區(qū)督導(dǎo)員歸屬于督導(dǎo)室管理。首先，從管理學(xué)的角度來(lái)看，督導(dǎo)室對(duì)社區(qū)督導(dǎo)員進(jìn)行管理，包括招聘與選拔、培訓(xùn)與開(kāi)發(fā)、評(píng)估（很少涉及）、福利待遇，即社區(qū)督導(dǎo)員接受督導(dǎo)室的管理。具體來(lái)說(shuō)，長(zhǎng)寧區(qū)督導(dǎo)室人員公布招聘消息，考察應(yīng)聘者的人品、性格、專業(yè)性等條件，對(duì)符合要求的人選進(jìn)行任命。定期定點(diǎn)進(jìn)行培訓(xùn)、學(xué)習(xí)，每隔一個(gè)月左右在督導(dǎo)室開(kāi)會(huì)。提供相關(guān)教育資源，訂閱《上海教育》雜志，幫助社區(qū)督導(dǎo)員及時(shí)了解教育動(dòng)態(tài)，提高專業(yè)知識(shí)水平。工作補(bǔ)貼由督導(dǎo)室發(fā)放，近4年基本上每年每人6000元，大概去學(xué)校的頻率是一個(gè)月1次或兩個(gè)月1次，根據(jù)相關(guān)要求具體而定。其次，從實(shí)際工作來(lái)看，社區(qū)督導(dǎo)員工作是借助督導(dǎo)室的權(quán)威得以在學(xué)校順利開(kāi)展，工作內(nèi)容是根據(jù)督導(dǎo)室要求執(zhí)行，工作情況也是匯總給督導(dǎo)室，最終的反饋意見(jiàn)起決定作用的還是督導(dǎo)室。

本質(zhì)上來(lái)說(shuō)，社區(qū)督導(dǎo)員是對(duì)居民負(fù)責(zé)。不僅僅是因?yàn)樯鐓^(qū)督導(dǎo)員來(lái)自基層，由街道推薦，作為一種社會(huì)力量代表社區(qū)對(duì)其所居住街道的學(xué)校工作進(jìn)行督導(dǎo)，發(fā)揮社會(huì)評(píng)價(jià)的作用。其次，區(qū)督導(dǎo)室賦予社區(qū)督導(dǎo)員權(quán)力隨機(jī)進(jìn)學(xué)校進(jìn)行督導(dǎo)，充分考慮社區(qū)居民文化水平，只督導(dǎo)那些社區(qū)督導(dǎo)員了解或居民十分關(guān)心的內(nèi)容，專業(yè)性要求不高。此外，社區(qū)督導(dǎo)員是以志愿者的身份加入督導(dǎo)隊(duì)伍，社區(qū)督導(dǎo)員與督導(dǎo)室成員是平等主體之間的關(guān)系。督導(dǎo)室人員尊重社區(qū)督導(dǎo)員，鼓勵(lì)社區(qū)督導(dǎo)員實(shí)事求是地工作，為社區(qū)發(fā)言。最后，社區(qū)督導(dǎo)員代表社區(qū)向督導(dǎo)室反饋結(jié)果，由督導(dǎo)室向街道、學(xué)校反饋。這不僅能夠維護(hù)學(xué)生和家長(zhǎng)的權(quán)利，還能促進(jìn)學(xué)校與居民的關(guān)系，密切學(xué)校與街道聯(lián)系。

2.第三方參與，集靈活與細(xì)節(jié)于一體

長(zhǎng)寧區(qū)教育督導(dǎo)隊(duì)伍由四部分構(gòu)成。A角是專職督學(xué)——教育行政部門的領(lǐng)導(dǎo)干部擔(dān)任。從職位上來(lái)說(shuō)，專職督學(xué)和校長(zhǎng)是同級(jí)，但是就督導(dǎo)而言，更多體現(xiàn)的是一種上級(jí)對(duì)下級(jí)的監(jiān)督、指導(dǎo)，因?yàn)檎畬?duì)學(xué)校的考核實(shí)行百分制，其中督導(dǎo)室的權(quán)重為40%，可見(jiàn)督導(dǎo)室對(duì)學(xué)校的權(quán)力之大。B角是掛牌責(zé)任督學(xué)——從在職和退休的校長(zhǎng)、教師、教研人員和行政人員中遴選，專兼結(jié)合，兼顧小學(xué)、初中和高中各個(gè)學(xué)段（含直屬學(xué)校），由教育督導(dǎo)部門聘任，強(qiáng)調(diào)專業(yè)化，致力于使督導(dǎo)過(guò)程和評(píng)價(jià)結(jié)果更加科學(xué)，有說(shuō)服力。C角是學(xué)校督導(dǎo)員——在每所學(xué)校內(nèi)部聘請(qǐng)校級(jí)領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任學(xué)校督導(dǎo)員，經(jīng)過(guò)上海市督學(xué)資格培訓(xùn)，具備專業(yè)督導(dǎo)知識(shí)的人員。學(xué)校督導(dǎo)員代表的是學(xué)校內(nèi)部人員參與督導(dǎo)，體現(xiàn)的是一種自評(píng)方式，強(qiáng)調(diào)學(xué)校內(nèi)部自評(píng)工作，有利于促進(jìn)學(xué)校自我監(jiān)督、自我激勵(lì)、自我發(fā)展。D角社區(qū)督導(dǎo)員——為了回應(yīng)社會(huì)對(duì)教育的關(guān)注，邀請(qǐng)社區(qū)的退休人員從教育外部視角來(lái)對(duì)學(xué)校進(jìn)行考核的人員。社區(qū)督導(dǎo)員代表社區(qū)，不僅能體現(xiàn)督導(dǎo)隊(duì)伍的多樣性，更是作為一種外部力量參與學(xué)校評(píng)價(jià)，與專職督學(xué)、專家督學(xué)、學(xué)校督導(dǎo)員共同出力，促進(jìn)教育督導(dǎo)工作更好地開(kāi)展。

社區(qū)督導(dǎo)員的優(yōu)勢(shì)在于，社區(qū)管理作為一個(gè)重要的社會(huì)話題，社區(qū)參與是發(fā)展趨勢(shì)。教育不能只靠政府來(lái)辦，社會(huì)也需參與，社區(qū)督導(dǎo)員本身是社會(huì)參與的一個(gè)比較好的形式。社區(qū)督導(dǎo)員參與督導(dǎo)具有很強(qiáng)的靈活性，可以根據(jù)督導(dǎo)的內(nèi)容自主選擇合適的時(shí)間去學(xué)校，不需要提前幾天通知。

3.承擔(dān)既“督”也“導(dǎo)”的職責(zé)

社區(qū)督導(dǎo)員的一大認(rèn)識(shí)誤區(qū)：社區(qū)督導(dǎo)員以“督”為主，很少有“導(dǎo)”的成分。他們根據(jù)督導(dǎo)室的安排，搜集所負(fù)責(zé)學(xué)校的督查項(xiàng)目情況，基于證據(jù)闡述學(xué)校存在哪些問(wèn)題，至于其督導(dǎo)結(jié)果是否有采用、學(xué)校有沒(méi)有改進(jìn)等問(wèn)題很少關(guān)注，亦非其工作重點(diǎn)。

事實(shí)上，社區(qū)督導(dǎo)員的工作有“督”有“導(dǎo)”。不僅根據(jù)學(xué)校情況指出存在的問(wèn)題，還會(huì)在填寫評(píng)價(jià)表的時(shí)候?qū)⑾嚓P(guān)情況告訴學(xué)校校長(zhǎng)或書記等中高層領(lǐng)導(dǎo)。對(duì)于違反國(guó)家法律法規(guī)的情況，直接一票否決，如實(shí)匯報(bào)給督導(dǎo)室。對(duì)于督導(dǎo)隊(duì)伍而言，社區(qū)督導(dǎo)員本身存在的作用在于督查學(xué)校相關(guān)情況，彌補(bǔ)其他類型督導(dǎo)人員的不足，豐富和拓展督導(dǎo)力量。但是相對(duì)社區(qū)督導(dǎo)員來(lái)說(shuō)，社區(qū)督導(dǎo)是視情況而定的。重點(diǎn)在于“督”，督導(dǎo)與法律規(guī)章制度相關(guān)的內(nèi)容。剩余的督查內(nèi)容，是“督”與“導(dǎo)”并行，在“督”的基礎(chǔ)上重視“導(dǎo)”的作用，注重引導(dǎo)學(xué)校相關(guān)行為的改善。

三、對(duì)長(zhǎng)寧區(qū)社區(qū)督導(dǎo)員制度的展望

1.建立長(zhǎng)寧區(qū)社區(qū)督導(dǎo)員資料庫(kù)

2020年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化新時(shí)代教育督導(dǎo)體制改革的意見(jiàn)》要求加快構(gòu)建教育督導(dǎo)信息化平臺(tái)，整合構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一、分級(jí)使用、開(kāi)放共享的教育督導(dǎo)信息化管理平臺(tái)[3]。長(zhǎng)寧區(qū)創(chuàng)建社區(qū)督導(dǎo)員實(shí)行時(shí)間早，走在全國(guó)前列，并取得卓越的成效，也是其他地區(qū)建立社區(qū)督導(dǎo)員制度的示范區(qū)。對(duì)于長(zhǎng)寧區(qū)社區(qū)督導(dǎo)員的發(fā)展來(lái)說(shuō)，創(chuàng)建長(zhǎng)寧區(qū)社區(qū)督導(dǎo)員資料庫(kù)極其重要。

首先，督導(dǎo)內(nèi)容紛繁復(fù)雜，缺少對(duì)應(yīng)的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。目前的督導(dǎo)工作以街道為單位，社區(qū)督導(dǎo)員很少進(jìn)行街道之間的交換工作（成立以來(lái)，僅組織一次。其余時(shí)間基本是固定人員、固定街道）。創(chuàng)建資料庫(kù)，可以收錄督導(dǎo)案例供不同街道社區(qū)督導(dǎo)員、長(zhǎng)寧區(qū)未來(lái)的社區(qū)督導(dǎo)員以及其他地區(qū)學(xué)習(xí)，并且可以了解不同街道督導(dǎo)情況，拓展長(zhǎng)寧區(qū)社區(qū)督導(dǎo)員視野，減少督導(dǎo)困難，提高督導(dǎo)效率，規(guī)范長(zhǎng)寧區(qū)社區(qū)督導(dǎo)員督導(dǎo)工作。其次，目前社區(qū)督導(dǎo)員由退休人員構(gòu)成，建立資料庫(kù)，可以不斷更新、了解社區(qū)督導(dǎo)員個(gè)人情況，如：健康狀況、年齡等，及時(shí)尋找替代人員，避免出現(xiàn)街道社區(qū)督導(dǎo)員數(shù)量不足、年齡已過(guò)70歲等問(wèn)題，使社區(qū)督導(dǎo)隊(duì)伍更加規(guī)范化。

2.提高長(zhǎng)寧區(qū)社區(qū)督導(dǎo)員的權(quán)威性

長(zhǎng)寧區(qū)社區(qū)督導(dǎo)員在督導(dǎo)工作過(guò)程中，由于來(lái)源于社區(qū)，主要借助長(zhǎng)寧區(qū)人民政府督導(dǎo)室的權(quán)威性，而不是社區(qū)督導(dǎo)員本身具有的權(quán)威。

提高長(zhǎng)寧區(qū)社區(qū)督導(dǎo)員的權(quán)威性，首先需要肯定其專業(yè)性。社區(qū)督導(dǎo)員來(lái)自社區(qū)，專業(yè)性相對(duì)不足，因此，社區(qū)督導(dǎo)員應(yīng)以客觀事實(shí)為依據(jù)，基于標(biāo)準(zhǔn)和證據(jù)進(jìn)行督導(dǎo)。以足夠的專業(yè)性使學(xué)校信服，從而重視社區(qū)督導(dǎo)員反饋的問(wèn)題，并加以改正。其次，需要重視社區(qū)督導(dǎo)員督導(dǎo)結(jié)果的運(yùn)用，強(qiáng)化監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制。社區(qū)督導(dǎo)員在工作過(guò)程中，對(duì)于反饋給督導(dǎo)室的問(wèn)題非常關(guān)注，并且亦是學(xué)校確實(shí)存在的問(wèn)題。如果社區(qū)督導(dǎo)員與學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)人員溝通過(guò)該問(wèn)題，而督導(dǎo)室忽略相關(guān)問(wèn)題或不大影響整個(gè)督導(dǎo)結(jié)果，會(huì)降低社區(qū)督導(dǎo)員在學(xué)校的權(quán)威性，也會(huì)影響社區(qū)督導(dǎo)員工作積極性。

3.加強(qiáng)社區(qū)督導(dǎo)員與街道的聯(lián)系

在社區(qū)督導(dǎo)員制度不斷發(fā)展和完善的過(guò)程中，理論上應(yīng)該是督導(dǎo)室、學(xué)校、街道三者之間的關(guān)系更加緊密。實(shí)際上，反而是社區(qū)督導(dǎo)員與督導(dǎo)室、學(xué)校的聯(lián)系加強(qiáng)，但是社區(qū)督導(dǎo)員與街道的關(guān)系越來(lái)越遠(yuǎn)，這背離了社區(qū)督導(dǎo)員制度建立的初衷。因此，加強(qiáng)社區(qū)督導(dǎo)員與街道的聯(lián)系是十分必要的。

首先，定期向街道反饋學(xué)校督導(dǎo)情況，增加街道與社區(qū)督導(dǎo)員聯(lián)系頻率。針對(duì)督導(dǎo)室培訓(xùn)和會(huì)議內(nèi)容，抓住核心內(nèi)容，突出該街道學(xué)校的優(yōu)勢(shì)，強(qiáng)調(diào)學(xué)校的不足，將關(guān)鍵信息傳達(dá)給街道，以期待進(jìn)一步改善。其次，在街道社區(qū)督導(dǎo)員人數(shù)不足的情況下，由該街道與社區(qū)督導(dǎo)員商量共同推薦新的社區(qū)督導(dǎo)員?，F(xiàn)實(shí)情況是街道社區(qū)督導(dǎo)員組長(zhǎng)推薦新的社區(qū)督導(dǎo)員，改變了最初由街道推薦的方式，這可能降低社區(qū)督導(dǎo)員對(duì)街道的情感歸屬，不利于加強(qiáng)街道與社區(qū)督導(dǎo)員的聯(lián)系。