國(guó)家審計(jì)對(duì)黨和國(guó)家監(jiān)督體系完善的經(jīng)驗(yàn)研究

（西北大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院 陜西 西安 710127）

2018年5月23日習(xí)近平總書(shū)記在主持召開(kāi)中央審計(jì)委員會(huì)第一次會(huì)議時(shí)強(qiáng)調(diào)：要加強(qiáng)黨對(duì)審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)，更好發(fā)揮審計(jì)在黨和國(guó)家監(jiān)督體系中的重要作用[1]，可以看到新時(shí)代黨中央高度重視審計(jì)監(jiān)督作用的發(fā)揮，同時(shí)中央審計(jì)委員會(huì)的成立也標(biāo)志著未來(lái)我國(guó)審計(jì)監(jiān)督的地位更高、領(lǐng)導(dǎo)力量更強(qiáng)。在我國(guó)，審計(jì)監(jiān)督與黨內(nèi)監(jiān)督、政府監(jiān)督等一同構(gòu)成了我國(guó)黨和國(guó)家監(jiān)督體系，而審計(jì)監(jiān)督也是黨和國(guó)家監(jiān)督體系中內(nèi)生性、針對(duì)性和監(jiān)督持續(xù)性最強(qiáng)的方式之一。2019年10月黨的十九屆四中全會(huì)明確提出：“要堅(jiān)持和完善黨和國(guó)家監(jiān)督體系，強(qiáng)化對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督”[2]，其中明確指出要充分發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督的職能作用，推動(dòng)各類監(jiān)督有機(jī)貫通、相互協(xié)調(diào)，未來(lái)國(guó)家審計(jì)將在黨和國(guó)家監(jiān)督體系完善過(guò)程中體現(xiàn)更強(qiáng)的支撐價(jià)值。然而，隨著全面深化改革的深入推進(jìn)和社會(huì)公眾對(duì)于國(guó)家審計(jì)期望的不斷提高，尤其是在數(shù)字化條件下，國(guó)家審計(jì)在審計(jì)廣度和深度等方面將面臨巨大挑戰(zhàn)。因此，從不同角度探討國(guó)家審計(jì)對(duì)黨和國(guó)家監(jiān)督體系完善的歷程、經(jīng)驗(yàn)和新趨勢(shì)，對(duì)于新時(shí)期增強(qiáng)國(guó)家審計(jì)監(jiān)督合力、實(shí)現(xiàn)國(guó)家審計(jì)創(chuàng)新發(fā)展具有重要意義。

一、行政模式視角的國(guó)家審計(jì)對(duì)黨和國(guó)家監(jiān)督體系完善的經(jīng)驗(yàn)

2018年5月中央審計(jì)委員會(huì)的成立，標(biāo)志著我國(guó)審計(jì)監(jiān)督的領(lǐng)導(dǎo)力量正式由行政層面上升到黨和國(guó)家層面。然而在此之前，國(guó)家審計(jì)的發(fā)展一直以政府審計(jì)為主體并處于行政力量的領(lǐng)導(dǎo)之下，其主要以重大政策措施落實(shí)跟蹤審計(jì)、績(jī)效審計(jì)及經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)等多種審計(jì)形式為主要載體。因此，從行政模式視角并基于政府審計(jì)主體來(lái)發(fā)揮國(guó)家審計(jì)促進(jìn)黨和國(guó)家監(jiān)督體系的完善是國(guó)家審計(jì)發(fā)展初期的主要形式。我國(guó)政府審計(jì)制度起步較晚，但在我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和中國(guó)特色社會(huì)主義制度完善的進(jìn)程中，不斷將審計(jì)實(shí)踐中豐富的審計(jì)經(jīng)驗(yàn)加以系統(tǒng)化、體系化之后形成了具有中國(guó)特色的國(guó)家審計(jì)理論。與此同時(shí)，政府審計(jì)工作制度也日漸趨向法制化和規(guī)范化，財(cái)政金融審計(jì)、企業(yè)審計(jì)、重大政策措施跟蹤審計(jì)等新型審計(jì)業(yè)務(wù)格局逐漸形成并完善，具有中國(guó)特色的政府審計(jì)制度體系逐漸建立。因此，對(duì)我國(guó)政府審計(jì)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié)為我國(guó)國(guó)家審計(jì)的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

行政模式視角的就政府審計(jì)職能而言，審計(jì)監(jiān)督是壓實(shí)政府行政責(zé)任、促進(jìn)政府依法行政和職能轉(zhuǎn)變的重要工具，政府審計(jì)職能是否有效發(fā)揮主要體現(xiàn)在政府審計(jì)結(jié)果是否得以充分應(yīng)用，同時(shí)政府審計(jì)從審計(jì)到成果最終運(yùn)用之間能否形成科學(xué)有效的閉環(huán)價(jià)值鏈?zhǔn)怯绊懻畬徲?jì)效果的關(guān)鍵。對(duì)于政府審計(jì)而言，其成果的運(yùn)用主要體現(xiàn)在對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力約束和政府制度的完善方面。黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是政府審計(jì)中體現(xiàn)對(duì)“人”行為重點(diǎn)控制的主要形式，也是預(yù)防和治理貪污腐敗、促進(jìn)權(quán)力規(guī)范運(yùn)用的重要抓手。在經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)發(fā)展的過(guò)程中，逐漸構(gòu)建起經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)與問(wèn)責(zé)的新模式，健全經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的機(jī)制與評(píng)價(jià)體系[3]，同時(shí)考慮如何更好地利用經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的結(jié)果[4]，使得經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)作用的發(fā)揮具有了更強(qiáng)的可操作性，這是政府審計(jì)制度發(fā)展的重大突破。國(guó)家審計(jì)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的方式方法是否具備較強(qiáng)的可操作性與可實(shí)現(xiàn)性是檢驗(yàn)國(guó)家審計(jì)發(fā)展質(zhì)量的重要標(biāo)準(zhǔn)。政府績(jī)效審計(jì)在其審計(jì)廣度與深度不斷提升的過(guò)程中，有效地解決了“粗放型”政府資源配置低效等問(wèn)題，而目前政府績(jī)效審計(jì)衡量標(biāo)準(zhǔn)未有效統(tǒng)一是阻礙政府績(jī)效審計(jì)進(jìn)一步發(fā)展的重要原因。政府績(jī)效審計(jì)制度發(fā)展初期更加注重審計(jì)框架的建立，后續(xù)對(duì)于績(jī)效審計(jì)則更加注重實(shí)質(zhì)內(nèi)容的凸顯，具體表現(xiàn)為擴(kuò)大國(guó)家審計(jì)監(jiān)督的范圍，推動(dòng)從經(jīng)濟(jì)活動(dòng)審計(jì)向資金績(jī)效審計(jì)、政策績(jī)效審計(jì)等方面轉(zhuǎn)變，績(jī)效審計(jì)正在從形式關(guān)注走向內(nèi)容突破。

在我國(guó)政府審計(jì)發(fā)展過(guò)程中，審計(jì)的力度和深度不斷增強(qiáng)，政府審計(jì)的職能與審計(jì)內(nèi)容的范疇也在不斷延伸，我國(guó)政府審計(jì)對(duì)黨和國(guó)家監(jiān)督體系的完善做出了巨大貢獻(xiàn)并取得了許多寶貴經(jīng)驗(yàn)，更加明確了我國(guó)政府審計(jì)必須堅(jiān)持與我國(guó)發(fā)展的世情、國(guó)情和黨情相適應(yīng)，服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略發(fā)展大局，不斷提升我國(guó)政府審計(jì)的法治化和規(guī)范化水平，同時(shí)，國(guó)家審計(jì)整改責(zé)任強(qiáng)化要求下推動(dòng)了政府審計(jì)由審計(jì)到問(wèn)責(zé)，最后發(fā)展為追責(zé)，同時(shí)政府審計(jì)的范疇也由經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)向績(jī)效審計(jì)等方向拓展，這一轉(zhuǎn)變則是新時(shí)期國(guó)家審計(jì)發(fā)展的重大突破，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)堅(jiān)持和深化。然而，在黨和國(guó)家監(jiān)督體系中，政府審計(jì)的單一力量往往是有限的，通過(guò)與其他監(jiān)督力量的協(xié)作是增強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督合力的重要手段，將政府審計(jì)與紀(jì)檢監(jiān)察、民間審計(jì)等監(jiān)督力量相結(jié)合，可以有效解決政府審計(jì)邊界受限的不足，并推動(dòng)國(guó)家“大監(jiān)督”體系的日益形成，這是未來(lái)國(guó)家審計(jì)發(fā)展的重點(diǎn)。同時(shí)，從國(guó)家審計(jì)建設(shè)和效能發(fā)揮的層級(jí)來(lái)看，行政模式視角的審計(jì)仍然停留在行政力量層面，當(dāng)國(guó)家審計(jì)權(quán)力逐步由行政領(lǐng)導(dǎo)層面向黨領(lǐng)導(dǎo)層面的力量上升時(shí)，立足于政府審計(jì)之上的國(guó)家審計(jì)在效力發(fā)揮與架構(gòu)設(shè)置方面則難以適應(yīng)這一發(fā)展需求，黨對(duì)國(guó)家審計(jì)的領(lǐng)導(dǎo)則更能有效實(shí)現(xiàn)“應(yīng)審盡審、凡審必嚴(yán)、嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)”的審計(jì)目標(biāo)。

二、反腐敗視角的國(guó)家審計(jì)對(duì)黨和國(guó)家監(jiān)督體系完善的經(jīng)驗(yàn)

新時(shí)期提升反腐敗效能是推動(dòng)國(guó)家審計(jì)創(chuàng)新發(fā)展的重要?jiǎng)恿?。?guó)家審計(jì)是預(yù)防和治理腐敗的重要工具，通過(guò)與其他制度的協(xié)同可以有效加強(qiáng)權(quán)力的制約和監(jiān)督。國(guó)家審計(jì)制度建立之初的工作重點(diǎn)之一便是打擊貪污腐敗、侵占國(guó)家資財(cái)?shù)炔环ㄐ袨椋绕涫?003年以來(lái)的“審計(jì)風(fēng)暴”極大增強(qiáng)了社會(huì)公眾對(duì)于國(guó)家審計(jì)反腐敗成效的信心和認(rèn)可。黨的十八大以來(lái)，審計(jì)監(jiān)督更是受到黨和國(guó)家的高度重視，國(guó)家審計(jì)在我國(guó)新時(shí)期反腐敗斗爭(zhēng)中發(fā)揮了關(guān)鍵的支撐作用。在審計(jì)全覆蓋深入推進(jìn)下，國(guó)家審計(jì)發(fā)現(xiàn)貪污腐敗的線索日益增多、審計(jì)覆蓋的范圍也在不斷擴(kuò)大，對(duì)于反腐敗視角的國(guó)家審計(jì)在黨和國(guó)家監(jiān)督體系中的地位、作用及工作重點(diǎn)也有了更為清晰的認(rèn)知。預(yù)防和治理腐敗水平的高低是衡量和檢驗(yàn)一個(gè)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化程度高低的重要指標(biāo)，有效的腐敗治理需要而且必須有國(guó)家審計(jì)力量的廣泛和深度參與，同時(shí)國(guó)家審計(jì)在我國(guó)反腐敗斗爭(zhēng)實(shí)踐中也積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，其主要包含以下幾個(gè)方面：（1）從其作用來(lái)看，國(guó)家審計(jì)主要是用審計(jì)監(jiān)督權(quán)來(lái)監(jiān)督和制約行政權(quán)，以權(quán)力制約權(quán)力，提升國(guó)家財(cái)政資金的使用透明度，從而有效預(yù)防和治理腐??；（2）從其監(jiān)督重點(diǎn)來(lái)看，對(duì)于金融財(cái)政和企業(yè)投資等經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的監(jiān)督更能有效體現(xiàn)國(guó)家審計(jì)的專業(yè)性和針對(duì)性；（3）從國(guó)家審計(jì)作用發(fā)揮的方式來(lái)看，審計(jì)移送制度和審計(jì)問(wèn)責(zé)追責(zé)制度是國(guó)家審計(jì)成果運(yùn)用的有效方式。然而目前國(guó)家審計(jì)在反腐敗斗爭(zhēng)中仍存在不足，如審計(jì)對(duì)于某些特定單位覆蓋的范圍和深度尚不足、審計(jì)取證受限和審計(jì)問(wèn)責(zé)追責(zé)處理能力缺乏等問(wèn)題。在新時(shí)期國(guó)家審計(jì)推進(jìn)反腐敗治理的過(guò)程中，要繼續(xù)堅(jiān)持黨對(duì)審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)，不斷推進(jìn)審計(jì)移送制度和審計(jì)問(wèn)責(zé)追責(zé)制度的完善，增強(qiáng)國(guó)家審計(jì)與其他監(jiān)督方式在反腐敗治理工作中的協(xié)同，這是反腐敗視角的國(guó)家審計(jì)促進(jìn)黨和國(guó)家監(jiān)督體系完善的寶貴經(jīng)驗(yàn)。

三、全面從嚴(yán)治黨視角的國(guó)家審計(jì)對(duì)黨和國(guó)家監(jiān)督體系完善的經(jīng)驗(yàn)

十九大報(bào)告提出：“黨政軍民學(xué)、東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征”[5]。2014年12月習(xí)近平總書(shū)記在福建調(diào)研時(shí)明確提出協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，自此全面從嚴(yán)治黨才從國(guó)家戰(zhàn)略高度提出并予以貫徹和實(shí)施。審計(jì)監(jiān)督作為黨和國(guó)家監(jiān)督的重要組成部分，新時(shí)期如何加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督對(duì)繼續(xù)保持黨的先進(jìn)性和純潔性是全面從嚴(yán)治黨戰(zhàn)略下國(guó)家審計(jì)發(fā)展的新課題。國(guó)家審計(jì)促進(jìn)全面從嚴(yán)治黨是黨領(lǐng)導(dǎo)審計(jì)下的重要制度創(chuàng)新，意味著國(guó)家審計(jì)監(jiān)督的范圍和深度將進(jìn)一步提升。在國(guó)家審計(jì)參與全面從嚴(yán)治黨的進(jìn)程中，國(guó)家審計(jì)的對(duì)象和范圍明顯擴(kuò)大，審計(jì)問(wèn)責(zé)追責(zé)制度進(jìn)一步完善，國(guó)家審計(jì)與紀(jì)檢監(jiān)察等其他監(jiān)督方式協(xié)作的能力更強(qiáng)。同時(shí)，在數(shù)字化驅(qū)動(dòng)下，國(guó)家審計(jì)在參與全面從嚴(yán)治黨的進(jìn)程中逐步實(shí)現(xiàn)了國(guó)家審計(jì)方式方法的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，這是國(guó)家審計(jì)發(fā)展取得的重大成就，為新時(shí)期國(guó)家審計(jì)的創(chuàng)新發(fā)展積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)，更加明確了新時(shí)期國(guó)家審計(jì)參與全面從嚴(yán)治黨，必須繼續(xù)堅(jiān)持黨對(duì)審計(jì)工作的全面領(lǐng)導(dǎo)地位不動(dòng)搖，堅(jiān)持站在人民群眾的立場(chǎng)不改變，堅(jiān)持推進(jìn)審計(jì)全覆蓋、發(fā)揮監(jiān)督合力不放松。但另一方面，關(guān)于國(guó)家審計(jì)對(duì)黨的建設(shè)、從嚴(yán)治黨作用的認(rèn)識(shí)仍然存在不足：一是國(guó)家審計(jì)對(duì)黨的建設(shè)、全面從嚴(yán)治黨的作用發(fā)揮與政府審計(jì)、績(jī)效審計(jì)等糅合在一起，國(guó)家審計(jì)對(duì)黨的先進(jìn)性、純潔性建設(shè)形成獨(dú)立完整的方法體系還需要繼續(xù)探索完善，全面從嚴(yán)治黨戰(zhàn)略下國(guó)家審計(jì)對(duì)黨的監(jiān)督體系完善的作用如何得到更有效的發(fā)揮在當(dāng)前更具有特殊性、代表性和迫切性；其次，關(guān)于審計(jì)監(jiān)督對(duì)從嚴(yán)治黨的體系建設(shè)大多還是按照或類比政府審計(jì)、績(jī)效審計(jì)等思路來(lái)進(jìn)行，對(duì)于如何更好地將審計(jì)監(jiān)督與其他監(jiān)督方式相結(jié)合并形成相互協(xié)同、監(jiān)督高效的全面從嚴(yán)治黨的長(zhǎng)效機(jī)制仍需要深入研究。

四、新時(shí)代國(guó)家審計(jì)促進(jìn)黨和國(guó)家監(jiān)督體系完善應(yīng)關(guān)注的重點(diǎn)和方向

我國(guó)國(guó)家審計(jì)發(fā)展初期主要是以政府審計(jì)為中心而展開(kāi)，包括經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)和績(jī)效審計(jì)，以及政府審計(jì)與其他審計(jì)方式的結(jié)合等，而基于反腐敗視角的國(guó)家審計(jì)對(duì)黨和國(guó)家監(jiān)督體系作用的提升則是國(guó)家審計(jì)發(fā)展持續(xù)關(guān)注的重點(diǎn)。隨著中央審計(jì)委員會(huì)及地方黨委領(lǐng)導(dǎo)的審計(jì)委員會(huì)架構(gòu)的建立，國(guó)家審計(jì)的地位與效力得到顯著提升。審計(jì)是治理者的一種政治工具[6]，新時(shí)期國(guó)家審計(jì)發(fā)展的重點(diǎn)開(kāi)始向全面從嚴(yán)治黨及國(guó)家治理能力和治理體系現(xiàn)代化等方向轉(zhuǎn)移。在國(guó)家審計(jì)成果運(yùn)用方面，開(kāi)始由審計(jì)整改向?qū)徲?jì)問(wèn)責(zé)、審計(jì)追責(zé)方向拓展，這是國(guó)家審計(jì)發(fā)展新的突破。隨著我國(guó)數(shù)字化技術(shù)的發(fā)展及數(shù)字政府的構(gòu)建，未來(lái)國(guó)家審計(jì)將開(kāi)始向數(shù)字化驅(qū)動(dòng)下的國(guó)家審計(jì)方向發(fā)展；同時(shí)在強(qiáng)調(diào)增強(qiáng)國(guó)家審計(jì)監(jiān)督合力和環(huán)境審計(jì)的要求下，對(duì)于國(guó)家審計(jì)力量的整合、與其他審計(jì)力量的協(xié)同以及領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)制度創(chuàng)新成為新時(shí)期國(guó)家審計(jì)發(fā)展的新方向。因此，未來(lái)國(guó)家審計(jì)的發(fā)展需要立足于我國(guó)的國(guó)情，完善審計(jì)監(jiān)督的法律保障和制度保障體系，健全新型審計(jì)人才培養(yǎng)機(jī)制，同時(shí)要注重?cái)?shù)字化技術(shù)對(duì)于國(guó)家審計(jì)發(fā)展的重要推動(dòng)作用，不斷創(chuàng)新國(guó)家審計(jì)的方式方法，以更好地體現(xiàn)國(guó)家審計(jì)在國(guó)家制度完善和國(guó)家治理能力提升過(guò)程中的支撐力量與塑造力量。

完善黨和國(guó)家監(jiān)督體系是推進(jìn)我國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措，新時(shí)代下審計(jì)監(jiān)督將和黨內(nèi)監(jiān)督、司法監(jiān)督等監(jiān)督方式一道夯實(shí)我國(guó)監(jiān)督體系的制度基礎(chǔ)。堅(jiān)持黨對(duì)審計(jì)工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，適應(yīng)黨和國(guó)家監(jiān)督體系完善新要求，依法審計(jì)，更好的服務(wù)黨和國(guó)家發(fā)展大局，這是我國(guó)國(guó)家審計(jì)取得重大發(fā)展成果的寶貴經(jīng)驗(yàn)。在新時(shí)代下堅(jiān)持并推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨、反腐敗斗爭(zhēng)，必將給國(guó)家審計(jì)的發(fā)展提出了更高的目標(biāo)和要求，同時(shí)國(guó)家審計(jì)也將與時(shí)俱進(jìn)，以更高的政治站位、更嚴(yán)的目標(biāo)要求、更強(qiáng)的發(fā)展活力服務(wù)于黨和國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略。