論我國(guó)立法體制及其特點(diǎn)

云南師范大學(xué)商學(xué)院法學(xué)院，云南 昆明 650101

一、立法體制的概述

（一）立法體制的含義

立法一詞有很多種含義，通常有廣義和狹義之分。廣義的立法指的是法的制定，也就是有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)依照法定的程序，在其法定的職權(quán)范圍內(nèi)制定、修改、補(bǔ)充、廢止和認(rèn)可法律規(guī)范的活動(dòng)。而狹義的立法專指最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)制定法律的活動(dòng)。我國(guó)《立法法》中規(guī)定的立法指的是廣義上的立法。

由于我國(guó)學(xué)界對(duì)立法有廣義和狹義的理解，而且體制一詞也具有多義性，所以我國(guó)的法理學(xué)和立法學(xué)的很多著作中對(duì)立法體制的概念有著不同的表述。主流觀點(diǎn)認(rèn)為立法體制是指享有立法權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)立法權(quán)限和立法權(quán)的行使的體制。立法體制是我國(guó)國(guó)家制度的重要組成部分，受到我國(guó)的國(guó)體、政體、國(guó)家結(jié)構(gòu)形式、歷史傳統(tǒng)等一系列因素的影響。立法體制跟我國(guó)的歷史和國(guó)情是緊密相關(guān)的。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，所以經(jīng)濟(jì)因素在這里起著決定性的作用。

（二）立法體制的構(gòu)成

立法體制一般由三個(gè)方面的體系和制度構(gòu)成有機(jī)的整體，其中立法權(quán)限是核心問(wèn)題，具體包括立法權(quán)限劃分問(wèn)題、立法權(quán)的運(yùn)行過(guò)程和方式問(wèn)題以及立法權(quán)的載體問(wèn)題。

二、我國(guó)現(xiàn)行的立法體制及其特征

（一）我國(guó)現(xiàn)行的立法體制

從立法權(quán)限的角度來(lái)看，我國(guó)現(xiàn)行立法體制是在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、地方適當(dāng)分權(quán)、多級(jí)并存、多類結(jié)合。主要表現(xiàn)在：第一，《憲法》第57 條規(guī)定：全國(guó)人大是最高的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，全國(guó)人大常委會(huì)是它的常設(shè)機(jī)關(guān)，由全國(guó)人大及其常委會(huì)統(tǒng)一行使國(guó)家立法權(quán)。根據(jù)《憲法》第62 條的規(guī)定：全國(guó)人大行使的職權(quán)中，第一項(xiàng)就是立法權(quán)。這里的立法權(quán)包括修改憲法并監(jiān)督憲法實(shí)施外，制定、修改其他的刑事、民事等其他基本法律。67 條規(guī)定了全國(guó)人大常委會(huì)制定和修改除應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人大制定的法律以外的其他法律；第二，國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)，國(guó)務(wù)院各部委制定部門規(guī)章；第三，地方權(quán)力機(jī)關(guān)制定地方性法規(guī)，地方政府制定地方政府規(guī)章；第四，自治地方的人大有權(quán)對(duì)法律和行政法規(guī)作出變通規(guī)定，制定自治條例和單行條例。

（二）我國(guó)現(xiàn)行立法體制的特征

1.實(shí)行中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和地方適當(dāng)分權(quán)

我國(guó)憲法中規(guī)定，國(guó)家立法權(quán)的享有主體是全國(guó)人大及其常委會(huì)，即立法權(quán)屬于中央，由國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)享有。行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得和憲法、法律相抵觸。雖然自治地方的自治條例和單行條例可以根據(jù)本地區(qū)的特點(diǎn)做出變通規(guī)定，但是必須經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)的批準(zhǔn)或備案。我國(guó)是單一制的國(guó)家，國(guó)家立法權(quán)統(tǒng)一集中于中央，地方立法只是對(duì)中央立法的補(bǔ)充。全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)撤銷同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)或地方性法規(guī)。

2.多級(jí)并存和多類結(jié)合

我國(guó)的立法體制是多級(jí)并存的，即全國(guó)人大及其常委會(huì)制定憲法、法律；國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)；地方權(quán)力機(jī)關(guān)制定地方性法規(guī)；國(guó)務(wù)院各部委制定部門規(guī)章。不用主體制定出來(lái)的規(guī)范性文件的效力上是有等級(jí)差別的。如憲法的效力高于法律高于行政法規(guī)。

除了多級(jí)并存之外，我國(guó)的立法體制還有一個(gè)顯著的特點(diǎn)，就是我國(guó)立法體制表現(xiàn)為多類結(jié)合，即有憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、條例、規(guī)章等。法律、自治法規(guī)和香港特別行政區(qū)的立法在類別上是有差別的。

三、國(guó)外的立法體制

（一）德國(guó)的立法體制

德國(guó)是一個(gè)聯(lián)邦制國(guó)家，實(shí)行三權(quán)分立，也就是立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)分別由不同的機(jī)關(guān)來(lái)行使。1949 年，德國(guó)制定了《基本法》，構(gòu)建了德國(guó)的立法體制體現(xiàn)在聯(lián)邦與州的分權(quán)。德國(guó)的立法權(quán)主要集中在聯(lián)邦，而由各州來(lái)行使行政權(quán)和司法權(quán)。德國(guó)《基本法》中明確規(guī)定，立法權(quán)由議會(huì)行使，議會(huì)由上院聯(lián)邦參議院和下院聯(lián)邦議院組成。上院的立法職權(quán)主要是提出法案、審議下院通過(guò)的方案、行使立法否決權(quán)。而聯(lián)邦議院的立法職權(quán)主要有提出法案和通過(guò)法案?！痘痉ā分羞€明確規(guī)定了聯(lián)邦享有某些專有立法權(quán)，也就是說(shuō)在某些領(lǐng)域只有聯(lián)邦才能行使立法權(quán)，而各州只有在法律授權(quán)下才有立法的職權(quán)。

（二）日本的立法體制

二戰(zhàn)后，日本制定了“和平憲法”中確立了日本的立法體制，其特點(diǎn)為中央集權(quán)和地方自治共存。日本憲法中明確規(guī)定，國(guó)會(huì)統(tǒng)一行使立法權(quán)，是唯一的立法機(jī)關(guān)。這就是日本立法體制表現(xiàn)為中央集權(quán)的依據(jù)。此外，日本憲法還規(guī)定了地方有自治權(quán)。日本憲法第94 條規(guī)定了地方公共團(tuán)體可以指定條例，也就是說(shuō)自治單位在法定范圍和職權(quán)內(nèi)可以制定相關(guān)的條例。

（三）美國(guó)的立法體制

美國(guó)的立法體制經(jīng)歷了建立、發(fā)展、完善、最終確立，根據(jù)美國(guó)憲法的規(guī)定，聯(lián)邦的立法機(jī)關(guān)是國(guó)會(huì)，而各州的立法機(jī)關(guān)是議會(huì)。不管是聯(lián)邦還是各州，它們所享有的立法權(quán)都具有有限性，除了受到憲法規(guī)定的限制之外，還受行政、司法機(jī)關(guān)的雙重限制。美國(guó)是典型的三權(quán)分立的國(guó)家，所以它分權(quán)制衡理論對(duì)立法體制有著重大的影響。比如總統(tǒng)可以對(duì)國(guó)會(huì)的立法行使有限的否決權(quán)；聯(lián)邦法院可以進(jìn)行違憲審查。

四、我國(guó)立法體制存在的不足

（一）立法權(quán)限劃分不明確

根據(jù)我國(guó)憲法的規(guī)定，國(guó)家立法權(quán)的享有主體是全國(guó)人大及其常委會(huì)，但是《立法法》對(duì)兩者的立法權(quán)限劃分不清?；痉珊突痉梢酝獾钠渌扇绾芜M(jìn)行區(qū)分沒(méi)有明確。對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)能否修改全國(guó)人大制定的基本法律也沒(méi)有規(guī)定。

（二）立法主體較多

目前我國(guó)的立法主體有300 多個(gè)，且分布在不同類型的機(jī)關(guān)中，這會(huì)出現(xiàn)立法規(guī)劃不科學(xué)、立法水平參差不齊等問(wèn)題。這些問(wèn)題的出現(xiàn)直接影響到我國(guó)立法質(zhì)量?，F(xiàn)實(shí)生活中由于立法主體較多，經(jīng)常出現(xiàn)法律之間的沖突問(wèn)題，在具體的條款上，可能出現(xiàn)直接照抄法律、行政法規(guī)的規(guī)定。甚至有些規(guī)范性文件剛出臺(tái)不久就需要對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)充、修改和解釋，這極大的提高了立法的成本，還難以保證立法的質(zhì)量。

（三）存在監(jiān)督不力的問(wèn)題

目前，我國(guó)法律監(jiān)督體制不健全，監(jiān)督渠道不暢通，監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)也不明確，我國(guó)憲法和立法法中規(guī)定對(duì)立法的監(jiān)督是流于形式，僅僅規(guī)定了“改變或撤銷”的情形。所以實(shí)踐中，由于監(jiān)督不力出現(xiàn)了很多問(wèn)題。

（四）立法程序存在缺陷

我國(guó)目前的立法體制下，立法過(guò)程缺乏連貫性，議事過(guò)程缺乏公開(kāi)性。一個(gè)法案的通過(guò)，要經(jīng)過(guò)層層審批，幾次審議。在這過(guò)程中，由于受很多因素的影響，很有可能會(huì)出現(xiàn)立法過(guò)程的中斷情況，這跟立法過(guò)程必須保持一致性和連貫性相沖突。從我國(guó)現(xiàn)行的立法來(lái)看，還沒(méi)有真正意識(shí)到議事公開(kāi)的重要性和必要性。憲法中沒(méi)有明確提出議事公開(kāi)的原則。實(shí)踐中，雖然也進(jìn)行了公開(kāi)，但公開(kāi)內(nèi)容不夠全面，對(duì)公開(kāi)的程序和公開(kāi)的方式都沒(méi)有明確。

五、完善我國(guó)的立法體制

（一）明確立法權(quán)限的劃分

我國(guó)《立法法》中雖然已經(jīng)對(duì)立法權(quán)限進(jìn)行了劃分，但在此基礎(chǔ)之上還要進(jìn)一步明確地方的權(quán)限劃分問(wèn)題，從理論和實(shí)踐方面充分考慮，明確全國(guó)人大及其常委會(huì)各自行使的立法權(quán)限，使其更具有可操作性。我國(guó)的憲法修改機(jī)關(guān)是全國(guó)人大及其常委會(huì)，那么也要明確全國(guó)人大常委會(huì)能夠修改全國(guó)人大制定出來(lái)的法律的問(wèn)題。確實(shí)將基本法律和其他法律作出區(qū)分。

（二）明確專門的立法機(jī)關(guān)才有主體資格

由于目前立法主體龐大而且繁雜，相互沖突等情況比較嚴(yán)重，我國(guó)的立法體制有必要規(guī)定只有專門的立法機(jī)關(guān)才具有立法權(quán)的主體資格。建議除了民族自治地區(qū)以外，保留全國(guó)人大及其常委會(huì)、國(guó)務(wù)院、省人大及其常委會(huì)、省政府的主體資格，其余的主體均予以取消。這樣才能保證立法的質(zhì)量，避免出現(xiàn)各地法制不統(tǒng)一的現(xiàn)象，也能有效的避免地方保護(hù)主義立法問(wèn)題的出現(xiàn)。

（三）加強(qiáng)立法監(jiān)督

由于我國(guó)立法體制中缺乏監(jiān)督，導(dǎo)致我國(guó)立法中出現(xiàn)很多問(wèn)題。有權(quán)機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)憲法的規(guī)定充分行使監(jiān)督權(quán)力，不能流于形式。比如全國(guó)人大常委會(huì)要充分行使“撤銷權(quán)”、國(guó)務(wù)院要充分行使“改變或撤銷權(quán)”。要加強(qiáng)立法監(jiān)督，防止出現(xiàn)地方保護(hù)主義問(wèn)題和立法腐敗現(xiàn)象，切實(shí)提高立法的質(zhì)量。

（四）完善立法程序

由于立法程序上存在缺陷，不僅提高了立法成本，還造成了立法資源的浪費(fèi)。所以，有必要對(duì)立法程序進(jìn)行完善。要對(duì)法案的提請(qǐng)時(shí)間和審議時(shí)間進(jìn)行明確的規(guī)定，立法中必須嚴(yán)格按照規(guī)定的時(shí)間來(lái)執(zhí)行。同時(shí)還要明確議事程序公開(kāi)的問(wèn)題，對(duì)議事公開(kāi)的時(shí)間、程序、方式和具體的內(nèi)容都要作出明確的規(guī)定。