集體林地“三權(quán)分置”的生態(tài)保護(hù)內(nèi)涵探析*

孫杭琪 蔡 斌 周伯煌

1.浙江農(nóng)林大學(xué)文法學(xué)院，浙江 杭州 313000；2.浙江紅天葵律師事務(wù)所，浙江 臺(tái)州 317000

森林資源具有多重屬性，其除了為社會(huì)提供林木、林產(chǎn)品，創(chuàng)造就業(yè)，改善民生，它還具調(diào)節(jié)水流、穩(wěn)定土壤和氣候以及保護(hù)生物多樣性等生態(tài)屬性。林地“三權(quán)分置”是促進(jìn)林地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，而林地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)具有促進(jìn)林地資產(chǎn)的保值、增值之目的。因此，森林資源的固有的生態(tài)功能要求在促進(jìn)集體林地流轉(zhuǎn)的過程中不僅要考慮農(nóng)村、林農(nóng)的經(jīng)濟(jì)利益，同時(shí)也要平衡整個(gè)過程把林業(yè)從市場和利益導(dǎo)向型結(jié)構(gòu)中解放出來，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

一、集體林地“三權(quán)分置”的生態(tài)保護(hù)問題的提出

為解決我國當(dāng)前集體土地流轉(zhuǎn)過程中的現(xiàn)實(shí)問題，確保農(nóng)民在保留土地承包權(quán)的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營的目的，以符合現(xiàn)代化農(nóng)地生產(chǎn)經(jīng)營的要求農(nóng)地制度，“三權(quán)分置”改革應(yīng)運(yùn)而生。在堅(jiān)持集體土地所有權(quán)公有的前提下，實(shí)現(xiàn)土地所有權(quán)、土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)這三種土地權(quán)利分開設(shè)置，即土地的“三權(quán)分置”。在集體土地所有權(quán)運(yùn)行過程中，農(nóng)民一方面是法律上享有民事權(quán)利的獨(dú)立主體，另外一方面，農(nóng)民也是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員。作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，承包權(quán)是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員實(shí)現(xiàn)法律規(guī)定一定范圍內(nèi)土地權(quán)利的具體表現(xiàn)形式，農(nóng)民對承包土地享有占有、使用和處分的權(quán)利，經(jīng)營權(quán)作為一利獨(dú)立的權(quán)利便由此產(chǎn)生，當(dāng)然行使經(jīng)營權(quán)的行為必須與其他成員在權(quán)利的整體運(yùn)行中具有統(tǒng)一性。由此同時(shí)，森林資源特殊性要求在發(fā)展其經(jīng)濟(jì)價(jià)值的同時(shí)，保障其生態(tài)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值。林農(nóng)在流轉(zhuǎn)林地時(shí)可以單獨(dú)流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)，并基于集體成員的身份仍然享有承包權(quán)。集體林地“三權(quán)分置”是實(shí)現(xiàn)集體商品林的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，但是“放活林地經(jīng)營權(quán)”不是單純的提高林地的利用效率、實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收，在此過程中也要堅(jiān)持“生態(tài)優(yōu)先原則”，即以整體的視角去統(tǒng)籌人與自然的關(guān)系，在生態(tài)邊界的范圍內(nèi)約束人的經(jīng)濟(jì)行為，從而避免生態(tài)崩潰，并促進(jìn)社會(huì)發(fā)展。目前，我國《環(huán)境保護(hù)法》第五條中規(guī)定了保護(hù)優(yōu)先原則。2019 年12 月28 日通過的《森林法》第三條規(guī)定，保護(hù)、培育、利用森林資源應(yīng)當(dāng)尊重自然、順應(yīng)自然，堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、保育結(jié)合、可持續(xù)發(fā)展的原則。這體現(xiàn)著立法更加維護(hù)生態(tài)資源，重視森林生態(tài)利益的實(shí)現(xiàn)。并且以生態(tài)優(yōu)先為基礎(chǔ)將森林生態(tài)利益納入規(guī)制范疇有利于集體林生態(tài)利益的保護(hù)以及環(huán)境法治的發(fā)展。

二、“三權(quán)分置”對集體林生態(tài)保護(hù)的促進(jìn)作用

（一）完善森林資源的物權(quán)體系

“林權(quán)”作為自然資源物權(quán)的一種，其權(quán)利客體包括了森林、林木、林地、林地上生長之林木、林上、林中、林下其他自然資源、以及整體森林環(huán)境等。集體林地承包經(jīng)營權(quán)也被稱為“林地使用權(quán)”，承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)不可分割，在一些林權(quán)流轉(zhuǎn)行為中承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)被共同流轉(zhuǎn)，導(dǎo)致家庭承包到戶的林農(nóng)存有失地風(fēng)險(xiǎn)。2018 年《農(nóng)村土地承包法》的修訂讓經(jīng)營權(quán)分離出來成為一種獨(dú)立的權(quán)利，使得林農(nóng)在流轉(zhuǎn)林地的時(shí)候可以單獨(dú)流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)，并基于集體成員的身份仍然享有承包權(quán)。林地作為森林資源的重要組成部分，確立林地經(jīng)營權(quán)，豐富了其用益物權(quán)的權(quán)能，完善的森林資源物權(quán)體系的最大作用就是能夠優(yōu)化配置森林資源，使得生態(tài)環(huán)境得到有效的保護(hù)。

（二）林地經(jīng)營權(quán)抵押貸款為經(jīng)營者提供資金保障

《農(nóng)村土地承包法》第四十七條規(guī)定，承包方可以用承包地的土地經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保?；诟鞯氐脑圏c(diǎn)，目前的土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款主要有以下三種模式：其一，“土地經(jīng)營權(quán)+流轉(zhuǎn)合作社”模式；其二，“土地經(jīng)營權(quán)+擔(dān)保公司”模式；其三，“土地經(jīng)營權(quán)直接抵押貸款”模式?；诹值亟?jīng)營的特殊性，并且經(jīng)營者需要足夠的資金才能更新造林，為恢復(fù)森林植被提供資金保障。因此，應(yīng)當(dāng)在經(jīng)營權(quán)抵押貸款的基礎(chǔ)上結(jié)合不同地區(qū)的特點(diǎn)，完善抵押貸款的模式，保障經(jīng)營者有足夠的資金開展生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)。

（三）促進(jìn)集體林適度規(guī)模經(jīng)營降低生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)

林業(yè)需要適度規(guī)模經(jīng)營，而集體林權(quán)改革讓林地使用權(quán)、林木所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)落實(shí)到農(nóng)戶，使得林地細(xì)碎化問題較為普遍，這與規(guī)模經(jīng)營相悖，不僅會(huì)造成資源的浪費(fèi)，而且對森林生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生消極影響。并且林農(nóng)由于缺乏資金和勞動(dòng)力，而林業(yè)生產(chǎn)周期又較長的原因，使得其選擇粗放的經(jīng)營方式，這使得承包林地的閑置現(xiàn)象突出，利用率較低。當(dāng)林地規(guī)模經(jīng)營面積超過93.33 公頃時(shí)才能出現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)。作為“三權(quán)分置”的重要目標(biāo)，“放活土地經(jīng)營權(quán)”的本質(zhì)就是為農(nóng)村土地經(jīng)營提供更多的資金渠道，解決農(nóng)業(yè)資金短缺問題，為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的培育提供制度的保障。培育新型林業(yè)經(jīng)營主體也有利于解決因分林到戶導(dǎo)致的林地細(xì)碎，勞動(dòng)力不足，林地荒廢無人經(jīng)營的現(xiàn)象。

三、“三權(quán)分置”視野下集體林生態(tài)保護(hù)的實(shí)現(xiàn)路徑

（一）分類經(jīng)營下生態(tài)補(bǔ)償?shù)轿灰源龠M(jìn)集體公益林的發(fā)展

新《森林法》將森林劃分為公益林和商品林分類經(jīng)營管理，商品林由經(jīng)營者自主經(jīng)營，公益林則受到嚴(yán)格保護(hù)，只有在符合生態(tài)公益林生態(tài)區(qū)位保護(hù)要求和不影響公益林生態(tài)功能等前提下，可以適度開展林下經(jīng)濟(jì)、森林旅游等。森林屬性的劃分取決于行政權(quán)的行使，行政機(jī)關(guān)作為生態(tài)公益林建設(shè)管理的主體有義務(wù)通過合理補(bǔ)償處理好公共利益和集體、個(gè)人利益之間的關(guān)系。當(dāng)前，公益林生態(tài)補(bǔ)償存在補(bǔ)償?shù)慕痤~遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能與公益林所產(chǎn)生的生態(tài)效益相等，補(bǔ)償主體及方式較為單一等問題，因此應(yīng)完善公益林生態(tài)補(bǔ)償制度，建立市場多元化的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。以發(fā)展公益林林下經(jīng)濟(jì)為例，湖南省岳陽縣將集體所有的國家級(jí)公益林采取出租方式流轉(zhuǎn)，以發(fā)展林下養(yǎng)殖業(yè)和森林旅游，促進(jìn)公益林的管護(hù)和培育，保障權(quán)利人的收益及公益林生態(tài)效益發(fā)揮。

（二）完善收益制度使林農(nóng)重視生態(tài)效益

林業(yè)收益主要是林農(nóng)根據(jù)市場實(shí)際情況進(jìn)行的選擇，而市場存在風(fēng)險(xiǎn)?！叭龣?quán)分置”的目的之一就是提高農(nóng)民的收益，但是林地與耕地并不相同，林地經(jīng)營權(quán)流后權(quán)益實(shí)現(xiàn)中要解決好以下主要問題：第一，林木的生產(chǎn)周期更長，因此其經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)更大；第二，市場的波動(dòng)較大，流轉(zhuǎn)后權(quán)益實(shí)現(xiàn)更困難；第三，林農(nóng)的投資風(fēng)險(xiǎn)與利潤、投資與收益更加復(fù)雜。要防止當(dāng)林地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)收益較差時(shí)，避免出現(xiàn)林農(nóng)拋山棄林的現(xiàn)象。

（三）促進(jìn)流轉(zhuǎn)規(guī)范以降低森林的生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)

《農(nóng)村土地承包法》對經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)做了較為詳細(xì)的規(guī)定?！叭龣?quán)分置”前提下具體實(shí)施中，要解決好以下主要問題：第一，存在農(nóng)戶僅以口頭協(xié)議形式流轉(zhuǎn)或流轉(zhuǎn)合同內(nèi)容不規(guī)范；第二，僅有少數(shù)交易在流轉(zhuǎn)中對林木資產(chǎn)進(jìn)行評(píng)估定價(jià)，多數(shù)交易價(jià)格僅由雙方?jīng)Q定，專業(yè)資產(chǎn)評(píng)估的缺失為流轉(zhuǎn)埋下了隱患；第三，林農(nóng)對流轉(zhuǎn)政策理解不足，自身保護(hù)意識(shí)淡薄，導(dǎo)致流轉(zhuǎn)效率不高，合法利益得不到保障。

四、結(jié)語

作為具有生態(tài)價(jià)值、經(jīng)濟(jì)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值等多重價(jià)值的森林資源，需要同時(shí)兼顧各方利益。集體林地“三權(quán)分置”是作為集體林權(quán)改革的深化，應(yīng)當(dāng)秉持林權(quán)改革以及《森林法》的基本原則，即堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先原則，在開發(fā)森林資源的同時(shí)，注重提升其生態(tài)功能，實(shí)現(xiàn)增綠又增收，進(jìn)而真正實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的目標(biāo)。