行政機(jī)關(guān)行政訴訟應(yīng)訴制度的現(xiàn)狀及完善分析

李夢(mèng)珂

河南天綱律師事務(wù)所，河南 鄭州 450000

由武漢法制報(bào)提出的行政機(jī)關(guān)出庭應(yīng)訴的項(xiàng)目在中國(guó)法治政府獎(jiǎng)中獲得了“中國(guó)法治政府提名獎(jiǎng)”的稱號(hào)；上海法制報(bào)提出的提升行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的項(xiàng)目獲得了“中國(guó)法治政府獎(jiǎng)”的稱號(hào)。由此確定單獨(dú)的第三方通過(guò)科學(xué)程序操作后得出的客觀評(píng)價(jià)可以證明行政機(jī)關(guān)法人代表出庭應(yīng)訴不再是法院的一場(chǎng)獨(dú)角戲，很大程度上表明已然形成了多方共同推進(jìn)、行政單位積極參與的機(jī)制。《行政訴訟法》雖然已被確立為訴訟的法律制度，但是有關(guān)問題并未因此得到解決。

一、行政訴訟應(yīng)訴存在的問題

第一，出庭應(yīng)訴需要做到不僅僅是簡(jiǎn)單的“應(yīng)訴”和“出庭”，它是出庭和應(yīng)訴的結(jié)合體，是一種統(tǒng)一，不僅要做到人到，還要做到事到?，F(xiàn)實(shí)中行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人只履行一些程序性的義務(wù)，沒有做到發(fā)聲，無(wú)法實(shí)現(xiàn)其獨(dú)特的作用，難以實(shí)現(xiàn)該法律制度的預(yù)期。例如，在2006年至2012年，寧波奉化市法院一共受理了168件案件，其中行政負(fù)責(zé)人的應(yīng)訴率為100%，但是卻沒有一個(gè)是親自答辯的［1］。行政機(jī)關(guān)法人代表出庭需要做到既能出庭，又能發(fā)聲，做出效果才算合格。

第二，成立《行政訴訟法》后，國(guó)務(wù)院、最高人民法院以及中央深化改革小組都相繼予以落實(shí)，各個(gè)地區(qū)也迅速制定相應(yīng)辦法，但是卻不自覺地有點(diǎn)形式化和庸俗化。國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)行政應(yīng)訴工作的意見》中行政考核體系也增加了行政機(jī)關(guān)應(yīng)訴的情況。需要指出的是其對(duì)于行政機(jī)關(guān)法人代表在行政中依法出庭應(yīng)訴的功能有所夸大，淡化了其法律屬性。

第三，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的應(yīng)訴率較低。在中國(guó)裁判文書網(wǎng)上關(guān)于行政機(jī)關(guān)法定代表人出庭的文書有許多，其中未出庭的比例不少。在出庭人員中，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人都很少出庭，基本都是由副職責(zé)任人出庭，且行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭一般是預(yù)期可以勝訴或者是一些不激烈的案件。因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)法人代表不出庭，所以他們并不了解具體的實(shí)際情況，原告雖然勝訴，但是也很難獲得有效實(shí)際的幫助［2］。而且行政機(jī)關(guān)無(wú)法吸取此案件的教訓(xùn)，以后可能會(huì)重蹈覆轍。

二、實(shí)踐出真知

案件“包鄭照訴浙江省溫州市蒼南縣人民政府”開庭審理時(shí)，被告的當(dāng)?shù)乜h長(zhǎng)出席了庭審。這是我國(guó)首個(gè)行政機(jī)關(guān)法人代表出庭應(yīng)訴的行政案件。在這之后多個(gè)地方政府紛紛效仿，積極作為。①會(huì)采用多種方式要求行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人來(lái)出庭應(yīng)訴。甚至?xí)破刃姓C(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人應(yīng)訴。②和法院以及政府的法制部門協(xié)同合作，共同創(chuàng)新，形成了許多實(shí)施效果比較好、可操作性比較強(qiáng)的運(yùn)作模式。其中最典型的案例是江蘇南通市，南通市自2004年開始便持續(xù)推動(dòng)關(guān)于行政機(jī)關(guān)法人代表能出庭應(yīng)訴的工作，是全國(guó)最先倡導(dǎo)運(yùn)作的城市。該城市不僅有重點(diǎn)規(guī)范負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴問題的規(guī)范文件，其政府部門也對(duì)關(guān)于行政機(jī)關(guān)法人代表的應(yīng)訴制度提出了具體措施，并進(jìn)行專項(xiàng)發(fā)文。尤其是2005年6月，南通市中級(jí)人民法院和該市法制辦共同出臺(tái)文件，宣告該項(xiàng)制度的正式成立。該市的領(lǐng)導(dǎo)小組還制定出行政案件關(guān)于審理結(jié)果的反饋、不出庭的理由說(shuō)明等幾項(xiàng)制度，來(lái)督促行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人能做到“出庭又出聲”。在具體操作上，該市組織開展了針對(duì)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的專項(xiàng)培訓(xùn)以及組織庭審觀摩，并在“法治南通合格鄉(xiāng)鎮(zhèn)”與“法治江蘇合格縣（市、區(qū)）”中依法將法人代表出庭情況和案件的審理結(jié)果納入了行政年終考核內(nèi)容和創(chuàng)建的考核范圍。在2008年5月，該市市政委法委和市中院現(xiàn)場(chǎng)召開了推進(jìn)會(huì)，制定了關(guān)于哪幾類行政案件是需要由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人必須出庭的規(guī)定。截至2013年前后，負(fù)責(zé)人在行政案件中的出庭率約達(dá)到97．3%，比2004年前后提高約6倍，其中實(shí)現(xiàn)了100%業(yè)績(jī)的有五個(gè)區(qū)縣。尤其是南通的海安市，2007年至2016年，約有464位行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，其連續(xù)10年都實(shí)現(xiàn)了100%的出庭應(yīng)訴率，成為各地的樣本。③通過(guò)各地政府的積極主動(dòng)參與，在現(xiàn)有的訴訟體制內(nèi)衍生了一種行政應(yīng)訴成為行政負(fù)責(zé)人重要工作清單的現(xiàn)象。機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人已經(jīng)逐漸接受了這種要求，不會(huì)再有出庭應(yīng)訴是降低身份、是屈服的感覺，使社會(huì)效果和法律效果做到了極好的統(tǒng)一?？傮w來(lái)說(shuō)，行政機(jī)關(guān)法人代表出庭應(yīng)訴是各個(gè)地方先反復(fù)探索后，發(fā)展到一定程度，再由國(guó)務(wù)院以及最高人民法院來(lái)統(tǒng)一頒布對(duì)應(yīng)文件，后在全國(guó)推行，最后才立法成規(guī)，得到了立法機(jī)關(guān)的肯定。是一種循序漸進(jìn)、從下到上的制度。

三、解決方案

第一，行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人應(yīng)該及時(shí)轉(zhuǎn)變觀念，并積極參與出庭應(yīng)訴。增強(qiáng)自己的法律意識(shí)，甩掉以官為本、以官為貴、以官為尊的價(jià)值觀。認(rèn)識(shí)到在行政法律訴訟關(guān)系中的位置，僅代表其行政機(jī)關(guān)而并非本人，且自己的行政級(jí)別在行政訴訟中也不具有獨(dú)特意義，用法治的思維和方法來(lái)解決糾紛［3］。同時(shí)，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人需要明確自己出庭應(yīng)訴顯示了行政機(jī)關(guān)依法治國(guó)的勇氣和決心，對(duì)化解官民矛盾糾紛，樹立政府負(fù)責(zé)擔(dān)當(dāng)?shù)男蜗蠛瓦M(jìn)一步提高我國(guó)依法行政水平意義非凡。因行政訴訟具有一定的專業(yè)性，所以并不苛求行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人能如律師一般精準(zhǔn)把握所有訴訟的技巧和相關(guān)程序，但也不允許把出庭應(yīng)訴僅限于能出庭卻不發(fā)聲，走過(guò)場(chǎng)做樣子，只求獲得政績(jī)，完成相關(guān)考核指標(biāo)。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴前應(yīng)做好相應(yīng)的準(zhǔn)備，明確行政訴訟的一些基本程序，詳細(xì)了解案件的情況，在程序性的問題上能協(xié)助委托代理人或者法院。能對(duì)案件的相關(guān)問題發(fā)表自己的意見，能依法及時(shí)地對(duì)適合調(diào)解的案件給出決策，促進(jìn)糾紛化解的進(jìn)程。

第二，應(yīng)當(dāng)明確行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人能出庭應(yīng)訴的范圍。例如，（1）行政機(jī)關(guān)單位敗訴率比較高、轄區(qū)內(nèi)起訴率比較高的案子。通過(guò)此類案件的出庭應(yīng)訴，可以讓行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人更直觀明了地感受到工作中的不足，之后可以更有針對(duì)性地制定改進(jìn)方案，為以后的行政決策提供依照。（2）轄區(qū)內(nèi)發(fā)生的有重大社會(huì)影響的案子。例如，食品安全，環(huán)境污染等社會(huì)影響大、民眾關(guān)注度比較高的案件，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的出庭，能充分顯示其具有宣示性的主要功能。（3）行政負(fù)責(zé)人有對(duì)行政賠償或補(bǔ)償以及其對(duì)法律法規(guī)自由裁量的權(quán)限，以及根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)水平對(duì)比涉及金額比較低的案子。一般此類案件都是可以調(diào)節(jié)的，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的出庭應(yīng)訴，可以及時(shí)做出決定，提高此類案件的訴訟效率，化解糾紛。

第三，對(duì)于行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的問題，法院需要相對(duì)克制行使自己的建議權(quán)。因?yàn)樗痉C(jī)關(guān)是中立的，要秉著未經(jīng)起訴不予受理的原則，對(duì)于此類問題，謹(jǐn)慎處理。雖然行政機(jī)關(guān)法人代表出庭應(yīng)訴已形成《行政訴訟法》，但是行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人自己是否出庭或者指派哪個(gè)人是其內(nèi)部的事情，且替代行政負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴人員的身份不應(yīng)受到限制，其既可以是行政編制的工作人員，也可以不是行政編制的人員。機(jī)關(guān)法人代表出庭應(yīng)訴是推動(dòng)機(jī)關(guān)單位能依法行政，從而建設(shè)法治政府，將地方立法逐步上升為法律法規(guī)的權(quán)宜之策，法院需要先思考怎么讓行政糾紛得到實(shí)質(zhì)性的解決，所以在行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的時(shí)候要保持克制行使自己的建議權(quán)。

綜上所述，行政機(jī)關(guān)法人代表出庭應(yīng)訴是司法與行政協(xié)調(diào)碰撞然后在實(shí)踐中形成的一種訴訟制度，對(duì)實(shí)現(xiàn)能及時(shí)公正處理行政案件，解決行政糾紛有較積極的影響，是具有中國(guó)特色的制度，體現(xiàn)了我國(guó)人民的智慧和創(chuàng)造。但是，此制度并沒有成熟的經(jīng)驗(yàn)參考，也沒有可以參考的現(xiàn)成法律，所以會(huì)出現(xiàn)有些規(guī)定針對(duì)的問題并不規(guī)范合理也不夠具體的情況。因此，需要不斷回顧行政機(jī)關(guān)法人代表出庭應(yīng)訴的情況，總結(jié)分析其存在的不足，找到解決的方法，增強(qiáng)該制度的可實(shí)用性讓此制度細(xì)化，增加可操作性。