調(diào)整與延續(xù)：杜特爾特政府的對(duì)華政策

張南俠

阿基諾三世執(zhí)政時(shí)，菲律賓政府采取了激進(jìn)的對(duì)華政策，在經(jīng)濟(jì)、主權(quán)、外交等方面發(fā)起了全方位與中國(guó)對(duì)抗的模式，嚴(yán)重?fù)p害了中菲關(guān)系。杜特爾特總統(tǒng)執(zhí)政后，大幅調(diào)整了對(duì)華政策，在南海問(wèn)題上積極與中國(guó)展開(kāi)合作，中菲關(guān)系很快恢復(fù)。然而，受內(nèi)政和傳統(tǒng)的影響，杜特爾特政府的對(duì)華政策調(diào)整還是有限的。本文試圖比較杜特爾特政府和阿基諾三世政府的對(duì)華政策，說(shuō)明杜特爾特政府對(duì)華政策的特點(diǎn)，并說(shuō)明其政策調(diào)整的限度。

一、調(diào)整：菲律賓對(duì)華政策的新變化

阿基諾三世執(zhí)政時(shí)期，菲律賓政府主要是以對(duì)華展示強(qiáng)硬政策為主，主要體現(xiàn)在處理南海問(wèn)題的政策，以及關(guān)于中國(guó)“21世紀(jì)海上絲綢之路”倡議的政策立場(chǎng)。杜特爾特總統(tǒng)上臺(tái)以來(lái)，改變了阿基諾三世政府對(duì)華政策，主動(dòng)改善中菲關(guān)系。

（一）從“聯(lián)美制華”到“大國(guó)平衡”

2010年阿基諾三世上臺(tái)以來(lái)，中菲關(guān)系從阿羅約時(shí)期的友好走向緊張。阿基諾三世政府大力渲染“中國(guó)威脅論”，①“PH and Chinese economy beyond 2018”，The Manila Times，January 1，2018，https：//www.manilatimes.net/2018/01/01/opinion/analysis/ph-chinese-economy-beyond-2018/371563/積極奉行“聯(lián)美制華”政策，在2010-2016這6年間，菲律賓大力強(qiáng)化與美國(guó)的軍事合作關(guān)系。2014年菲美簽署了《增強(qiáng)防務(wù)合作協(xié)議》，美國(guó)獲得了在菲律賓的輪換駐軍權(quán)。此事標(biāo)志著美菲軍事同盟關(guān)系實(shí)現(xiàn)了實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)變。阿基諾三世政府是奧巴馬政府在南海地區(qū)不可或缺的棋子，充當(dāng)了美國(guó)“亞太再平衡”戰(zhàn)略的棋子。為了與中國(guó)進(jìn)行對(duì)抗及維護(hù)非法侵占島礁主權(quán)，阿基諾三世政府企圖采取在南海問(wèn)題上孤立中國(guó)的政策。2012年菲律賓政府違反中菲兩國(guó)在南海達(dá)成的共識(shí)，發(fā)起了南海仲裁案。試圖造成以“受害者”的身份博取國(guó)際同情與東盟國(guó)家支持的假象。

2016年杜特爾特總統(tǒng)上任后就調(diào)整了菲律賓對(duì)外政策，低調(diào)對(duì)待“中國(guó)威脅論”，與中國(guó)全面展開(kāi)務(wù)實(shí)合作，并表示要將中菲兩國(guó)的關(guān)系提升至完整戰(zhàn)略合作的程度。②《杜特地在北京號(hào)召外商來(lái)菲投資，許諾安排方便經(jīng)商環(huán)境》，菲律賓《聯(lián)合日?qǐng)?bào)》，2019年4月28日，http：//www.unitednews.net.ph/article.php？post=13417杜特爾特總統(tǒng)摒棄了“聯(lián)美制華”政策，轉(zhuǎn)而展開(kāi)務(wù)實(shí)的“大國(guó)平衡”政策，既不過(guò)分親美，也不過(guò)分親華。菲律賓對(duì)中美外交政策的動(dòng)態(tài)平衡也是地區(qū)安全與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)制約的結(jié)果。菲律賓既無(wú)法擺脫對(duì)美國(guó)的安全依賴，也無(wú)法徹底擺脫對(duì)中國(guó)的經(jīng)濟(jì)依賴。在國(guó)際場(chǎng)合，杜特爾特總統(tǒng)基本上不提南海問(wèn)題。在東盟峰會(huì)上，杜特爾特總統(tǒng)宣稱，南海問(wèn)題是中菲兩國(guó)的問(wèn)題，不適合在東盟峰會(huì)上提出，拒絕談及敏感的南海問(wèn)題。在國(guó)際輿論上，杜特爾特總統(tǒng)主動(dòng)對(duì)事實(shí)進(jìn)行澄清。美國(guó)務(wù)卿蓬佩奧在不同的場(chǎng)合提及南海仲裁案，并督促中國(guó)尊重其仲裁結(jié)果。杜特爾特總統(tǒng)卻不置可否。2019年中菲兩國(guó)漁船在禮樂(lè)灘附近相撞，菲律賓國(guó)內(nèi)反對(duì)派則對(duì)此事件進(jìn)行放大，甚至抨擊中國(guó)漁船的行為。杜特爾特總統(tǒng)則稱“碰撞事件是一起海上事件。不要相信那些想派遣菲律賓海軍的愚蠢政客。”③“Duterte may discuss？Recto Bank allision with Xi in 5th China visit”，Philippine Star，August 4，2019.https：//www.philstar.com/headlines/2019/08/04/1940577/duterte-may-discussrecto-bank-allisionxi-5th-china-visit2019年3月美國(guó)國(guó)務(wù)卿蓬佩奧宣稱美菲共同防御條約的適用范圍擴(kuò)大至南海爭(zhēng)議區(qū)，任何針對(duì)爭(zhēng)議區(qū)的軍事挑釁都將觸發(fā)此條約的適用范圍。此條約簽訂以來(lái)，菲律賓歷屆政府都希望擴(kuò)大此條約的安保范圍，但始終都未曾實(shí)現(xiàn)。杜特爾特政府卻始終未對(duì)此表現(xiàn)出太大的積極性。當(dāng)特朗普政府提出“印太”戰(zhàn)略時(shí)，杜特爾特政府依然奉行“大國(guó)平衡”外交政策。

（二）南海政策的變化

2010-2016年，阿基諾三世總統(tǒng)不遺余力地追求在南海爭(zhēng)議區(qū)利益的最大化，把中菲南海爭(zhēng)議區(qū)定名為“西菲律賓?！?，并寫入菲律賓憲法的補(bǔ)充條款。在2013年發(fā)起了南海仲裁案，支持美國(guó)的“亞太再平衡”戰(zhàn)略。美國(guó)和部分西方國(guó)家也大力支持菲律賓在南海的利益訴求，把阿基諾三世政府包裝成“受害者”的形象，以博取國(guó)際社會(huì)的同情與支持。阿基諾三世政府還尋求東盟的支持，企圖形成東盟國(guó)家團(tuán)結(jié)一致對(duì)抗中國(guó)的局面。南海仲裁結(jié)果成為菲律賓憲法體系的一部分，阿基諾三世稱裁決應(yīng)被視為“所有人的勝利”，而不僅僅是菲律賓的勝利。①“Aquino on arbitral court ruling：‘A victory for all’”，Philippine Daily Inquirer，July 13，2016，https：//globalnation.inquirer.net/141043/aquino-on-arbitral-court-ruling-a-victory-for-all

杜特爾特總統(tǒng)在南海問(wèn)題上追求務(wù)實(shí)合作政策，與中國(guó)達(dá)成聯(lián)合勘探油氣資源備忘錄、兩國(guó)海警協(xié)調(diào)機(jī)制及建立熱線聯(lián)系等一系列合作平臺(tái)。他在東盟峰會(huì)上表示，“中國(guó)已經(jīng)擁有西菲律賓海，在該地區(qū)的任何軍事演習(xí)只會(huì)在申索國(guó)之間制造緊張局勢(shì)，只會(huì)制造摩擦，并激怒中國(guó)?！雹凇癉uterte admits China‘in possession’of disputed sea，rejects military drills”，The Manila Times，November 15，2018，https：//www.manilatimes.net/2018/11/15/news/latest-stories/duterte-admitschina-in-possession-of-disputed-sea-rejects-military-drills/468032/他主張暫時(shí)擱置南海仲裁案帶來(lái)的影響，大力發(fā)展與中國(guó)的友好關(guān)系?！恶R尼拉時(shí)報(bào)》評(píng)論家認(rèn)為，“如果我們不與南中國(guó)海建立友好關(guān)系，我們就無(wú)法在南中國(guó)海充分維護(hù)我們的利益，使之與他們的利益協(xié)調(diào)一致?！雹邸癉uterte foreign policy doctrine？ Diversification，delimitation and détente”，The Manila Times，November 20，2018，https：//www.manilatimes.net/2018/11/20/opinion/columnists/duterte-foreignpolicy-doctrine-diversification-delimitation-and-detente/470572/杜特爾特政府采用了“擱置爭(zhēng)議、共同開(kāi)發(fā)”的原則，與中國(guó)在爭(zhēng)議區(qū)簽訂了聯(lián)合勘探協(xié)議備忘錄，此原則的提出使得菲律賓在南海地區(qū)獲得了利益的最大化。菲律賓評(píng)論家凱瑟琳·瓦倫特稱，“杜特爾特自擔(dān)任總統(tǒng)以來(lái)，杜特爾特一直試圖淡化馬尼拉與中國(guó)的海上爭(zhēng)端，以換取改善與這個(gè)世界第二大經(jīng)濟(jì)體的關(guān)系?！雹佟癉uterte：‘I trust China’”，The Manila Times，November 30，2019，https：//www.manilatimes.net/2019/11/30/news/top-stories/duterte-i-trust-china-2/660001/杜特爾特政府之所以在南海仲裁案上做低調(diào)處理，最大的原因在于對(duì)經(jīng)濟(jì)利益渴求。另外，南海仲裁案已經(jīng)獲得了菲律賓勝訴的結(jié)果，菲律賓已經(jīng)達(dá)到了此前預(yù)定的政治目標(biāo)。

杜特爾特政府在南海問(wèn)題上的第二個(gè)變化是對(duì)“南海行為準(zhǔn)則”的態(tài)度。中國(guó)和東盟關(guān)于“南海行為準(zhǔn)則”的設(shè)想起源于2002年2月雙方簽署的《南海各方行為宣言》。東盟的目標(biāo)是與中國(guó)談判形成具有法律約束力的“南海行為準(zhǔn)則”。關(guān)于“南海行為準(zhǔn)則”，阿基諾三世政府主張先在東盟內(nèi)部談判達(dá)成共識(shí)，然后再與中國(guó)展開(kāi)磋商。杜特爾特政府放棄了這種立場(chǎng)。杜特爾特總統(tǒng)積極推動(dòng)?xùn)|盟和中國(guó)關(guān)于“南海行為準(zhǔn)則”的談判，以緩解緊張局勢(shì)，盡量減少發(fā)生事件的風(fēng)險(xiǎn)，減少菲律賓的麻煩。②“The Philippines’complicity in creating China’s vision of regional order”，Philippine Star，November 9，2019，https：//www.philstar.com/other-sections/news-feature/2019/11/09/1967327/commentaryphilippines-complicity-creating-chinas-vision-regional-order2017年菲律賓擔(dān)任東盟輪值國(guó)主席時(shí)，宣稱對(duì)完成“南海行為準(zhǔn)則”的談判表示樂(lè)觀。菲律賓中國(guó)海洋事務(wù)和海洋法研究所所長(zhǎng)杰伊·巴通巴卡爾（Jay Batongbacal）認(rèn)為，“我們想要的是在這一領(lǐng)域保持我們自己的獨(dú)立性和自主權(quán)，能夠獲得我們自己的資源，能夠就我們想要與誰(shuí)合作、在開(kāi)發(fā)我們的資源、規(guī)劃我們自己的經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及在沒(méi)有另一個(gè)國(guó)家的干涉或影響的情況下人們所稱的國(guó)家命運(yùn)作出自己的決定?！雹邸癕aritime law expert cautions Philippine on Code of Conduct”，Philippine Star，November 9，2019，https：//www.philstar.com/headlines/2019/11/09/1967219/maritime-law-expert-cautions-philippinecode-conduct

（三）對(duì)中國(guó)“21世紀(jì)海上絲綢之路”倡議的認(rèn)知變化

2013年習(xí)近平總書記在訪問(wèn)印尼時(shí)提出“21世紀(jì)海上絲綢之路”倡議，旨在加強(qiáng)中國(guó)與東盟國(guó)家的經(jīng)濟(jì)交流合作，攜手共創(chuàng)區(qū)域繁榮。阿基諾三世政府對(duì)此倡議持懷疑與警惕的態(tài)度，甚至還聲稱此倡議是翻版的“馬歇爾計(jì)劃”。當(dāng)時(shí)，吸引阿基諾三世政府的，是美國(guó)主導(dǎo)的關(guān)于環(huán)太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定（TPP）的談判。

杜特爾特政府對(duì)中國(guó)的倡議則持開(kāi)放、歡迎的態(tài)度，認(rèn)為中國(guó)的“一帶一路”倡議與菲律賓的國(guó)家發(fā)展計(jì)劃和重點(diǎn)發(fā)展領(lǐng)域之間存在融合點(diǎn)。菲律賓是內(nèi)外交困且經(jīng)濟(jì)乏力、基礎(chǔ)設(shè)施陳舊的國(guó)家。杜特爾特總統(tǒng)在就職演說(shuō)中強(qiáng)調(diào)其經(jīng)濟(jì)政策對(duì)國(guó)民的普惠。中國(guó)推動(dòng)的“一帶一路”建設(shè)對(duì)沿線國(guó)家?guī)?lái)的潛在巨大經(jīng)濟(jì)利益，吸引著杜特爾特政府。另外一個(gè)原因是，特朗普總統(tǒng)宣布退出TPP，使菲律賓失去了對(duì)TPP的期待。為杜特爾特政府轉(zhuǎn)向中國(guó)的“21世紀(jì)海上絲綢之路”倡議提供了契機(jī)。其次，杜特爾特政府提出“大建特建”計(jì)劃，需要大量的資金。如何借助中國(guó)的資金來(lái)促進(jìn)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，自然成為了這屆政府所要考慮的事。杜特爾特總統(tǒng)表示，與中國(guó)建立經(jīng)濟(jì)紐帶，“我們現(xiàn)在可以從艱難的日子中松一口氣了，因?yàn)榇罅抠Y金正在涌入。①《杜特地感謝中國(guó)為菲解困，擬出席“一帶一路”論壇》，菲律賓《聯(lián)合日?qǐng)?bào)》，2017年3月28日，http：//www.unitednews.net.ph/article.php？post=44462018年中菲兩國(guó)正式簽署了共同推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)的諒解備忘錄。

自2016年至2018年的2年多時(shí)間里，中菲簽署了3次《聯(lián)合聲明》，共簽署了56項(xiàng)合作清單及授牌儀式清單。②數(shù)據(jù)來(lái)源于中華人民共和國(guó)外交部網(wǎng)站。此次的合作規(guī)模遠(yuǎn)高于阿基諾三世執(zhí)政6年來(lái)的中菲合作。杜特爾特總統(tǒng)知道與中國(guó)對(duì)抗所產(chǎn)生的政治風(fēng)險(xiǎn)，甚至還會(huì)阻礙菲律賓國(guó)家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，只有與中國(guó)展開(kāi)務(wù)實(shí)合作才能使得菲律賓國(guó)家利益最大化。菲律賓一些政界人士認(rèn)為中國(guó)國(guó)家電網(wǎng)公司擁有菲律賓國(guó)家電網(wǎng)公司40%的股份，擔(dān)心中國(guó)將有能力癱瘓菲律賓的電力基礎(chǔ)設(shè)施。③“China‘in charge of nuts and bolts’of Philippine power grid，Hontiveros claims”，Philippine Star，December 9，2019，https：//www.philstar.com/headlines/2019/12/09/1975666/china-in-charge-nutsand-bolts-philippine-power-grid-hontiveros-claims杜特爾特總統(tǒng)表示，中國(guó)企業(yè)在菲國(guó)家電網(wǎng)公司中占40%的股份“純粹是生意，而不是為了間諜行為?！雹堋抖盘貭柼兀褐袊?guó)為什么要關(guān)閉菲電網(wǎng)？》，環(huán)球網(wǎng)，2019年12月3日，https：//world.huanqiu.com/article/9CaKrnKo7h3菲律賓國(guó)家電網(wǎng)公司隨后否認(rèn)了中國(guó)可以遠(yuǎn)程關(guān)閉菲律賓電力基礎(chǔ)設(shè)施的報(bào)道。⑤“NGCP：China can't remotely shut off Philippine power grid”，Philippine Star，December 3，2019，https：//www.philstar.com/headlines/2019/12/03/1973921/ngcp-china-cant-remotely-shut-philippine-power-grid.

（四）杜特爾特總統(tǒng)調(diào)整對(duì)華政策的原因

1.實(shí)用主義

阿基諾三世發(fā)起南海仲裁案，并未給菲律賓帶來(lái)實(shí)質(zhì)性的政治和經(jīng)濟(jì)利益，反而造成了一些困擾和風(fēng)險(xiǎn)。菲律賓人自己也承認(rèn)，仲裁是一場(chǎng)“巨大的法律勝利”，但菲律賓卻陷入了進(jìn)退兩難。①“Analysis：South China Sea ruling has so far fueled tensions”，Daily Mail，July 23，2016，https：//www.dailymail.co.uk/wires/ap/article-3704329/Analysis-South-China-Sea-ruling-far-fueled-tensions.html從實(shí)用主義出發(fā)，杜特爾特政府不得不調(diào)整政策。

首先，南海仲裁案帶來(lái)了政治和外交風(fēng)險(xiǎn)，是杜特爾特總統(tǒng)不得不面對(duì)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。中國(guó)對(duì)南海仲裁案采取了強(qiáng)硬的政策，菲律賓堅(jiān)持國(guó)際仲裁的行動(dòng)，損害了中菲關(guān)系，也加劇了地區(qū)緊張局勢(shì)。杜特爾特政府明白，即使與中國(guó)繼續(xù)對(duì)抗，也不能實(shí)現(xiàn)菲律賓期待的海洋利益，反而甚至有滑向戰(zhàn)爭(zhēng)風(fēng)險(xiǎn)。②“Resolving PH-China maritime dispute”，The Manila Times，October 31，2019，https：//www.manilatimes.net/2019/10/31/opinion/columnists/resolving-ph-china-maritime-dispute/652209/有的菲律賓學(xué)者認(rèn)為，沒(méi)有人能夠強(qiáng)迫中國(guó)遵守國(guó)際仲裁，如果杜特爾特總統(tǒng)繼續(xù)提出仲裁問(wèn)題，將是徒勞的，甚至是災(zāi)難性的。③“Should President Duterte confront China on SCS？”，The Manila Times，April 26，2019，https：//www.manilatimes.net/page/26/？s=the+Belt+and+Road繼續(xù)與中國(guó)對(duì)抗，不但沒(méi)有經(jīng)濟(jì)收益，反而容易陷入沖突和戰(zhàn)爭(zhēng)風(fēng)險(xiǎn)，這也許是美國(guó)樂(lè)于見(jiàn)到的，但卻不符合菲律賓的利益。從實(shí)用主義出發(fā)，這種政策必須被改變。因此，杜特爾特總統(tǒng)改弦更張，開(kāi)始轉(zhuǎn)變政策。他表示菲律賓不會(huì)綁在美國(guó)的戰(zhàn)車上與中國(guó)進(jìn)行對(duì)抗，主張舉行中菲兩國(guó)雙邊對(duì)話，協(xié)商解決南海爭(zhēng)端問(wèn)題。④“Duterte：No to multilateral talks in resolving sea row”，The Manila Times，May 1，2019，https：//www.manilatimes.net/page/5/？s=South+China+sea+arbitration

其次，與中國(guó)對(duì)抗的政策，不但解決不了菲律賓的經(jīng)濟(jì)發(fā)展問(wèn)題，反而可能喪失很多發(fā)展機(jī)遇。杜特爾特總統(tǒng)把發(fā)展經(jīng)濟(jì)作為重中之重，他在競(jìng)選時(shí)對(duì)菲律賓民眾承諾要實(shí)現(xiàn)“促增長(zhǎng)、減貧困、振興制造業(yè)、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、實(shí)現(xiàn)就業(yè)本地化”，但要兌現(xiàn)這個(gè)諾言，就需要大量資金投入。阿基諾三世時(shí)期，菲律賓GDP增速保持了6%左右，但1%的人口拿走了60%的收益，一些城鎮(zhèn)的貧困率高達(dá)84%。這些城鎮(zhèn)大多位于杜特爾特的家鄉(xiāng)棉蘭老島（Mindanao）。⑤“Mr.Duterte with the Left is an amazing，awe-inspiring optic”，The Manila Times，October 2，2016，https：//www.manilatimes.net/2016/10/02/opinion/columnists/topanalysis/mr-duterte-with-the-leftis-an-amazing-awe-inspiring-optic/288990/這樣的現(xiàn)狀給杜特爾特政府提出了挑戰(zhàn)，如何進(jìn)行利益再分配、如何實(shí)現(xiàn)競(jìng)選承諾成為了杜特爾特所要考慮的現(xiàn)實(shí)性問(wèn)題。在美國(guó)退出TPP協(xié)定后，菲律賓就不可能在美國(guó)那里實(shí)現(xiàn)此經(jīng)濟(jì)利益的訴求，更何況特朗普上臺(tái)以后宣稱“美國(guó)第一”的政策后，菲律賓就更不可能得到美國(guó)的經(jīng)濟(jì)援助了。

從2016年6月杜特爾特總統(tǒng)執(zhí)政后的三次訪華和很多次公開(kāi)講話中可以知曉，他幾乎把解決菲律賓經(jīng)濟(jì)難題的希望，都寄托在了中國(guó)政府的幫助上。①王勤主編：《東南亞藍(lán)皮書：東南亞地區(qū)發(fā)展報(bào)告（2017-2018）》，沈紅芳：《中國(guó)與菲律賓關(guān)系發(fā)展的現(xiàn)狀與前景》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2019年版，第209頁(yè)。菲律賓財(cái)長(zhǎng)卡洛斯·多明格斯（Carlos Dominguez）認(rèn)為，“杜特爾特政府實(shí)施的改革幫助政府降低了貧困率，改善了菲律賓人的生活質(zhì)量?！雹凇癎overnment to review poverty reduction target”，Philippine Star，December 9，2019，https：//www.philstar.com/business/2019/12/09/1975358/government-review-poverty-reduction-target杜特爾特總統(tǒng)在第五次訪華期間的成果可以說(shuō)是碩果累累，與中國(guó)商界達(dá)成了價(jià)值125億美元的協(xié)議，從而使中國(guó)迄今在菲律賓的投資和援助計(jì)劃達(dá)到370億美元。③“How through BRI Duterte is doing right by the Filipino people”，The Manila Times，May 4，2019，https：//www.manilatimes.net/2019/05/04/opinion/columnists/how-through-bri-duterte-is-doingright-by-the-filipino-people/549339/杜特爾特總統(tǒng)主動(dòng)支持“21世紀(jì)海上絲綢之路”倡議，以實(shí)現(xiàn)與菲律賓“大建特建”計(jì)劃的對(duì)接。到2017年6月，菲律賓四分之一的出口流向中國(guó)和中國(guó)香港特區(qū)，超過(guò)了對(duì)日本（17%）或美國(guó)（15%）的出口。得益于龐大的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目和其他重大項(xiàng)目，中國(guó)在菲律賓的投資正從一個(gè)低起點(diǎn)迅速增長(zhǎng)。此外，中國(guó)已超過(guò)美國(guó)，成為菲律賓第二大游客支出來(lái)源。④“PH and Chinese economy beyond 2018”，The Manila Times，January 1，2018，https：//www.manilatimes.net/2018/01/01/opinion/analysis/ph-chinese-economy-beyond-2018/371563/杜特爾特在競(jìng)選期間一直致力于對(duì)華關(guān)系的改善，以換取大量的經(jīng)濟(jì)利益。自2016年杜特爾特就任總統(tǒng)以來(lái)，隨著菲中雙邊關(guān)系的升溫，兩國(guó)迄今簽署了三項(xiàng)貸款協(xié)議，總額達(dá)4.9308億美元。自2016年以來(lái)，菲律賓還從中國(guó)獲得了總價(jià)值4.3082億美元的贈(zèng)款。⑤“Ambassador Zhao cited by DoF Secretary”，The Manila Times，December 2，2019，https：//www.manilatimes.net/2019/12/02/weekly/expat-diplomats/ambassador-zhao-cited-by-dof-secretary/660513/菲律賓前大使何塞·羅梅羅（Jose Romero）和阿爾貝托·恩科米達(dá)（Alberto Encomienda）說(shuō)，杜特爾特的外交策略幫助穩(wěn)定了亞洲地區(qū)，減少了緊張局勢(shì)。菲律賓新的獨(dú)立外交政策對(duì)經(jīng)濟(jì)是一個(gè)福音，“因?yàn)槲覀儷@得了更多的貿(mào)易伙伴，更多的援助和貸款來(lái)源。兩國(guó)關(guān)系正?；材苁狗坡少e從加入中國(guó)‘一帶一路’倡議（BRI）和總部設(shè)在北京的亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行（AIIB）的萬(wàn)億美元基礎(chǔ)設(shè)施計(jì)劃中獲益?！雹佟癉uterte's foreign policy boon to PH-analysts”，The Manila Times，June 14，2017，https：//www.manilatimes.net/2017/06/14/news/national/dutertes-foreign-policy-boon-ph-analysts/332742/

2.對(duì)美國(guó)政策的逆反

美國(guó)是影響菲律賓政府對(duì)華政策的最大外部因素。杜特爾特總統(tǒng)上任后，菲律賓的對(duì)美政策和對(duì)華政策被翻轉(zhuǎn)過(guò)來(lái)，從過(guò)去的親美反華，變成了“親華遠(yuǎn)美”。奧巴馬政府對(duì)菲律賓的批評(píng)，是導(dǎo)致菲律賓外交政策翻轉(zhuǎn)的根本原因。雖然特朗普政府調(diào)整了對(duì)菲政策，但美國(guó)國(guó)內(nèi)依然存在批評(píng)菲律賓的聲音，這是杜特爾特政府堅(jiān)持不改對(duì)華政策的原因之一。

奧巴馬政府很少支持杜特爾特總統(tǒng)的國(guó)內(nèi)政策。在禁毒問(wèn)題上，奧巴馬總統(tǒng)指責(zé)杜特爾特總統(tǒng)不尊重人權(quán)，不經(jīng)過(guò)法庭判決就直接對(duì)毒販進(jìn)行死刑判決，不符合人道主義原則?！斗坡少e星報(bào)》報(bào)道說(shuō)，奧巴馬政府一再譴責(zé)杜特爾特的毒品戰(zhàn)爭(zhēng)以及由此造成的無(wú)數(shù)菲律賓人的死亡，杜特爾特并以人身侮辱作為報(bào)復(fù)手段；杜特爾特一度謾罵奧巴馬總統(tǒng)，并威脅要放棄菲律賓與美國(guó)的同盟，轉(zhuǎn)而與中國(guó)結(jié)盟。②“Duterte-Trump‘romance’boosts Philippines-US ties”，Philippine Star，F(xiàn)ebruary 16，2018，https：//www.philstar.com/headlines/2018/02/16/1788280/duterte-trump-romance-boosts-philippines-usties《馬尼拉時(shí)報(bào)》報(bào)道稱，自2016年杜特爾特總統(tǒng)上臺(tái)以來(lái)，美國(guó)政府就曾策劃推翻或刺殺他。在2016年5月菲律賓大選前，杜特爾特確實(shí)“親中”，但“遠(yuǎn)美”的態(tài)度倒也不甚明顯。杜特爾特與美國(guó)的“決裂”，是從白宮抨擊菲國(guó)掃毒行動(dòng)開(kāi)始。杜特爾特不但謾罵奧巴馬總統(tǒng)，而且在東盟峰會(huì)上，當(dāng)著奧巴馬總統(tǒng)的面，痛批美國(guó)在殖民時(shí)期屠殺菲律賓原住民。杜特爾特總統(tǒng)甚至揚(yáng)言要驅(qū)逐駐扎南部民答那峨島的美軍特種部隊(duì)。③《杜特地是否正向中國(guó)大陸靠攏》，菲律賓《聯(lián)合日?qǐng)?bào)》，2016年9月26日，http：//www.unitednews.net.ph/article.php？post=1018

特朗普政府沒(méi)有延續(xù)奧巴馬政府的對(duì)菲批評(píng)政策，主要以拉攏為主。特朗普總統(tǒng)從未批評(píng)過(guò)杜特爾特政府，甚至還表?yè)P(yáng)杜特爾特政府在打擊毒品犯罪方面取得的成就。這就與前任政府的做法形成了鮮明的對(duì)比。美國(guó)海軍上將哈里·哈里斯（Harry Harris）認(rèn)為，美菲關(guān)系有所改善，部分原因在于杜特爾特總統(tǒng)與特朗普總統(tǒng)的私人交往。①“Duterte-Trump‘romance’boosts Philippines-US ties”，Philippine Star，F(xiàn)ebruary 16，2018，https：//www.philstar.com/headlines/2018/02/16/1788280/duterte-trump-romance-boosts-philippines-usties然而，特朗普總統(tǒng)阻止不了美國(guó)內(nèi)部對(duì)杜特爾特政府禁毒行動(dòng)的批評(píng)，這也是特朗普政府改善美菲關(guān)系的最大障礙。杜特爾特總統(tǒng)婉言謝絕了美國(guó)發(fā)出的訪問(wèn)邀請(qǐng)。特朗普政府提出“印太”戰(zhàn)略，在南海問(wèn)題上采取更加激進(jìn)的手段來(lái)挑釁中國(guó)，希望菲律賓能夠與美國(guó)保持一致。但杜特爾特總統(tǒng)卻不以為然。在蓬佩奧國(guó)務(wù)卿提出擴(kuò)大安保范圍的建議后，菲律賓政府表現(xiàn)出了極大的克制。菲律賓外長(zhǎng)洛欽表示，沒(méi)有立即修改條約的必要，它的“模糊”使它具有“威懾”的性質(zhì)。巡航南海的美國(guó)核動(dòng)力航母“卡爾·文森”號(hào)邀請(qǐng)杜特爾特總統(tǒng)上艦參觀，遭到了他的拒絕。杜特爾特總統(tǒng)最終派了3名反美情緒不太大的閣員登上美國(guó)航母。②《杜特地：將親登中國(guó)來(lái)訪艦船，對(duì)共同開(kāi)發(fā)南海持開(kāi)放態(tài)度》，菲律賓《聯(lián)合日?qǐng)?bào)》，2017年3月26日，http：//www.unitednews.net.ph/article.php？post=439特朗普政府對(duì)杜特爾特政府政策的另一表現(xiàn)形式則為干涉其內(nèi)政。作為強(qiáng)人總統(tǒng)的杜特爾特在其內(nèi)政政策方面是不容許它國(guó)指手畫腳的。然而特朗普政府偏偏觸碰了杜特爾特總統(tǒng)的底線。2019年美國(guó)參議院要求杜特爾特政府釋放因毒品而入獄的萊拉·德·利馬議員，又公然取消了菲律賓參議員羅納德·巴托·德拉·羅薩（Ronald Bato Dela Rosa）的美國(guó)簽證。原因是羅薩在擔(dān)任菲律賓國(guó)家警察局長(zhǎng)期間施行鐵血的“禁毒戰(zhàn)爭(zhēng)”。杜特爾特政府果斷取消了《訪問(wèn)部隊(duì)協(xié)議》以回應(yīng)美國(guó)對(duì)其內(nèi)政的干涉。菲律賓總統(tǒng)發(fā)言人薩爾瓦多·帕內(nèi)洛（Salvador Panelo）稱，“終止《訪問(wèn)部隊(duì)協(xié)議》的決定是朝著正確的方向邁出的一步，早在很久以前就應(yīng)該這樣做，這符合我們制定的獨(dú)立外交政策?！雹邸癟erminating VFA wrong move-US Defense chief”，The Manila Times，F(xiàn)ebruary 13，2020，https：//www.manilatimes.net/2020/02/13/news/top-stories/terminating-vfa-wrong-move-us-defense-chief/685520/從這里即可看出，杜特爾特政府對(duì)美國(guó)政策的逆反心理是極其強(qiáng)烈的，這也加速了杜特爾特政府轉(zhuǎn)向中國(guó)的可能。

最后，杜特爾特總統(tǒng)調(diào)整對(duì)華政策主要是出于理性的實(shí)用主義立場(chǎng)和務(wù)實(shí)原則，但他個(gè)人成長(zhǎng)過(guò)程中形成的反美主義情緒也發(fā)揮了一定作用。杜特爾特總統(tǒng)出生在棉蘭老島地區(qū)，此地區(qū)是美國(guó)殖民菲律賓時(shí)期反抗最激烈的地區(qū)之一。在當(dāng)選總統(tǒng)之前，杜特爾特就是一個(gè)激烈的反美主義者。①杜特爾特曾回憶說(shuō)，他在幼時(shí)他和其他學(xué)生都被一位美國(guó)耶穌會(huì)牧師猥褻過(guò)，遭到過(guò)牧師的性虐待。參見(jiàn)”Philippine president Rodrigo Duterte vows to resign if anybody can prove God exists”，The New York Daily News，July 7，2018，https：//www.nydailynews.com/news/world/ny-newsduterte-vows-resign-prove-god-exists-20180707-story.html在任職達(dá)沃市長(zhǎng)期間，杜特爾特曾多次拒絕美軍使用其境內(nèi)的機(jī)場(chǎng)，反對(duì)美軍對(duì)菲律賓的所作所為，指責(zé)美國(guó)支持和策劃了多起針對(duì)達(dá)沃的暴力襲擊事件。這種根深蒂固的反美主義主要來(lái)源于對(duì)歷史認(rèn)知的變化。杜特爾特總統(tǒng)宣稱，菲律賓不是附庸國(guó)，不再是美國(guó)的殖民地；美國(guó)人19世紀(jì)殺死了棉蘭老島60萬(wàn)摩洛人，他們應(yīng)該對(duì)所犯下的罪行進(jìn)行道歉。②“Duterte to Obama：PH not US lapdog”，The Manila Times，September 6，2016，https：//www.manilatimes.net/page/20/？s=Obama杜特爾特總統(tǒng)的主要執(zhí)政經(jīng)驗(yàn)來(lái)自達(dá)沃市長(zhǎng)任職期間的治理經(jīng)驗(yàn)。在達(dá)沃市長(zhǎng)任上，他雷厲風(fēng)行，推行鐵腕政策，儼然成為“強(qiáng)人政治”的代名詞。在達(dá)沃執(zhí)政期間，杜特爾特實(shí)行嚴(yán)格的禁毒措施，維護(hù)各項(xiàng)治安工作，贏得了99%的民眾的支持。③吳杰偉：《超越裙帶政治之路：“民粹主義”與杜特爾特的“強(qiáng)人政治”》，載《東南亞研究》2018年第5期，第8頁(yè)。在當(dāng)選菲律賓總統(tǒng)后，他隨即在全國(guó)推行“達(dá)沃治理模式”。然而，奧巴馬政府卻對(duì)他的“禁毒戰(zhàn)爭(zhēng)”政策進(jìn)行批評(píng)，這加強(qiáng)了他的反美主義情緒。杜特爾特總統(tǒng)思想內(nèi)長(zhǎng)期反美主義的存在與特定的歷史背景是密不可分的。他的“鐵腕政治”作風(fēng)，使得他在受到美國(guó)的批評(píng)時(shí)，更加強(qiáng)化了反美主義情緒。

二、延續(xù)：杜特爾特對(duì)華政策的另一面

杜特爾特政府一方面在南海問(wèn)題主動(dòng)降溫，采取對(duì)華友好政策，另一方面也延續(xù)了阿基諾三世政府的一些政策，即堅(jiān)持其南?！爸鳈?quán)”。杜特爾特政府采取大國(guó)平衡外交與“安靜”外交政策相結(jié)合的做法。所謂“安靜”外交政策，就是“悶聲發(fā)大財(cái)”，不采取輿論宣傳和主權(quán)宣示等刺激性手段，進(jìn)而達(dá)到國(guó)家對(duì)非法占領(lǐng)島礁的目標(biāo)。

（一）對(duì)華政策的延續(xù)性

1.堅(jiān)持南海爭(zhēng)議區(qū)主權(quán)

阿基諾三世政府自上臺(tái)以來(lái)，從未放棄其對(duì)南海爭(zhēng)議區(qū)領(lǐng)土主權(quán)的主張。為獲得在南海的領(lǐng)土主權(quán)，他不惜主動(dòng)挑起黃巖島事件與南海仲裁案，采取把爭(zhēng)議區(qū)領(lǐng)土主權(quán)寫進(jìn)菲律賓憲法的激進(jìn)做法，用以維護(hù)其政府對(duì)南海爭(zhēng)議區(qū)領(lǐng)土主權(quán)的決心。

杜特爾特總統(tǒng)上臺(tái)以來(lái)，雖積極改善了對(duì)華關(guān)系，在矛盾的焦點(diǎn)上采取了讓步，但其在對(duì)華政策上不僅僅只存在友好層面上。杜特爾特競(jìng)選總統(tǒng)時(shí)，誓言乘坐噴氣式滑雪板前往斯卡伯勒淺灘，并在南中國(guó)海插上菲律賓國(guó)旗，以維護(hù)菲律賓對(duì)該地區(qū)的所有權(quán)。①“Philippines is‘the lead in the South China Sea disputes，’Locsin claims”，Philippine Star，December 8，2019，https：//www.philstar.com/headlines/2019/12/08/1975297/philippines-the-lead-southchina-sea-disputes-locsin-claims這說(shuō)明他從未放棄過(guò)其對(duì)爭(zhēng)議區(qū)的領(lǐng)土主權(quán)?？偨y(tǒng)發(fā)言人阿貝拉稱，“杜特爾特總統(tǒng)沒(méi)有打算放棄菲律賓對(duì)黃巖島的‘主權(quán)權(quán)利’，總統(tǒng)不斷主張菲律賓不放棄對(duì)該區(qū)域的聲索和權(quán)利。他說(shuō)將捍衛(wèi)和保護(hù)菲律賓人民的利益，并且在最適當(dāng)及有利我們的時(shí)候采取適當(dāng)?shù)男袆?dòng)?！雹凇斗仆饨徊柯暦Q：杜特地沒(méi)打算放棄黃巖島“主權(quán)”》，菲律賓《聯(lián)合日?qǐng)?bào)》，2017年3月23日，http：//www.unitednews.net.ph/article.php？post=4290杜特爾特總統(tǒng)在堅(jiān)持主權(quán)的問(wèn)題上的強(qiáng)硬態(tài)度與對(duì)華友好的態(tài)度明顯的呈現(xiàn)出了矛盾性，或許杜特爾特政府要的就是政策的矛盾性與“模糊性”，只有在這樣看似矛盾的政策中，才能夠最大限度的左右逢源。自中菲南海爭(zhēng)議區(qū)主權(quán)被以所謂“西菲律賓海”的稱呼寫進(jìn)憲法后，就注定了杜特爾特政府的對(duì)華政策根本不可能采取大的讓步。正因此，杜特爾特政府對(duì)華政策上就不得不延續(xù)阿基諾三世政府時(shí)期的政策。從歷史傳承的角度上來(lái)看，菲律賓歷屆政府都把中菲南海爭(zhēng)議區(qū)看作為菲律賓的國(guó)家核心利益，在對(duì)待國(guó)家核心利益上，杜特爾特政府是不能夠違反憲法的。杜特爾特雖暫時(shí)低調(diào)處理了南海仲裁案的仲裁結(jié)果，但并不意味著他放棄了該仲裁結(jié)果。杜特爾特在此問(wèn)題曾表達(dá)，南海仲裁案是菲律賓的勝利，只是暫時(shí)不提及，到時(shí)機(jī)成熟以后，堅(jiān)決是會(huì)提出的。杜特爾特（菲律賓聯(lián)合日?qǐng)?bào)翻譯為杜特地）總統(tǒng)先前曾經(jīng)許諾要在他任內(nèi)（至2022年6月屆滿）向中國(guó)提出國(guó)際仲裁法院對(duì)于南海所作的有利菲律濱之裁決。③《馬拉干鄢：杜特地將在東盟峰會(huì)重申菲對(duì)南海所采取有原則的立場(chǎng)》，菲律賓《聯(lián)合日?qǐng)?bào)》，11月14日，http：//www.unitednews.net.ph/article.php？post=12056另外，杜特爾特總統(tǒng)雖在輿論宣傳方面基本上采取不以刺激中國(guó)的方式，但他卻從鄰國(guó)那里學(xué)到了精髓。杜特爾特總統(tǒng)采取只做不說(shuō)的策略成功達(dá)到了對(duì)菲律賓所占島礁的基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)的目的。

2.繼續(xù)依賴與美國(guó)的防務(wù)合作

菲律賓自1946年建國(guó)以來(lái)，其政治、軍事、外交、經(jīng)濟(jì)及國(guó)家安全防務(wù)等方面，都是依靠美國(guó)政府的支持。在阿基諾三世時(shí)期，美菲軍事關(guān)系超過(guò)了以往任何時(shí)刻。自南海仲裁案的提出到落實(shí)，美國(guó)政府大力支持菲律賓的做法。為發(fā)展菲律賓的海軍力量，美菲定期在南海舉行“肩并肩”軍事演習(xí)，以期來(lái)提升菲律賓海軍的整體實(shí)力。

杜特爾特政府在傳統(tǒng)國(guó)家安全防務(wù)方面依然離不開(kāi)美國(guó)的幫助與支持。雖然杜特爾特發(fā)表了很多不利于兩國(guó)關(guān)系的言論，但此言論僅僅停留在了語(yǔ)言層面，并未真正的付諸于實(shí)踐。杜特爾特總統(tǒng)曾威脅要取消與美國(guó)在南海地區(qū)的軍事演習(xí)計(jì)劃，但此軍事演習(xí)卻依然的存在，并未因?yàn)榭偨y(tǒng)的言論而受到大的波折。菲律賓對(duì)華政策轉(zhuǎn)變的最大原因還是出于對(duì)經(jīng)濟(jì)利益的訴求，但是核心問(wèn)題上，還是依靠美國(guó)政府。這就形成了在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上依靠中國(guó)，在國(guó)家安全防務(wù)上依靠美國(guó)的特點(diǎn)。菲律賓國(guó)防部長(zhǎng)洛倫扎納表示，對(duì)華改善不可能會(huì)影響到菲美關(guān)系，因?yàn)榉婆c中國(guó)并沒(méi)有防衛(wèi)合作，菲國(guó)與中方完全是貿(mào)易關(guān)系而已。①《杜特地訪問(wèn)中國(guó)防長(zhǎng)：不會(huì)影響菲美關(guān)系》，菲律賓《聯(lián)合日?qǐng)?bào)》，2016年9月24日，http：//www.unitednews.net.ph/article.php？post=978如果杜特爾特政府在國(guó)家安全防務(wù)上不再依賴于美國(guó)，那么美菲軍事同盟體系就會(huì)面臨瓦解的風(fēng)險(xiǎn)。這一點(diǎn)上，美國(guó)是不愿意看到的局面，也是菲律賓不能觸碰的一面。在菲律賓對(duì)美國(guó)的關(guān)系層面，美菲軍事同盟關(guān)系是維系美菲關(guān)系的重要紐帶，其中國(guó)家安全防務(wù)則是紐帶中關(guān)鍵的一環(huán)。雖然杜特爾特政府廢除了《訪問(wèn)部隊(duì)協(xié)議》但并不意味著美菲軍事同盟關(guān)系的瓦解?；葑u(yù)解決方案（Fitch Solutions）說(shuō)，終止并不意味著盟友之間軍事關(guān)系的結(jié)束，《共同防御條約》和《增強(qiáng)防衛(wèi)合作協(xié)議》卻仍然存在，并未看見(jiàn)菲美關(guān)系的完全破裂。②“Fitch unit sees no breakdown of Philippines-US ties”，Philippine Star，F(xiàn)ebruary 14，2020，https：//www.philstar.com/business/2020/02/14/1992888/fitch-unit-sees-no-breakdown-philippines-us-ties杜特爾特總統(tǒng)對(duì)美國(guó)的怨言雖然很多，但在軍事同盟問(wèn)題上并沒(méi)有觸碰到美國(guó)的根本利益。菲律賓之所以會(huì)出現(xiàn)各樣的抱怨，最主要的原因是在表達(dá)對(duì)美國(guó)的不滿，但這不滿情緒也僅僅是總統(tǒng)個(gè)人的一廂情愿，并不代表菲律賓國(guó)內(nèi)政治精英的普遍意愿。因而，杜特爾特政府在國(guó)家安全防務(wù)上依然依賴美國(guó)是其能繼續(xù)執(zhí)政的基礎(chǔ)。

（二）杜特爾特政府延續(xù)傳統(tǒng)政策的原因

1.國(guó)內(nèi)制約

杜特爾特的上臺(tái)并沒(méi)有給菲律賓國(guó)內(nèi)傳統(tǒng)政治結(jié)構(gòu)帶來(lái)大的變化，其國(guó)內(nèi)政治傳統(tǒng)勢(shì)力依舊存在，且一直是影響國(guó)家對(duì)外決策的重要力量。菲律賓能夠同國(guó)內(nèi)傳統(tǒng)政治勢(shì)力也屬于動(dòng)態(tài)組合。杜特爾特政府在對(duì)華政策上之所以不敢進(jìn)行大的讓步或偶爾采取對(duì)華強(qiáng)硬的政策，這是與其國(guó)內(nèi)政治壓力集團(tuán)掣肘的因素是分不開(kāi)的。菲律賓國(guó)內(nèi)政治壓力集團(tuán)包括反對(duì)派、軍方及菲律賓民眾的民族主義情緒等。歸根結(jié)底來(lái)說(shuō)，杜特爾特總統(tǒng)之所以對(duì)華采取強(qiáng)硬的政策恰恰反映出了其國(guó)內(nèi)對(duì)政治利益的訴求。

首先，菲律賓政治反對(duì)派及親美派對(duì)杜特爾特政府的壓力因素。菲律賓國(guó)內(nèi)的政治精英階層普遍存在親美的現(xiàn)象。菲律賓副總統(tǒng)羅布雷多（Leni Robredo）在針對(duì)杜特爾特總統(tǒng)對(duì)華政策方面提出過(guò)尖銳的批評(píng)。并稱杜特爾特總統(tǒng)擱置南海仲裁案的聲明是“令人深感失望，極其不負(fù)責(zé)任的”。①“Palace：Duterte not abandoning arbitral ruling with PH-China joint exploration plan”，Asian Journal，September 14，2019，https：//www.asianjournal.com/philippines/metro-manila/palace-dutertenot-abandoning-arbitral-ruling-with-ph-china-joint-exploration-plan/在杜特爾特與中國(guó)達(dá)成在爭(zhēng)議區(qū)可以共同捕魚后，菲律賓國(guó)內(nèi)對(duì)杜特爾特的“口頭協(xié)議”發(fā)出了批評(píng)。參議院利拉·德·利馬（Leila de Lima）要求參議院對(duì)與中國(guó)簽署的“口頭捕魚協(xié)議”的確切性質(zhì)、條款和參數(shù)進(jìn)行調(diào)查，以確定協(xié)議的法律效力，以及該協(xié)議是否符合憲法和法律規(guī)定。②“Duterte urged to cancel China deals on 3 islands”，The Manila Times，August 18，2019，https：//www.manilatimes.net/2019/08/18/news/top-stories/duterte-urged-to-cancel-china-deals-on-3-islands/602042/在杜特爾特總統(tǒng)宣布暫時(shí)擱置南海仲裁案后，前大法官卡皮奧呼吁將菲律賓對(duì)西菲律賓海的仲裁勝利提交聯(lián)合國(guó)大會(huì)。世界輿論的中心是聯(lián)合國(guó)大會(huì)，如果你想影響世界輿論，你就從那里開(kāi)始。③“Carpio willing to brief Duterte on West Philippine Sea”，Philippine Star，October 31，2019，https：//www.philstar.com/headlines/2019/10/31/1964923/carpio-willing-brief-duterte-west-philippine-sea.菲律賓大學(xué)海洋事務(wù)和海洋法教授杰伊·巴通巴卡爾（Jay Batongbacal）認(rèn)為，中國(guó)和菲律賓在南海爭(zhēng)議區(qū)（菲律賓稱為西菲律賓海）域聯(lián)合勘探油氣，將以某種方式放棄仲裁裁決。仲裁裁決稱，馬尼拉對(duì)海上爭(zhēng)議海域擁有主權(quán)，馬尼拉標(biāo)準(zhǔn)報(bào)稱，菲律賓-中國(guó)之間的石油合作是放棄了仲裁裁決的例子，同時(shí)政界人士擔(dān)心達(dá)成這樣的協(xié)議將使中國(guó)的主張“合法化”。①“The feared joint development with China”，The Manila Times，June 5，2018，https：//www.manilatimes.net/？s=China+threat+theory前菲律賓外交部長(zhǎng)批評(píng)杜特爾特的政策難以理解，因?yàn)檎哂欣凇扒址阜坡少e在南海權(quán)利”的中國(guó)，而將美國(guó)這一“長(zhǎng)期的盟友”排除在外。②赫奈力拓·西維拉：《杜特爾特總統(tǒng)的對(duì)華外交議程走向與東盟的未來(lái)》，載《中國(guó)周邊外交學(xué)刊》2017年第2輯，第214頁(yè)。對(duì)于此，菲律賓國(guó)內(nèi)的親美派對(duì)杜特爾特政府的壓力僅僅局限在責(zé)備與輿論宣傳方面，并未做出實(shí)質(zhì)動(dòng)作。究其原因在于，杜特爾特政府對(duì)華政策是有底線的，這個(gè)底線就是不能以損害菲律賓國(guó)家核心利益為基礎(chǔ)的。

其次，軍方對(duì)杜特爾特政府的外交政策也有重要影響。軍方在菲律賓政治決策中一直扮演著非常重要的角色。南海仲裁案就得到軍方大力支持。菲律賓軍方自始至終認(rèn)為中國(guó)是其最大的威脅。一直以來(lái)，菲律賓軍方都在進(jìn)行現(xiàn)代化建設(shè)，但現(xiàn)代化建設(shè)道路并不是一帆風(fēng)順的，這就需要一個(gè)好的借口來(lái)支持菲律賓軍隊(duì)的現(xiàn)代化建設(shè)。在南海上與中國(guó)對(duì)抗、渲染“中國(guó)威脅論”是其最好的借口。菲律賓軍隊(duì)參與政治的決策起源于馬科斯時(shí)代，雖歷經(jīng)幾十年發(fā)展，但軍隊(duì)與政治的緊密結(jié)合情況并沒(méi)有改變或者是減弱。自1986年之后，菲律賓重新走向民主化道路，但菲律賓的軍人并沒(méi)有輕易放棄對(duì)政治的影響或控制，政變或兵變是他們影響政治的重要手段。但這些情況在杜特爾特總統(tǒng)時(shí)期表現(xiàn)得卻不那么突出。但菲律賓軍隊(duì)對(duì)于南海爭(zhēng)議區(qū)或南海仲裁案的態(tài)度是一致的，即為不能拋棄或損害菲律賓的國(guó)家利益。這也是軍隊(duì)對(duì)于杜特爾特政府對(duì)華政策的底線。菲律賓國(guó)防部長(zhǎng)洛倫扎納表示，“我們的領(lǐng)土主權(quán)完整、海洋權(quán)益和權(quán)利不應(yīng)受到損害，我們永遠(yuǎn)不會(huì)放棄我們領(lǐng)土的任何一部分?！雹邸癢e have not，and we will never surrender any part of our territory-Defense Chief”，Department of National Defense，Republic of the Philippines，F(xiàn)ebruary 2019，http：//www.dnd.gov.ph/PDF2019/DNDPASPressRelease20190204NDCPForum.pdf，05

最后，國(guó)內(nèi)民族主義情緒也制約著杜特爾特政府的外交政策。自南海仲裁案發(fā)起以來(lái)，菲律賓國(guó)內(nèi)民眾的民族主義情緒就不斷地高漲。菲律賓民眾普遍親美，這與美國(guó)對(duì)菲律賓根深蒂固的影響有著直接的關(guān)系。菲律賓民眾對(duì)國(guó)家核心利益的訴求與親美現(xiàn)象是杜特爾特總統(tǒng)不得不考慮的因素。雖然說(shuō)，菲律賓民眾對(duì)杜特爾特政策的影響并沒(méi)有像軍方和政治反對(duì)派那樣重要，但其對(duì)參與國(guó)家政策決策的影響是不可小覷的。自杜特爾特政府改善與中國(guó)的關(guān)系后，菲律賓民眾對(duì)此政策一直持懷疑的態(tài)度。美國(guó)皮尤研究中心（Pew Research Center）的一項(xiàng)調(diào)查顯示，大多數(shù)菲律賓人更喜歡與美國(guó)而非中國(guó)建立牢固的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系。64%的菲律賓人表示，他們依賴美國(guó)作為可靠的盟友。未來(lái)只有9%的人選擇了中國(guó)。①“Poll：84%of Filipinos prefer economic ties with US over China”，Philippine Star，December 10，2019，https：//www.philstar.com/headlines/2019/12/10/1975915/poll-84-filipinos-prefer-economicties-us-over-china盡管菲律賓的發(fā)展得到了中國(guó)的極大幫助，但菲律賓民眾的親美現(xiàn)象依然沒(méi)有改變，對(duì)中國(guó)的刻板或不信任現(xiàn)象卻依然是主流存在。在2019年9月27日至30日進(jìn)行的民調(diào)結(jié)果顯示，21%的菲成年人“很信任”中國(guó)，23%的受訪者表示不清楚，54%的受訪者則對(duì)中國(guó)的信任度很少。與此同時(shí)，80%的受訪者表示“很信任”美國(guó)，11%表示不清楚，8%表示對(duì)美國(guó)的信任度很小。②《52%人相信菲與中美能保持良好關(guān)系》，《菲律賓商報(bào)》，2019年12月8日，http：//www.shangbao.com.ph/fgyw/2019/12-08/87086.shtml從以上數(shù)據(jù)可以看出，菲律賓民眾基本上都傾向于與美國(guó)搞好關(guān)系，并不是中國(guó)。在南海問(wèn)題“軟著陸”以后，菲律賓民眾并不是很支持杜特爾特的南海政策，并認(rèn)為杜特爾特政府應(yīng)該在南海爭(zhēng)議區(qū)與中國(guó)針鋒相對(duì)?！斗坡少e亞洲日?qǐng)?bào)》報(bào)道稱，“最近的一項(xiàng)調(diào)查顯示，93%的菲律賓成年人認(rèn)為，菲律賓政府必須重新控制中國(guó)在西菲律賓海占領(lǐng)的島嶼。調(diào)查還顯示，89%的受訪者表示，菲律賓不應(yīng)該讓中國(guó)獨(dú)自在南海領(lǐng)土上擁有基礎(chǔ)設(shè)施和軍事存在。至于民兵來(lái)說(shuō)，92%人認(rèn)為國(guó)家應(yīng)該加強(qiáng)軍事能力，特別是海軍建設(shè)。”③“9 in 10 Filipinos believe regaining China-held islands in West Philippine Sea important”，Asian Journal，July 12，2019，https：//www.asianjournal.com/philippines/metro-manila/9-in-10-filipinosbelieve-regaining-china-held-islands-in-west-philippine-sea-important/

綜合來(lái)看，杜特爾特政府對(duì)華展示強(qiáng)硬的政策一方面是對(duì)傳統(tǒng)政策的延續(xù)，另一部分則是國(guó)內(nèi)政治因素相互作用的結(jié)果?？蔀槭裁炊盘貭柼乜偨y(tǒng)對(duì)華政策的轉(zhuǎn)向并未引起國(guó)內(nèi)反對(duì)勢(shì)力的大動(dòng)作以及國(guó)內(nèi)民眾的游行示威，其中最大的根源在于杜特爾特對(duì)華政策的轉(zhuǎn)向是有立場(chǎng)、有原則性的。第一，他并未直接宣布拋棄南海仲裁案的仲裁結(jié)果；第二，在領(lǐng)土問(wèn)題上，杜特爾特不容他國(guó)對(duì)菲律賓已經(jīng)占領(lǐng)的領(lǐng)土侵犯；第三，在對(duì)華展示強(qiáng)硬政策的同時(shí)，滿足了國(guó)內(nèi)反對(duì)勢(shì)力及國(guó)內(nèi)民眾的要求，從而使得自己的總統(tǒng)位置更加牢固。雖然在菲律賓國(guó)內(nèi)有反對(duì)杜特爾特的聲音，但并未實(shí)際威脅到杜特爾特的總統(tǒng)地位。

2.美國(guó)因素

杜特爾特政府對(duì)華政策中展現(xiàn)了強(qiáng)硬政策與美國(guó)因素是密不可分的?？梢哉f(shuō)，美國(guó)政府是不可能在杜特爾特對(duì)華政策轉(zhuǎn)向方面無(wú)動(dòng)于衷，因?yàn)檫@不符合美國(guó)在南海的利益，同樣如若美國(guó)不對(duì)菲律賓施加壓力的話，就會(huì)導(dǎo)致其他同盟國(guó)對(duì)美國(guó)失去信心。為此，美國(guó)政府也不會(huì)容許杜特爾特政府對(duì)華政策采取較大的讓步。在杜特爾特表達(dá)對(duì)美國(guó)不滿的時(shí)候，奧巴馬總統(tǒng)時(shí)期的白宮發(fā)言人稱，“杜特爾特的言論給美菲兩國(guó)關(guān)系注入了不確定性?！雹佟癆 pivot to where？”，The Washington Post，October 23，2016，https：//www.washingtonpost.com/opinions/a-pivot-to-where/2016/10/23/08dfd94a-97b5-11e6-bc79-af1cd3d2984b_story.html在菲律賓國(guó)防部長(zhǎng)提出對(duì)《美菲共同防御條約》進(jìn)行重新審查后不久，美國(guó)務(wù)卿蓬佩奧在訪問(wèn)菲律賓時(shí)提出，美國(guó)政府同意擴(kuò)大安保范圍，把南海爭(zhēng)議區(qū)納入條約范圍內(nèi)的承諾。但此舉動(dòng)卻被菲律賓民眾理解為是美國(guó)保護(hù)菲律賓免受侵略采取的措施。四分之三的菲律賓人認(rèn)為美國(guó)對(duì)菲律賓的國(guó)防承諾是堅(jiān)定的。②“3 in 5 Filipinos believe US will defend Philippines—SWS”，Philippine Star，December 12，2018，https：//www.philstar.com/headlines/2018/12/12/1876461/3-5-filipinos-believe-us-will-defendphilippines-sws#Lbbv8kYePAoLbpHV.99從某種程度上可以說(shuō)，此次美國(guó)拋出對(duì)菲律賓的安保承諾，在一定程度試探菲律賓的對(duì)美政策或?qū)ν庹叩暮较蛏鲜欠裼衅x，順帶刺激一下已經(jīng)趨于平穩(wěn)的南海局勢(shì)。

特朗普政府推行“印太”戰(zhàn)略，更是不可能放棄菲律賓的重要地緣位置，更需要菲律賓在符合美國(guó)利益或戰(zhàn)略框架下來(lái)制定外交政策。從杜特爾特總統(tǒng)的言行中可以看出，杜特爾特政府并沒(méi)有完全拋棄美國(guó)或損害美國(guó)的利益。美國(guó)前東亞和太平洋事務(wù)助理國(guó)務(wù)卿丹尼爾·拉塞爾認(rèn)為，菲律賓改善與中國(guó)的關(guān)系，不會(huì)以犧牲美國(guó)為代價(jià)。③“Duterte statements stirring global concern-US official”，Manila Times，October 25，2016，https：//www.manilatimes.net/duterte-statements-stirring-global-concern-us-official/293018/雖然杜特爾特政府的對(duì)美政策有些激進(jìn)色彩，但杜特爾特政府卻不敢徹底與美國(guó)決裂。宣布廢除《訪問(wèn)部隊(duì)協(xié)議》之后，杜特爾特總統(tǒng)主動(dòng)對(duì)特朗普總統(tǒng)示好。菲律賓駐美大使曼努埃爾·羅穆阿爾德斯（Jose Manuel Romualdez）表示，杜特爾特政府正在努力設(shè)計(jì)一個(gè)替代方案，并表示目前在與美駐菲大使金成澤（Sung Kim）研究美國(guó)與日本和澳大利亞簽署的駐軍協(xié)議模板，討論菲律賓與美國(guó)達(dá)成新協(xié)議的可能性。這是菲律賓政府為彌補(bǔ)菲美關(guān)系采取的一個(gè)重大舉措。

菲律賓對(duì)華政策的調(diào)整，并沒(méi)有引起美國(guó)政府的強(qiáng)力干預(yù)。美國(guó)政府表示，不希望菲律賓在美中兩國(guó)之間做出選擇，不反對(duì)菲律賓改善與中國(guó)的關(guān)系。①“US to Asian allies：Choose prudently，protect sovereignty”，Philippine Star，December 9，2019，https：//www.philstar.com/headlines/2019/12/09/1975464/us-asian-allies-choose-prudently-protectsovereignty#sIGaqXDyodzCBGQD.99這或許只是一種說(shuō)辭。真正的原因在于，杜特爾特總統(tǒng)的對(duì)華政策調(diào)整并沒(méi)有對(duì)美國(guó)的利益造成實(shí)質(zhì)性損害，菲律賓政府并未采取任何實(shí)質(zhì)行動(dòng)來(lái)?yè)p害美菲同盟，美國(guó)對(duì)菲律賓的影響依然存在。菲律賓對(duì)華政策的調(diào)整，仍然屬于美國(guó)所制定的框架內(nèi)的一次微調(diào)。

三、結(jié)論

杜特爾特政府對(duì)華政策調(diào)整，在一定程度上改善了中菲兩國(guó)關(guān)系。2016-2019年，杜特爾特總統(tǒng)五次訪華，與習(xí)近平主席在中國(guó)會(huì)晤八次。杜特爾特總統(tǒng)對(duì)華關(guān)系的改善是兩國(guó)交往的關(guān)鍵。杜特爾特總統(tǒng)承諾愿共同推進(jìn)中國(guó)與東盟的“南海行為準(zhǔn)則”。如若菲律賓國(guó)內(nèi)親美勢(shì)力阻礙“南海行為準(zhǔn)則”，那么在杜特爾特任期內(nèi)能否完成此目標(biāo)就成了一個(gè)疑問(wèn)。南海問(wèn)題有被進(jìn)一步激化的可能。特朗普政府一直以來(lái)從未停止對(duì)南海仲裁案的炒作，以期攪亂南海局勢(shì)。不過(guò)，杜特爾特總統(tǒng)不愿意為南海爭(zhēng)端而卷入戰(zhàn)爭(zhēng)，②《杜特地：菲律賓在經(jīng)濟(jì)上唯一的希望是中國(guó)》，菲律賓《聯(lián)合日?qǐng)?bào)》，2016年10月20日，http：//www.unitednews.net.ph/article.php？post=1447他認(rèn)為菲律賓在經(jīng)濟(jì)上唯一的希望就是中國(guó)。③《杜特地：菲律賓在經(jīng)濟(jì)上唯一的希望是中國(guó)》，菲律賓《聯(lián)合日?qǐng)?bào)》，2016年10月20日，http：//www.unitednews.net.ph/article.php？post=1447如果菲律賓政府對(duì)中國(guó)的這種期待一直能夠延續(xù)的話，就會(huì)堅(jiān)持與中國(guó)的友好合作政策。

杜特爾特政府對(duì)華政策也具有不確定性。菲律賓國(guó)內(nèi)始終不放棄對(duì)爭(zhēng)議區(qū)的主權(quán)主張，同時(shí)杜特爾特曾承諾在其任內(nèi)向中國(guó)重新提及南海仲裁案的承諾，雖然此承諾還未完全兌現(xiàn)，杜特爾特卻說(shuō)找到合適的時(shí)機(jī)后一定會(huì)重新提及。菲律賓大學(xué)教授赫奈力拓·西維拉認(rèn)為，杜特爾特在等待與中國(guó)商討主權(quán)問(wèn)題的合適時(shí)機(jī)。合適時(shí)機(jī)可能是杜特爾特決策的核心，但是，至于何時(shí)、以何種形式與中國(guó)商訂主權(quán)問(wèn)題仍舊是杜特爾特當(dāng)局需要在最短時(shí)間內(nèi)搞清楚的問(wèn)題。①赫奈力拓·西維拉：《杜特爾特總統(tǒng)的對(duì)華外交議程走向與東盟的未來(lái)》，載《中國(guó)周邊外交學(xué)刊》2017年第2輯，第215-216頁(yè)。值得注意的是，中菲南海爭(zhēng)端從來(lái)沒(méi)有被真正的解決，“南海仲裁案”所帶來(lái)的影響也從未被根本的清除，這就為以后南海局勢(shì)的發(fā)展帶來(lái)了諸多的不確定性。在一定程度上可以說(shuō)，中菲南海爭(zhēng)端的性質(zhì)已經(jīng)發(fā)生根本改變，正因“南海仲裁案”的影響，在未來(lái)解決南海爭(zhēng)端的方式將更為棘手或者說(shuō)南海爭(zhēng)端的解決模式已經(jīng)固化，失去了可以拉伸的彈性，也必將可能導(dǎo)致治理模式與治理體系的僵化。

杜特爾特政府對(duì)華政策調(diào)整給菲律賓帶來(lái)了大量經(jīng)濟(jì)利益，在其任期內(nèi)或許不會(huì)有大的變故，但南海表面平靜，實(shí)則暗流涌的局勢(shì)將會(huì)持續(xù)。在未來(lái)的時(shí)期內(nèi)，中菲關(guān)系之間的不確定性將起到支配中菲關(guān)系發(fā)展的作用。至關(guān)重要的一點(diǎn)是，只要秉持南海爭(zhēng)端不是中菲兩國(guó)關(guān)系發(fā)展的全部的理念，中菲關(guān)系也必將走向新的高度。