把握經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)治理特點(diǎn)規(guī)律 探索構(gòu)建省域軍地聯(lián)合指揮機(jī)制

江 濤

內(nèi)容提要：國(guó)防動(dòng)員是打贏信息化戰(zhàn)爭(zhēng)的重要支撐，有效的組織指揮是國(guó)防動(dòng)員順利實(shí)施的重要保障。探索構(gòu)建省域軍地聯(lián)合指揮機(jī)制，作為完善國(guó)防動(dòng)員體系的重大實(shí)踐課題，需要把握法制建設(shè)、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、協(xié)同發(fā)展、社會(huì)治理等特點(diǎn)規(guī)律，把指揮機(jī)制構(gòu)建與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展緊密結(jié)合起來(lái)，堅(jiān)持依法構(gòu)建、兼容構(gòu)建、統(tǒng)籌構(gòu)建、靈活構(gòu)建，在強(qiáng)軍實(shí)踐中不斷提高國(guó)防動(dòng)員組織指揮能力。

國(guó)防動(dòng)員，是打贏信息化戰(zhàn)爭(zhēng)的重要支撐，有效的組織指揮是國(guó)防動(dòng)員順利實(shí)施的重要保障。按照習(xí)近平主席“完善國(guó)防動(dòng)員體系”決策指示，省軍區(qū)系統(tǒng)應(yīng)圍繞主責(zé)主業(yè)，發(fā)揮“五部”職能，積極探索實(shí)踐，在聯(lián)訓(xùn)聯(lián)演中構(gòu)建完善軍地聯(lián)合指揮機(jī)制，在實(shí)戰(zhàn)實(shí)訓(xùn)中鞏固提升國(guó)防動(dòng)員備戰(zhàn)保戰(zhàn)能力。探索構(gòu)建省域軍地聯(lián)合指揮機(jī)制，作為完善國(guó)防動(dòng)員體系的重大實(shí)踐課題，必須突破自我設(shè)計(jì)、自我循環(huán)、自我評(píng)價(jià)的局限，把指揮機(jī)制構(gòu)建與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)治理緊密結(jié)合起來(lái)，在強(qiáng)軍實(shí)踐中不斷開(kāi)拓創(chuàng)新。

一、堅(jiān)持依法構(gòu)建

依法動(dòng)員，是國(guó)防動(dòng)員領(lǐng)域全面貫徹習(xí)近平強(qiáng)軍思想，做到“兩個(gè)維護(hù)”，貫徹軍委主席負(fù)責(zé)制的重要保證，也是指揮機(jī)制構(gòu)建的重要基礎(chǔ)。省域軍地聯(lián)合指揮機(jī)制構(gòu)建，應(yīng)把握社會(huì)主義法治建設(shè)特點(diǎn)規(guī)律，在黨和國(guó)家法律制度框架內(nèi)，依法構(gòu)建聯(lián)合指揮機(jī)制。

（一）優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置

動(dòng)員指揮機(jī)構(gòu)設(shè)置法理依據(jù)充分，才能有效督促動(dòng)員對(duì)象依法履行國(guó)防義務(wù)。因此，應(yīng)在平時(shí)配套完善軍地聯(lián)合指揮機(jī)構(gòu)相關(guān)法規(guī)制度，以保證其實(shí)戰(zhàn)實(shí)訓(xùn)中有效履行指揮權(quán)責(zé)。應(yīng)根據(jù)《中華人民共和國(guó)國(guó)防法》《中華人民共和國(guó)國(guó)防動(dòng)員法》等法律法規(guī)，將其中“軍地聯(lián)席會(huì)議”“國(guó)防動(dòng)員委員會(huì)”的組織指導(dǎo)、協(xié)調(diào)議事等職能，與聯(lián)訓(xùn)聯(lián)演中動(dòng)員組織指揮具體實(shí)踐結(jié)合起來(lái)，以地方性法規(guī)或政策性文件形式，明確省域軍地聯(lián)合指揮機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、地位和作用，從法理依據(jù)上完善指揮機(jī)制。

（二）細(xì)化指揮權(quán)責(zé)

集體領(lǐng)導(dǎo)是基本組織原則。省軍區(qū)系統(tǒng)單方面將同級(jí)地方黨委、政府主要領(lǐng)導(dǎo)納入指揮編組，而未得到其所在領(lǐng)導(dǎo)集體的充分授權(quán)，只能達(dá)成議事協(xié)調(diào)目的，不能形成聯(lián)合指揮機(jī)制。構(gòu)建聯(lián)合指揮機(jī)制，須探索完善依法授權(quán)程序方法。即，軍事機(jī)關(guān)根據(jù)上級(jí)命令，提出成立軍地聯(lián)合指揮機(jī)構(gòu)方案，同級(jí)地方黨委、政府根據(jù)黨章黨規(guī)和法律法規(guī)，集體討論并作出決定，授權(quán)該指揮機(jī)構(gòu)代行相關(guān)領(lǐng)域職權(quán)，并指派負(fù)責(zé)人共同領(lǐng)導(dǎo)并參與指揮。

（三）強(qiáng)化執(zhí)行效力

軍地聯(lián)合指揮機(jī)構(gòu)作為實(shí)戰(zhàn)實(shí)訓(xùn)時(shí)由省軍區(qū)系統(tǒng)牽頭成立的臨時(shí)性機(jī)構(gòu)，其決策要得到地方各級(jí)各部門(mén)的貫徹執(zhí)行，必須要有充分的效力依據(jù)。一方面，通過(guò)完善制度確保效力。在制定相關(guān)配套政策措施時(shí)，明確聯(lián)合指揮機(jī)構(gòu)決策和發(fā)文的效力，并通過(guò)年度聯(lián)訓(xùn)聯(lián)演不斷強(qiáng)化執(zhí)行力。另一方面，通過(guò)提高權(quán)限確保效力。政策措施制定通常滯后于形勢(shì)任務(wù)變化。為此，應(yīng)探討軍地聯(lián)合指揮機(jī)構(gòu)黨委會(huì)、作戰(zhàn)會(huì)、協(xié)同會(huì)與地方黨委常委會(huì)、政府常務(wù)會(huì)等合會(huì)召開(kāi)的程序方法，以地方黨委、政府決策的法定效力，確保命令指示有效貫徹執(zhí)行。

二、堅(jiān)持兼容構(gòu)建

準(zhǔn)確把握市場(chǎng)體系和宏觀調(diào)控的關(guān)系，是國(guó)防動(dòng)員建設(shè)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，也是指揮機(jī)制構(gòu)建的重要環(huán)節(jié)。省域軍地聯(lián)合指揮機(jī)制構(gòu)建，應(yīng)把握經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和調(diào)控管理的特點(diǎn)規(guī)律，把平時(shí)與戰(zhàn)時(shí)、市場(chǎng)與戰(zhàn)場(chǎng)、經(jīng)濟(jì)與國(guó)防等要素有機(jī)結(jié)合起來(lái)，兼容構(gòu)建聯(lián)合指揮機(jī)制。

（一）兼顧行業(yè)管理特點(diǎn)

規(guī)劃管理、行業(yè)管理、資產(chǎn)管理、商貿(mào)管理等各個(gè)職能部門(mén)的協(xié)同調(diào)控，可確保經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)快速發(fā)展。戰(zhàn)時(shí)有效實(shí)施國(guó)防動(dòng)員，迅速將經(jīng)濟(jì)實(shí)力轉(zhuǎn)化為國(guó)防能力，并保持經(jīng)濟(jì)社會(huì)平穩(wěn)運(yùn)行，同樣需要各職能部門(mén)共同努力和協(xié)調(diào)配合。如果，僅僅將某一動(dòng)員任務(wù)賦予對(duì)應(yīng)專(zhuān)業(yè)動(dòng)員辦公室或其成員單位，而未凝聚起相關(guān)職能部門(mén)合力，則內(nèi)耗不可避免。因此，構(gòu)建軍地聯(lián)合指揮機(jī)制，必須了解掌握地方黨委、政府各個(gè)職能部門(mén)及其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的職能任務(wù)和運(yùn)行規(guī)范，積極探索兼容其動(dòng)員功能的方式方法，統(tǒng)籌部署工作，合理賦予任務(wù)，及時(shí)展開(kāi)協(xié)同，共同抓好落實(shí)。

（二）兼顧市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)律

大型企事業(yè)單位以其在資源配置中的龍頭地位，被列為動(dòng)員潛力重點(diǎn)單位。但僅注重重點(diǎn)單位，還不能實(shí)現(xiàn)有效指揮和快速動(dòng)員。經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，促使社會(huì)分工更加精細(xì)。為加快自身創(chuàng)新發(fā)展，大型企事業(yè)單位通過(guò)細(xì)化分工，不斷向下游單位轉(zhuǎn)移非核心資產(chǎn)及業(yè)務(wù)?？捎糜诳焖賱?dòng)員的潛力資源，也伴隨著這一過(guò)程，在整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈上動(dòng)態(tài)配置。因此，構(gòu)建軍地聯(lián)合指揮機(jī)制，必須適應(yīng)市場(chǎng)配置資源的特點(diǎn)規(guī)律，探索抓住龍頭帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)鏈的辦法措施，確保快速聚集潛力資源，有效形成保障能力。

（三）兼顧資源調(diào)控要求

潛力資源具有地域性分布特點(diǎn)，同時(shí)又具有集中性調(diào)控特征。在行業(yè)監(jiān)督管理、產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局、財(cái)稅政策支持等方面，行政層級(jí)越高，調(diào)控能力越強(qiáng)。單純按行政區(qū)劃分解任務(wù)，片面要求屬地負(fù)責(zé)，動(dòng)員任務(wù)會(huì)在上行下效的層層分解中落空。構(gòu)建軍地聯(lián)合指揮機(jī)制，必須兼容社會(huì)資源配置和調(diào)控的規(guī)范要求，根據(jù)資源權(quán)屬以及調(diào)控能力，把加強(qiáng)本級(jí)統(tǒng)籌與細(xì)化分解任務(wù)結(jié)合起來(lái)，把加強(qiáng)對(duì)口指導(dǎo)與平行協(xié)調(diào)配合結(jié)合起來(lái)，切實(shí)將動(dòng)員任務(wù)落細(xì)落實(shí)。

三、堅(jiān)持統(tǒng)籌構(gòu)建

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷發(fā)展，國(guó)防動(dòng)員建設(shè)也取得了長(zhǎng)足進(jìn)步。但機(jī)制不順暢、法規(guī)制度不完善、動(dòng)員準(zhǔn)備不充分等矛盾問(wèn)題還沒(méi)有從根本上得到解決，這給實(shí)施軍地聯(lián)合指揮增加了難度。省域軍地聯(lián)合指揮機(jī)制構(gòu)建，應(yīng)增強(qiáng)問(wèn)題意識(shí)，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，用統(tǒng)籌兼顧的方法，把握社會(huì)治理和國(guó)防動(dòng)員的整體性系統(tǒng)性，統(tǒng)籌構(gòu)建聯(lián)合指揮機(jī)制。

（一）統(tǒng)籌體系建設(shè)

省軍區(qū)系統(tǒng)各級(jí)作為同級(jí)地方黨委的軍事部，牽頭組建聯(lián)合指揮機(jī)構(gòu)，責(zé)無(wú)旁貸。但如果各級(jí)指揮機(jī)構(gòu)模式相同、職能雷同，就不符合層級(jí)不同、區(qū)位不同、發(fā)展不同、任務(wù)不同的實(shí)際。應(yīng)根據(jù)動(dòng)員任務(wù)需要，統(tǒng)籌謀劃，分類(lèi)指導(dǎo)，一體構(gòu)建。一方面，著眼橫向聯(lián)系抓統(tǒng)籌。省級(jí)聯(lián)合指揮機(jī)構(gòu)統(tǒng)攬全局，強(qiáng)化與本級(jí)黨政機(jī)關(guān)的動(dòng)員指揮關(guān)系，充分發(fā)揮其在行業(yè)管理中的優(yōu)勢(shì)，成系統(tǒng)成規(guī)模實(shí)施行業(yè)動(dòng)員，確保動(dòng)員任務(wù)橫向到邊。另一方面，著眼局部重點(diǎn)抓統(tǒng)籌。針對(duì)各地發(fā)展現(xiàn)狀、區(qū)位特點(diǎn)、民情社情等不同情況，圍繞支前保障、保交護(hù)路、反恐維穩(wěn)等局部核心任務(wù)，有區(qū)別有重點(diǎn)地指導(dǎo)規(guī)范下級(jí)聯(lián)合指揮機(jī)構(gòu)建設(shè)，確保局部動(dòng)員任務(wù)突出，組織指揮縱向到底。

（二）統(tǒng)籌動(dòng)員措施

國(guó)防動(dòng)員涉及單位多、牽扯利益廣、配套制度少、力量整合難，僅以行政命令強(qiáng)推，難免遇到阻滯，影響指揮效率。動(dòng)員組織指揮，應(yīng)以行政手段為主導(dǎo)，以法律手段為支撐，以市場(chǎng)手段為補(bǔ)充，多措并舉，綜合施策。同時(shí)，應(yīng)明確動(dòng)員實(shí)施主體責(zé)任，并落實(shí)到有行政職能的實(shí)體機(jī)構(gòu)，專(zhuān)業(yè)動(dòng)員辦公室協(xié)調(diào)配合并加以督導(dǎo)。應(yīng)通過(guò)完善配套政策法規(guī)，固化有益的執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)。在聯(lián)訓(xùn)聯(lián)演中，運(yùn)用好市場(chǎng)手段，通過(guò)動(dòng)員少量關(guān)鍵潛力資源，在實(shí)踐中完善動(dòng)員財(cái)經(jīng)制度，進(jìn)一步推進(jìn)軍地互信，促成合力，提升指揮效能。

（三）統(tǒng)籌末端落實(shí)

組織指揮不僅需要搞好謀劃決策，也需要抓好末端落實(shí)。國(guó)防動(dòng)員跨軍地、跨部門(mén)、跨行業(yè)，更需要完善監(jiān)督檢查機(jī)制。應(yīng)建立健全軍地紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)之間對(duì)接機(jī)制，共同進(jìn)行巡查檢查，確保軍令政令暢通。應(yīng)建立健全軍地政法部門(mén)之間對(duì)接機(jī)制，聯(lián)合開(kāi)展執(zhí)法檢查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并查處違法行為，確保國(guó)防動(dòng)員順暢實(shí)施。應(yīng)建立健全與地方行業(yè)管理、市場(chǎng)監(jiān)督、綜合治理等部門(mén)的對(duì)接機(jī)制，配合開(kāi)展督導(dǎo)檢查，督促責(zé)任主體執(zhí)行動(dòng)員命令，履行國(guó)防義務(wù)，確保動(dòng)員指揮有效開(kāi)展高效運(yùn)轉(zhuǎn)。

四、堅(jiān)持靈活構(gòu)建

經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有地區(qū)差異、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)和協(xié)同發(fā)展的特點(diǎn)，國(guó)防動(dòng)員也存在不同方向、重點(diǎn)任務(wù)和協(xié)調(diào)配合的情況。動(dòng)員組織指揮與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相匹配，是動(dòng)員潛力向戰(zhàn)爭(zhēng)實(shí)力轉(zhuǎn)化的重要保障，也是指揮機(jī)制構(gòu)建的重要落點(diǎn)。省域軍地聯(lián)合指揮機(jī)制構(gòu)建，應(yīng)發(fā)揚(yáng)斗爭(zhēng)精神、增強(qiáng)斗爭(zhēng)本領(lǐng)，聚焦支援保障職能任務(wù)，結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展布局，發(fā)揮動(dòng)員潛力特色優(yōu)勢(shì)，靈活構(gòu)建聯(lián)合指揮機(jī)制。

（一）指揮編組機(jī)動(dòng)靈活

戰(zhàn)區(qū)聯(lián)合作戰(zhàn)指揮編組，著眼的是戰(zhàn)略方向作戰(zhàn)任務(wù)。如果參照其衍生出省軍區(qū)系統(tǒng)牽頭成立的省域軍地聯(lián)合指揮機(jī)構(gòu)編組，有悖于省軍區(qū)系統(tǒng)支援保障職能定位，也不便于聚焦主責(zé)主業(yè)、發(fā)揮特點(diǎn)優(yōu)勢(shì)、提升指揮效能。因此，構(gòu)建省域軍地聯(lián)合指揮機(jī)制，應(yīng)結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和動(dòng)員潛力建設(shè)實(shí)際，根據(jù)不同時(shí)節(jié)、地域、性質(zhì)的支援保障任務(wù)，及時(shí)調(diào)整指揮重點(diǎn)，動(dòng)態(tài)編組指揮要素，持續(xù)優(yōu)化指揮力量，以機(jī)動(dòng)靈活的組織指揮應(yīng)對(duì)不斷變化的形勢(shì)任務(wù)。

（二）指揮程序機(jī)動(dòng)靈活

聯(lián)合作戰(zhàn)指揮程序，著眼的是排兵布陣決戰(zhàn)決勝。如果一味強(qiáng)調(diào)按照其程序步驟實(shí)施國(guó)防動(dòng)員，有時(shí)就會(huì)跟不上情況的變化；如果完全以軍事化的決策程序調(diào)動(dòng)市場(chǎng)化的潛力資源，一定程度上會(huì)造成脫離經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行和區(qū)域協(xié)同發(fā)展的情況。為此，構(gòu)建軍地聯(lián)合指揮機(jī)制，應(yīng)預(yù)判軍事需求，提前謀劃布局，發(fā)揮資源優(yōu)勢(shì)，統(tǒng)一軍地規(guī)范，統(tǒng)籌調(diào)控方式，在確保高度集中統(tǒng)一基礎(chǔ)上，因時(shí)而變，因勢(shì)而動(dòng)，靈活調(diào)整指揮程序，充分釋放指揮效能。

（三）指揮協(xié)同機(jī)動(dòng)靈活

聯(lián)合作戰(zhàn)指揮協(xié)同，著眼的是各作戰(zhàn)單元協(xié)同動(dòng)作；國(guó)防動(dòng)員指揮協(xié)同，關(guān)注的是任務(wù)主體有效履行國(guó)防義務(wù)。兩者協(xié)同的時(shí)機(jī)、對(duì)象、方式、目的不盡相同。構(gòu)建軍地聯(lián)合指揮機(jī)制，應(yīng)在動(dòng)員規(guī)模與社會(huì)平穩(wěn)相協(xié)調(diào)、動(dòng)員任務(wù)與職能權(quán)責(zé)相匹配、動(dòng)員實(shí)施與標(biāo)準(zhǔn)要求相一致、動(dòng)員支前與民生保障相銜接等重要方面，適時(shí)組織協(xié)同，按需拓展協(xié)同，統(tǒng)籌抓好協(xié)同。