新時代背景下西藏依法行政問題探究*

程桂好

西藏大學，西藏 拉薩 850000

黨的十九大報告指出，中國特色社會主義進入了新時代，這是我國發(fā)展新的歷史方位。同時亦指出，全面依法治國是中國特色社會主義的本質要求和重要保障，是國家治理的一場深刻革命，堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設。因此，在新時代背景下，西藏的法治建設與國家法治建設緊密相連，法治西藏的建設進程關系到國家的法治建設步伐。2015年8月，中央第六次西藏工作座談會在北京召開，提出了“依法治藏、富民興藏、長期建藏、凝聚人心、夯實基礎”的治藏原則。

一、西藏自治區(qū)政府依法行政中存在的問題

（一）基層地方政府依法行政觀念有待加強

第一，基層地方政府工作人員文化水平不高，本科及以上學歷并主修法學專業(yè)畢業(yè)的人員更是稀少。依法行政重點在基層，難點在基層。盡管西藏每年舉辦地方執(zhí)法人員培訓活動，但是培訓往往是時間短、任務重，部分培訓內容與實際相脫節(jié)，對于從來未接受系統(tǒng)性學習法學專業(yè)的政府工作人員來說，培訓效果一般不太理想。這些執(zhí)法人員回到工作崗位之后，還是沿用之前的老規(guī)矩辦事情。第二，部分基層工作人員依法行政意識不高。他們習慣于傳統(tǒng)的思維方式和工作模式，基層走訪過程中，發(fā)現部分基層工作人員時間觀念不強，上班期間無正當理由不在崗位。執(zhí)法過程中對相關的法律法規(guī)不知道、不了解的情況普遍存在，存在不作為、慢作為的問題。第三，基層群眾法律意識觀念不足。西藏民眾受宗教影響深遠，基層群眾有著樸素的宗教觀念。他們在遇到問題時，盡量靠自己私下解決而不是通過法律途徑尋求幫助。尤其是西藏偏遠地區(qū)的民眾的文化程度不高，有些還是文盲，根本不具備法律常識。

（二）依法行政程序不規(guī)范

第一，行政程序地方立法不足。地方政府及各部門缺乏統(tǒng)一的行政程序法律法規(guī)的規(guī)定，針對行政許可、行政征收、信息公開等程序規(guī)定不統(tǒng)一，群眾合法權益無法得到有效保護，也使行政主管人員行政決策的隨意性比較大。第二，內部行政規(guī)定外部化。部分行政機關以政府的規(guī)范性文件（俗稱“紅頭文件”）或者“會議紀要”作為行政行為的執(zhí)行依據，行政相對人對“紅頭文件”或者“會議紀要”沒有知情權，損害了他們的合法權益。比如，某地政府把某區(qū)的一塊土地的承包經營權以“會議紀要”形式決定給張某，但是并沒有履行相關行政程序手續(xù)。結果，兩年之后政府以其他形式把土地收回，使張某的合法權益受到損害。第三，部分行政機關存在執(zhí)法瑕疵，注重行政效率而忽略行政程序的公平、公正性。首先，行政文書或證書制作不嚴謹，行政文書中出現錯別字或者錯誤勾選的情況，雖然行政機關可以及時重做，但是卻影響了行政相對人的誤解及行政機關的公信力。其次，行政機關內部中的部門與部門之間溝通不暢，信息共享不對稱。最后，行政機關權責清單不明確。針對某些事情，行政機關出現“多頭管理”或者“無人管理”的尷尬局面。

（三）行政執(zhí)法監(jiān)督機制不健全

第一，缺乏事前監(jiān)督和事中監(jiān)督。行政執(zhí)法行為事前監(jiān)督一直是政府執(zhí)法中的薄弱環(huán)節(jié)。行政機關在執(zhí)法過程中，習慣于事后監(jiān)督或者事后整改糾錯，缺乏事前監(jiān)督和事中監(jiān)督。比如，某地財政局對一批政府辦公物資進行政府采購，通過招投標活動之后，確定了相應的供應商，并對外進行公告，結果財政局接到其他未中標供應商的投訴。財政局在處理其他供應商投訴的時候，才尋求法律顧問專家的支持。行政機關事前沒有讓法律顧問介入政府采購活動，并提供必要的法律支持，結果讓行政機關自身很被動，這樣不僅浪費行政資源，也影響了行政機關的公信力。第二，行政復議和行政應訴工作有待加強。西藏自治區(qū)近五年的行政復議案件維持在100件以下，與全國其他省份對比，西藏是唯一一個受理行政復議案件數未過百的省份。被訴的行政機關不積極應訴，保持著老觀念，覺得行政機關出庭應訴減弱了他們的威信。第三，上級行政機關對下級行政機關監(jiān)督力度不足。上級行政機關出臺相關的行政許可文件，并在其官網公布。

二、西藏自治區(qū)政府推進依法行政的對策

（一）加強基層地方政府依法行政觀念

第一，提高基層工作人員準入門檻及提升現有工作人員的文化水平與法律知識水平。首先，人事部門在招收公務人員時，提高工作人員的學歷準入門檻，部分法律部門規(guī)定招收法學專業(yè)的人員，為之后行政機關進行行政復議、行政許可、行政處罰儲備人才。其次，完善崗前培訓制度并將法律知識普及作為必選條件，避免崗前培訓流于形式。最后，鼓勵現有工作人員進行學歷提升，并保障其進修時間、進修經費等。由于基層工作人員人手緊缺，單位領導無法準假其參加學習，進行繼續(xù)教育的公務人員只報名并參加考試，并沒有參加課程學習，徒有學歷證明卻沒有相應的知識水平。第二，健全基層工作人員行政問責制度，規(guī)范行政執(zhí)法行為。地方人大及地方政府出臺相應的行政問責制度，并明確規(guī)定問責的對象、問責的方式、問責的程序等，并將其納入基層工作人員年度考核，以達到行政工作人員在執(zhí)法中擁有警覺性、責任心的目的。第三，加強基層群眾法律意識觀念。首先，繼續(xù)加強“下鄉(xiāng)普法”活動及完善具有西藏特色的村居法律顧問制度，讓其成為實實在在為基層群眾提供法律服務的制度。其次，強化群眾法治教育。以采取多種形式為群眾普法，比如通過抖音、微信公眾號等網絡軟件，或者通過表演的形式進行普法。

（二）健全依法行政程序規(guī)則

第一，加強地方立法工作。西藏是少數民族聚居區(qū)，立法機關需結合本區(qū)區(qū)情及民情，把科學立法與民主立法相結合，出臺適合本區(qū)的地方性法規(guī)與政府規(guī)章。2019年12月28日西藏自治區(qū)政府出臺了《西藏自治區(qū)重大行政決策程序暫行規(guī)定》，規(guī)定了公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查和集體討論決定等程序，對本區(qū)內重大決策程序的規(guī)范性、科學性、合法性起到了積極作用。但未出臺統(tǒng)一的依法行政程序規(guī)定，需進一步加快地方立法步伐。第二，完善政府信息公開程序。針對政府依職權公開的事項，必須盡快、及時地向社會公眾公開，不能僅限于政府官網，還應充分利用互聯網+政府服務模式，緩解社會群眾與行政機關信息不對等的問題。第三，規(guī)范行政機關執(zhí)法程序。西藏自治區(qū)政府相繼出臺了《西藏自治區(qū)行政執(zhí)法公示實施辦法》《西藏自治區(qū)行政執(zhí)法全過程記錄實施辦法》等文件，并要求全區(qū)各地市制定相對應的配套方案，以達到規(guī)范行政執(zhí)法的行為。在此基礎上，西藏自治區(qū)政府應進一步細化行政執(zhí)法程序，明確各行政機關的權責清單，并制定出臺相應的行政執(zhí)法考核機制及獎懲機制，規(guī)避上下級行政機關以及各地區(qū)同一部門行政機關之間行政執(zhí)法程序的非合理性。

（三）完善行政執(zhí)法監(jiān)督機制

第一，建立并完善行政執(zhí)法事前監(jiān)督和事中監(jiān)督制度。首先，利用權力制約權力進行監(jiān)督。由于我國行政機關采用的是行政首長負責制，權力過大、責任偏小、缺乏監(jiān)督是其弊端，因此，上級行政機關應充分發(fā)揮其事前監(jiān)督職能以及發(fā)揮部門內部之間的監(jiān)督職能。其次，利用人大代表進行監(jiān)督，尤其是黨員干部的人大代表進行監(jiān)督。地方人民代表分散在行政機關各單位及社會中是其一大優(yōu)點，應充分發(fā)揮他們事前監(jiān)督和事中監(jiān)督的作用。最后，明確行政執(zhí)法人員的法律責任。第二，加強行政復議和行政應訴工作。行政復議和行政應訴工作是行政相對人權利的救濟途徑，也是行政監(jiān)督的內容之一，有利于行政機關改進行政執(zhí)法行為方式、解決行政爭議和維護社會穩(wěn)定。首先，拓寬行政復議渠道，并加強行政復議工作人員的培訓工作，使其更專業(yè)、更規(guī)范。其次，改進行政復議的審理方式，堅持便民高效原則，并咨詢本單位法律顧問的專家的意見，合理合法地審理行政復議案件。最后，行政機關依法作出行政復議決定。對于行政機關的違法行為，應及時依法撤銷或者變更。第三，加大社會群眾監(jiān)督及媒體的監(jiān)督。拓寬社會群眾監(jiān)督的通道，充分利用互聯網平臺，安排專人負責社會群眾的舉報投訴等。