農(nóng)民對(duì)農(nóng)村土地政策的認(rèn)知及提升路徑
——以那柯里村為例

（云南大學(xué) 公共管理學(xué)院，云南 昆明，650091）

農(nóng)村土地政策是國(guó)家根據(jù)一定時(shí)期的政治經(jīng)濟(jì)任務(wù)，對(duì)農(nóng)村土地的所有、使用、轉(zhuǎn)讓、租賃等與土地相關(guān)事務(wù)的政策、法律和準(zhǔn)則的總稱。習(xí)近平總書記曾指示：“茶馬古道是一篇大文章，那柯里是一個(gè)充滿鄉(xiāng)愁的地方?！痹颇鲜幎嶙逡妥遄灾慰h同心鄉(xiāng)那柯里村自2008年重建以來，以打造茶馬驛站為中心的文化創(chuàng)意小站為目標(biāo)，開始由農(nóng)村向旅游小鎮(zhèn)轉(zhuǎn)型，近年來精準(zhǔn)扶貧政策的實(shí)施，加速了那柯里農(nóng)村用地到城鎮(zhèn)用地的轉(zhuǎn)化，那柯里下轄的十五個(gè)自然村中，那柯里村土地通過征地、流轉(zhuǎn)基本轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地，其它十四個(gè)自然村農(nóng)村用地形態(tài)保持完好，在那柯里土地征用、流轉(zhuǎn)、承包過程中村民對(duì)土地政策了解愈加深入，但存在許多問題，給當(dāng)?shù)靥幚砣说孛?、處理基層工作帶來一定困難。

一、歷史：縱深的農(nóng)村土地政策發(fā)展

土地政策是我國(guó)處理人地關(guān)系的重要功能性政策，新中國(guó)建立以來，黨和國(guó)家一直高度重視農(nóng)村土地政策的認(rèn)知和落實(shí)情況，我國(guó)的農(nóng)村土地政策總體經(jīng)歷了二個(gè)階段：第一，1949年到1978年的土地私有化階段；第二，1978年到1999年的家庭承包責(zé)任制階段，同時(shí)堅(jiān)持土地承包制度基礎(chǔ)上的保護(hù)耕地、保持生態(tài)。我國(guó)農(nóng)村土地政策不是一成不變的，而是根據(jù)現(xiàn)實(shí)和人民的需要進(jìn)行不斷調(diào)整和完善的，目前農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)、土地征用、土地租賃等政策都在這二個(gè)階段的基礎(chǔ)上調(diào)整優(yōu)化而來。

1949年到1978年期間，中央政府頒布了《中國(guó)土地改革法》①《中華人民共和國(guó)土地改革法》，1950年6月28日中央人民政府委員會(huì)第八次會(huì)議通過，同月30日中央人民政府公布施行的法令。廢除了地主階級(jí)封建剝削的土地所有制，沒收地主的土地，征收不同用途的農(nóng)村土地，實(shí)行農(nóng)民的土地所有制。這部法令指導(dǎo)了新中國(guó)成立的土地改革，1952年底，土地改革在全國(guó)基本完成，但是分散耕種、經(jīng)營(yíng)的自然經(jīng)濟(jì)不利于解放和發(fā)展農(nóng)村的生產(chǎn)力，農(nóng)民的貧困狀況無法得到改變。1953年開始的農(nóng)業(yè)社會(huì)主義改造，農(nóng)村開始了農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)，成立農(nóng)民互助小組，進(jìn)一步成立初級(jí)農(nóng)業(yè)合作社，發(fā)展成為高級(jí)農(nóng)業(yè)合作社，在此過程中把土地農(nóng)民私有制變?yōu)榱宿r(nóng)村土地的集體所有制。1958年人民公社化運(yùn)動(dòng)開始，確立了土地的公社所有制，提出“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”口號(hào)，提出土地所有權(quán)屬于公社、大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)、土地使用權(quán)屬于生產(chǎn)隊(duì)和農(nóng)民。在此過程中，土地的公社所有制暴露出了許多問題，導(dǎo)致農(nóng)民的積極性低下，農(nóng)村積貧積弱的現(xiàn)象難以改變。

1978年黨的十一屆三中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定》②《中共中央關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定》，（一九七九年九月二十八日黨的十一屆四中全會(huì)通過）。，旨在加快農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，加強(qiáng)工農(nóng)聯(lián)盟，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。人民公社解體，家庭承包責(zé)任制度初步確立，土地開始包產(chǎn)到戶、包干到戶，實(shí)行聯(lián)產(chǎn)的生產(chǎn)責(zé)任制、定額計(jì)酬制。1984年《關(guān)于1984年農(nóng)村工作的通知》③《關(guān)于1984年農(nóng)村工作的通知》 （簡(jiǎn)稱1984年中央1號(hào)文件），是1984年1月1日中共中央頒發(fā)的通知，提出延長(zhǎng)土地承包期一般應(yīng)在15年以上。提出土地承包期延長(zhǎng)15年以上，實(shí)行以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制和統(tǒng)分結(jié)合的二層模式，并提出土地承包期在15年以上的，允許土地流轉(zhuǎn)、承包。實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村土地集體所有、農(nóng)戶承包、統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，開始嘗試土地所有權(quán)和使用權(quán)的分離。1993年《關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干政策措施》④1993年11月5日，中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干政策措施》 發(fā)布實(shí)施。提出土地承包期再延長(zhǎng)30年不變，允許土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓。同時(shí)提出“增人不增地、減人不減地”的保持穩(wěn)定、微小調(diào)整的措施。2002年《農(nóng)村土地承包法》⑤2002年， 《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法頒布》。正式完整確立家庭承包經(jīng)營(yíng)制度，2007年開始農(nóng)村土地建設(shè)用地制度、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度不發(fā)展改革，走向深化發(fā)展。十九大召開，習(xí)近平總書記提出保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年，同時(shí)做好耕地保護(hù)、占耕補(bǔ)償?shù)认嚓P(guān)工作，繼續(xù)把農(nóng)村土地工作作為重點(diǎn)工作。

那柯里村農(nóng)村土地政策的實(shí)施與全國(guó)土地政策實(shí)施情況基本一致。建國(guó)以來主要是馬幫經(jīng)過的驛站，占地面積不大，人口也不多，隨著馬幫的興旺，那柯里迎來了生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)遇，人口增多，也耕種使用土地，實(shí)施土地集體所有的農(nóng)業(yè)公社化政策；改革開放之后，1982年開始逐步落實(shí)了家庭承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制，農(nóng)民積極性大大提高，形成了穩(wěn)定的人地關(guān)系；近年來，隨著旅游小鎮(zhèn)的重建、交通道路的發(fā)展、土地工作的推進(jìn)，那柯里村的土地征用、土地流轉(zhuǎn)、土地承包等進(jìn)程大大加快。

二、現(xiàn)實(shí)：農(nóng)村土地政策的認(rèn)知現(xiàn)狀

農(nóng)村土地工作一直是黨和政府高度重視的領(lǐng)域，農(nóng)村土地政策的宣傳和落實(shí)也是其農(nóng)村工作的重要步驟，農(nóng)民對(duì)農(nóng)村土地政策的認(rèn)知是國(guó)家農(nóng)村土地政策調(diào)整和完善的重要依據(jù)。農(nóng)戶對(duì)土地政策的認(rèn)知情況影響了農(nóng)民與土地的關(guān)系，也在一定程度上代表了農(nóng)村土地工作的成效，影響了農(nóng)戶對(duì)黨和國(guó)家的認(rèn)識(shí)，以及決定了農(nóng)民維護(hù)利益所采取的手段和途徑。

通過對(duì)那柯里行政村（15個(gè)自然村）的威望人物、實(shí)干大戶、老人、青年、貧困戶等家庭進(jìn)行入戶訪談發(fā)現(xiàn)，農(nóng)戶的家庭情況、從業(yè)習(xí)慣、年齡、心理因素等都對(duì)農(nóng)戶對(duì)不同土地政策的認(rèn)知有影響，例如威望人物和實(shí)干大戶、或者家庭年收入較高、受教育程度越高者，更關(guān)注電視、村委會(huì)宣傳的土地政策，涉及到自身的問題會(huì)通過各種途徑維護(hù)，但是年齡較老者、家庭較貧困者、思想落后或行為懶惰者對(duì)土地政策的了解顯然不足。除了土地政策認(rèn)知的主體存在差異外，農(nóng)戶對(duì)各類土地政策的認(rèn)知情況也不盡相同，了解基本土地管理法律、宅基地政策、土地流轉(zhuǎn)政策、土地征用政策、土地利用規(guī)劃、基本農(nóng)田政策的程度也有差異，對(duì)農(nóng)村土地政策關(guān)心者了解基本土地管理法律、宅基地政策、土地流轉(zhuǎn)政策、土地征用政策、基本農(nóng)田政策等土地政策較多，而對(duì)土地政策漠不關(guān)心者，了解基本的所有權(quán)與使用權(quán)分離政策，宅基地政策等基本土地政策。而更多的現(xiàn)實(shí)功能性土地政策，如土地利用規(guī)劃、土地管理政策、土地產(chǎn)權(quán)政策等，農(nóng)戶有了解的愿望，但是由于受多因素的影響，農(nóng)村對(duì)這些政策的認(rèn)知程度較低?？偟膩碚f，土地政策認(rèn)知主體之間的差異主要受到農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)狀況、受教育程度、是否與自身利益相關(guān)、是否與閑暇時(shí)間、是否有所期望五個(gè)因素的影響；不同土地政策認(rèn)知的差異主要受到土地政策宣傳、利益表達(dá)的渠道、參與民主管理的程度、是否與自身利益相關(guān)等因素的影響。土地政策認(rèn)知的主體差異與不同政策的認(rèn)知差異都受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平因素、農(nóng)戶自身因素、土地工作因素等多因素、多角度的影響。

從整體主義的視角看，雖然在對(duì)土地政策認(rèn)知上存在主體和種類的微觀差異，但總體那柯里農(nóng)戶對(duì)與自己切身利益相關(guān)的土地政策十分關(guān)心，對(duì)土地政策的貫徹落實(shí)情況認(rèn)知較為準(zhǔn)確，對(duì)宅基地、耕地、產(chǎn)權(quán)等內(nèi)容形成的觀念基本正確。那柯里整體土地政策的認(rèn)知呈現(xiàn)正向發(fā)展的趨勢(shì)，這種趨勢(shì)也是多因素導(dǎo)致的結(jié)果[1]。第一，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。隨著國(guó)家對(duì)“三農(nóng)”問題的重視及精準(zhǔn)扶貧政策的實(shí)施，越來越多的勞動(dòng)力從土地上解放出來，開放的市場(chǎng)與適時(shí)的計(jì)劃保障農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)和買賣，農(nóng)民收入實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定增加，擁有閑暇的時(shí)間和參與政治的動(dòng)力，更加關(guān)注與自身息息相關(guān)的利益問題，于是開始了解土地政策，更好的利用土地使用的權(quán)力獲取更大的生活資源和利益。第二，交通道路的發(fā)展。那柯里的發(fā)展變遷是一個(gè)隨著交通道路變化而變化、發(fā)展而發(fā)展的歷史過程[2]。途經(jīng)這里的公路有歷史上的茶馬古道、1953年開通的昆洛公路、1995年運(yùn)行的磨思公路、2008年修建完成的昆曼國(guó)際高速公路。歷史上那柯里被稱為“馬哭里”[3]，形成和發(fā)展都依靠其是茶馬古道驛站的地理位置，新中國(guó)成立以后，馬幫衰落，那柯里也陷入困境，隨著多條交通道路的新建，將那柯里接觸外界、獲得發(fā)展機(jī)遇的可能性無限延伸和擴(kuò)大，深刻影響了那柯里，可以說那柯里的建設(shè)和重構(gòu)都與此息息相關(guān)。那柯里外圍環(huán)繞著高速公路，中間磨思公路穿過，修建高速公路、打造旅游景點(diǎn)等都需要土地的流轉(zhuǎn)和征用，道路交通的發(fā)展促進(jìn)了農(nóng)村對(duì)土地政策認(rèn)知的程度。第三，土地屬性的變化。土地公共屬性和財(cái)產(chǎn)屬性在不同的歷史時(shí)期呈現(xiàn)各有側(cè)重或二者統(tǒng)一的狀態(tài)[4]，所有權(quán)與使用權(quán)的分離就是二者有機(jī)統(tǒng)一的體現(xiàn)，伴隨著公共屬性和財(cái)產(chǎn)屬性表現(xiàn)出來的是土地資源、資產(chǎn)、資本屬性的逐步發(fā)展和有機(jī)統(tǒng)一。土地資源是人們創(chuàng)造土地財(cái)富的來源，包括有形無形的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益，決定土地生產(chǎn)效益，影響勞動(dòng)生產(chǎn)率；土地資產(chǎn)是某一主體所擁有的或者所使用的作為生產(chǎn)資料或要素參與生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，并為該主體帶來以經(jīng)濟(jì)為主的收益的土地事務(wù)本身以及土地產(chǎn)權(quán)；土地資本在《資本論》中指人類對(duì)變成了生產(chǎn)資料的土地進(jìn)行投資，既包括能投入土地的固定資產(chǎn)，也包括土地物質(zhì)，具有運(yùn)動(dòng)性和增值性。土地不僅是農(nóng)民的一種資源，更成為一種資本和資產(chǎn)，土地不僅跟生產(chǎn)生活有關(guān)，與證券、信貸、股市的關(guān)系越來越密切，越來越呈現(xiàn)一種“三位一體”的模式[5]。在此情況下，農(nóng)民必須加速了解土地的相關(guān)政策，以便于更好地發(fā)揮土地屬性功能。第四，土地工作的開展。土地工作既包括基層自治組織對(duì)耕地保護(hù)、占耕補(bǔ)退、調(diào)整承包等相關(guān)基本工作，又包括幾年一次的土地確權(quán)、宅基地產(chǎn)權(quán)確認(rèn)、林地改革等不定時(shí)普查工作。那柯里地形多樣，人口較少，人均占地面積大，2008年至今的林地改革工作明確劃定林地范圍，統(tǒng)計(jì)出每戶的林地面積，并實(shí)施林地保護(hù)政策，對(duì)自用、他用的不同情況及使用的不同規(guī)模實(shí)施有償采伐制度和合理使用制度；2016年完成的宅基地產(chǎn)權(quán)確認(rèn)在第三方、農(nóng)民、村委會(huì)的陪同下進(jìn)行每家每戶的確認(rèn)，實(shí)行“一戶一宅”的政策，在解決糾紛、重新確認(rèn)的基礎(chǔ)上頒發(fā)宅基地產(chǎn)權(quán)使用證；目前正在進(jìn)行中的土地確權(quán)工作通過第三方機(jī)構(gòu)帶領(lǐng)農(nóng)戶再次確權(quán)，不斷講解土地政策等。日常的土地管理和調(diào)整工作、近期的林地改革、宅基地使用、土地確權(quán)等工作中農(nóng)民親自參與，深入了解到各類土地政策，強(qiáng)化了對(duì)土地產(chǎn)權(quán)、土地利用管理的認(rèn)識(shí)。第五，勘察技術(shù)的進(jìn)步。土地工作和土地糾紛處理中常常是由遙感衛(wèi)星直接定位，明確圖像，讓農(nóng)民可以看得清清楚楚，了解自己土地的范圍與類型以及土地的利用情況，進(jìn)一步了解政府和自治組織所做的工作，了解土地政策的文本本身和貫徹落實(shí)情況。

三、困境：農(nóng)村土地政策實(shí)施與認(rèn)知的張力

農(nóng)民對(duì)土地政策的認(rèn)知情況與政府土地工作效果、土地政策的落實(shí)直接相關(guān)，也直接影響了農(nóng)民對(duì)黨和國(guó)家的的認(rèn)同。那柯里行政村農(nóng)民總體上來說對(duì)國(guó)家土地政策有正確的認(rèn)識(shí)，形成了準(zhǔn)確的產(chǎn)權(quán)觀念，但是土地政策認(rèn)知的主體存在差異，農(nóng)戶對(duì)各類土地政策的認(rèn)知情況也不盡相同，農(nóng)村土地政策貫徹落實(shí)與農(nóng)民對(duì)其認(rèn)知存在張力。這給土地相關(guān)工作帶來了困難，也是農(nóng)民容易收到不準(zhǔn)確甚至是錯(cuò)誤的信息，同時(shí)那柯里村正在進(jìn)行的土地征用過程中帶來了許多矛盾與張力[6]。

土地政策宣傳不到位。雖然目前全國(guó)的土地確權(quán)工作如火如荼的展開，那柯里村的土地確權(quán)工作以及土地常規(guī)工作等都大力宣傳了土地政策，但是由于主要明確土地使用權(quán)的范圍、用途、功能展開，農(nóng)民對(duì)土地管理、流轉(zhuǎn)、征用等政策還是知之甚少。且土地政策涉及到《土地法》以及各項(xiàng)關(guān)于土地征用、流轉(zhuǎn)的規(guī)定較多，農(nóng)民缺乏相關(guān)政治法律素養(yǎng)，很難直接看懂，而土地政策的宣傳一般是大政方針式的宣傳，農(nóng)戶只了解基本情況，對(duì)其他土地政策也就無法全面得知。此外基層政府工作人員及基層自治組織工作人員少、薪酬少、工作多，經(jīng)常應(yīng)付不過來，存在工作不到位、疲于應(yīng)付的情況。因此在政策宣傳上由于宣傳人員的配備缺陷、宣傳方式和途徑的缺陷，導(dǎo)致了農(nóng)民對(duì)土地政策的認(rèn)知與土地政策落實(shí)的張力。

土地規(guī)劃利用不明確。農(nóng)村土地應(yīng)該在耕地保護(hù)政策的基礎(chǔ)上對(duì)建設(shè)用地、發(fā)展用地等進(jìn)行規(guī)劃。那柯里村目前正處于打造以茶馬文化為核心的文化創(chuàng)意小站，積極發(fā)展旅游文化產(chǎn)業(yè)，需要資金土地支持，不斷加速土地資源、資本、資產(chǎn)屬性的融合，但是對(duì)于農(nóng)民來說他們并不知道政府的土地規(guī)劃制度、也不知道政府土地管理制度，對(duì)政府的招商引資、流轉(zhuǎn)土地的行為表示不滿，農(nóng)民缺乏對(duì)當(dāng)?shù)赝恋匾?guī)劃的知情權(quán)，也無法了解農(nóng)村土地政策落實(shí)的方式和途徑。

當(dāng)?shù)厝狈χ鲃?dòng)性、農(nóng)民缺乏參與感。國(guó)家對(duì)土地政策的根本性問題和發(fā)展方向做了規(guī)定，具體的宣傳落實(shí)工作以及細(xì)節(jié)的擬定都交給了地方政府。那柯里村實(shí)行的是全國(guó)統(tǒng)一的農(nóng)村土地政策，細(xì)節(jié)由云南省、普洱市、寧洱縣實(shí)施和管理，而省市縣的規(guī)劃都是符號(hào)整體的發(fā)展要求，那柯里村和農(nóng)民都無法參與進(jìn)去，也缺乏表達(dá)利益與意見的渠道，也沒有建言獻(xiàn)策的機(jī)會(huì)，在現(xiàn)實(shí)中，土地管理的調(diào)整和規(guī)劃是臨時(shí)通知、限時(shí)做工作，基層工作人員工作難做，農(nóng)民也不配合相關(guān)措施，所以土地管理和土地規(guī)劃往往得不到農(nóng)民的認(rèn)同。

農(nóng)戶土地觀念與行為的不統(tǒng)一。從改革開放以來的家庭承包責(zé)任制確立并不斷發(fā)展，圍繞土地承包而展開的土地政策在繼承中不斷調(diào)整，土地確權(quán)、林地改革等工作也相繼開展，農(nóng)民在觀念上明確了產(chǎn)權(quán)觀念，對(duì)土地的所有、使用、流轉(zhuǎn)、租賃等概念也比較明確，但是行為上往往跟觀念呈現(xiàn)不一致的傾向。目前農(nóng)村土地政策實(shí)施的重要前提就是保障農(nóng)民的權(quán)利，特別是保障農(nóng)民對(duì)土地使用的權(quán)利，所以一切的土地流轉(zhuǎn)、征用在依據(jù)法律政策的前提下，都要保護(hù)農(nóng)民的利益，必須征得農(nóng)民的同意。因此政府在做出調(diào)整建設(shè)用地，進(jìn)行土地征用以發(fā)展道路、修建服務(wù)站、修建公共設(shè)施等行為前，必須確定農(nóng)民的自愿同意同時(shí)不能采取損害農(nóng)民生產(chǎn)生活的措施，每個(gè)農(nóng)民都想取得更大的利益，獲得更多的賠償款或補(bǔ)償款，他們自己或者團(tuán)結(jié)為群體與當(dāng)?shù)卣憙r(jià)還價(jià)，還會(huì)采取非制度化的手段，導(dǎo)致群體性事件的發(fā)生，使基層工作難度增大，土地政策落實(shí)的經(jīng)濟(jì)承包、時(shí)間成本、人力成本都大大增加。農(nóng)民的認(rèn)知和行為除了受到利益的驅(qū)動(dòng)外，他們對(duì)農(nóng)村土地有很深的依戀感，這種依戀感表現(xiàn)在堅(jiān)持對(duì)土地的占有，生產(chǎn)生活都依賴土地，當(dāng)土地流轉(zhuǎn)出去特別是被征用時(shí)，體現(xiàn)出強(qiáng)烈的抗拒性與不滿。雖然可以拿到賠償款，但是從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看這是不穩(wěn)定且無法持續(xù)的，遠(yuǎn)不如土地能給農(nóng)民提供的源源不斷的物質(zhì)資料有穩(wěn)定性和安全感。此外，土地征用過程中政府在其中協(xié)調(diào)各方關(guān)系，加之土地財(cái)政的影響，賠付給農(nóng)民的款項(xiàng)與市場(chǎng)價(jià)值往往相差較大，農(nóng)民的不平衡感難以消除，加上對(duì)土地的依戀感，難以承認(rèn)此類土地政策，阻礙了農(nóng)村土地工作的進(jìn)行，給土地政策的落實(shí)帶來困難。

四、優(yōu)化：農(nóng)村土地政策利益的調(diào)整

農(nóng)民對(duì)土地政策的認(rèn)知以及采取的行動(dòng)首先與自身的利益相關(guān)，提升農(nóng)民對(duì)土地政策的認(rèn)知認(rèn)同，保障農(nóng)民的利益和權(quán)利是首要路徑，在此基礎(chǔ)上，堅(jiān)持對(duì)土地承包的小調(diào)整，輔之以土地政策的大力宣傳，規(guī)范政府行為，鼓勵(lì)農(nóng)民積極參與到土地政策的落實(shí)過程中，做好并告知農(nóng)民當(dāng)?shù)氐耐恋毓芾砝靡?guī)劃，保障農(nóng)民的正當(dāng)權(quán)益，保障農(nóng)民的知情權(quán)利與參與權(quán)利，提升農(nóng)民的平衡感、安全感，進(jìn)一步提升農(nóng)民對(duì)土地政策的認(rèn)知和行動(dòng)支持。

第一，調(diào)整利益分配政策，實(shí)行滾動(dòng)分配。政府尊重農(nóng)民的利益和意愿，及時(shí)按程序頒發(fā)土地承包相關(guān)證書、宅基地使用證、林業(yè)證等與農(nóng)民關(guān)系密切的證書，在做出行政措施之前審查自己，與農(nóng)戶充分協(xié)商。在需要土地征用時(shí)，充分與農(nóng)民協(xié)商，采取農(nóng)民能接受的利益補(bǔ)償方式，針對(duì)農(nóng)民失去土地的不安全感和不穩(wěn)定感，實(shí)行利益的滾動(dòng)分配，一次性分配農(nóng)民不能接受，就滾動(dòng)幾次分配，除了金錢直接補(bǔ)償?shù)姆绞剑部刹扇∑渌难a(bǔ)償方式，如解決就業(yè)、入股等方式。此外，補(bǔ)償款在符合國(guó)家規(guī)定的基礎(chǔ)上，遵循當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，立足于農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)民權(quán)益保障的基礎(chǔ)上給予農(nóng)民正當(dāng)?shù)难a(bǔ)償，促進(jìn)農(nóng)村的發(fā)展，維持農(nóng)村的穩(wěn)定。

第二，堅(jiān)持土地政策的“小調(diào)整”策略。在土地承包政策中“增人不增地、減人不減地”是一個(gè)基本的原則，在堅(jiān)持大穩(wěn)定的前提下也提出可以進(jìn)行小調(diào)整。針對(duì)農(nóng)村人口的流動(dòng)、自然情況的影響，土地可以進(jìn)行一定的調(diào)整，農(nóng)村地方戶籍的遷出、自然災(zāi)害、河流流向等對(duì)土地的影響都影響到個(gè)人或者集體土地的一些變化，政府可以按規(guī)定，在充分同村民商議，在不影響大多數(shù)人利益的情況下進(jìn)行局部調(diào)整，關(guān)注村中的弱勢(shì)群體，促進(jìn)農(nóng)民對(duì)土地政策具體規(guī)定與調(diào)整的認(rèn)知。

第三，加強(qiáng)土地政策的宣傳工作。土地政策落實(shí)的重要前提是土地政策宣傳，這也是農(nóng)民對(duì)土地政策認(rèn)知的主要來源。加強(qiáng)土地政策的宣傳工作，就是要完善宣傳的方式、途徑，安排好基層工作人員的任務(wù)分工，處理好宣傳主體與宣傳對(duì)象的關(guān)系。政府、基層組織、村民形成共享共治的治理和宣傳模式，確立村民在土地治理和土地政策宣傳中的重要地位，地方政府在土地政策出臺(tái)就要及時(shí)廣播、電視宣傳，在土地政策的實(shí)施過程中對(duì)農(nóng)民進(jìn)行必要的政策培訓(xùn)，加強(qiáng)對(duì)宣傳者和農(nóng)民的法律知識(shí)培訓(xùn)，彌補(bǔ)農(nóng)民存在的知識(shí)短缺的現(xiàn)象，提高他們辨別真?zhèn)瓮恋卣咝畔⒌哪芰?，保證政策宣傳工作的真正落實(shí)，農(nóng)民能準(zhǔn)確把握相關(guān)信息。

第四，規(guī)范政府行為，鼓勵(lì)農(nóng)民參與。當(dāng)?shù)卣畬?duì)法律的制定實(shí)施和農(nóng)村土地政策應(yīng)該準(zhǔn)確的貫徹落實(shí)，行政人員也應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)土地政策和法律的認(rèn)識(shí)素養(yǎng)，組織培訓(xùn)，提高土地政策法律知識(shí)。政府在土地政策上的作為應(yīng)該納入績(jī)效考核機(jī)制，政策實(shí)施連帶機(jī)制約束當(dāng)?shù)卣畬?duì)土地的行政學(xué)行為，同時(shí)也有發(fā)揮地方的自主性，鼓勵(lì)當(dāng)?shù)卣槍?duì)當(dāng)?shù)厍闆r提出具體建議措施，鼓勵(lì)農(nóng)村參與土地政策的具體措施的落地過程，積極向當(dāng)?shù)卣妥灾谓M織反應(yīng)相關(guān)問題，提出相應(yīng)的政策建議。在目前全國(guó)所開展的土地確權(quán)工作中，針對(duì)不同地區(qū)、不同群體認(rèn)知的差異以及農(nóng)村土地政策落實(shí)的不同情況，應(yīng)該構(gòu)建差異化的登記工作導(dǎo)向，在工作效率、目的，農(nóng)民認(rèn)知情況等方面根據(jù)實(shí)際情況采取不同措施推動(dòng)該項(xiàng)工作的開展。

第五，做好土地管理規(guī)劃。農(nóng)村土地政策不僅包括土地承包政策、土地流轉(zhuǎn)、土地征用等政策，土地管理政策與土地規(guī)劃政策也是其重要組成部分，在現(xiàn)實(shí)中土地管理政策和土地利用政策的功能越來越突出，且體現(xiàn)在基本土地政策的落實(shí)與執(zhí)行。當(dāng)?shù)馗骷?jí)政府應(yīng)該做好當(dāng)?shù)氐拈L(zhǎng)、中、短期土地規(guī)劃，明確當(dāng)?shù)赝恋乩?，進(jìn)行告知和宣傳，充分保障農(nóng)民的知情權(quán)。在土地工作進(jìn)行之前也應(yīng)進(jìn)行充分的動(dòng)員和宣傳，盡量消除農(nóng)民的不安全感，增強(qiáng)農(nóng)民對(duì)農(nóng)村土地政策的正確認(rèn)知和落實(shí)支持。

結(jié) 論

農(nóng)村土地政策的落實(shí)和完善一直是黨和國(guó)家高度關(guān)注的問題，農(nóng)民對(duì)農(nóng)村土地政策的認(rèn)知與支持情況很大程度上影響了土地政策落實(shí)的進(jìn)程、也影響了土地工作的成效，更是影響農(nóng)民對(duì)黨和國(guó)家的信任和認(rèn)同。云南省寧洱哈尼族彝族自治縣同心鄉(xiāng)那柯里村具有特殊的地理位置和特殊的民族關(guān)系。農(nóng)村土地政策的實(shí)施與全國(guó)土地政策實(shí)施情況基本一致，近年來，隨著旅游小鎮(zhèn)的重建、交通道路的發(fā)展、土地工作的推進(jìn)，那柯里村的土地征用、土地流轉(zhuǎn)、土地承包等進(jìn)程大大加快。那柯里土地征用、流轉(zhuǎn)、承包過程中村民對(duì)土地政策認(rèn)知愈加深入，但存在許多問題，給當(dāng)?shù)靥幚砣说孛?、處理基層土地工作帶來一定困難。那柯里在一定程度上代表了當(dāng)代中國(guó)農(nóng)民對(duì)農(nóng)村土地政策的認(rèn)知情況，研究那柯里村農(nóng)民對(duì)土地政策的認(rèn)知現(xiàn)狀、面臨困境、提升途徑可以實(shí)行共性問題的擴(kuò)展。

從整體主義的視角看，那柯里農(nóng)戶對(duì)與自己切身利益相關(guān)的土地政策十分關(guān)心，對(duì)土地政策的貫徹落實(shí)情況認(rèn)知較為準(zhǔn)確，對(duì)宅基地、耕地、產(chǎn)權(quán)等內(nèi)容形成的觀念基本正確。但是土地政策認(rèn)知的主體存在差異，農(nóng)戶對(duì)各類土地政策的認(rèn)知情況也不盡相同。農(nóng)戶的家庭情況、從業(yè)習(xí)慣、年齡、心理因素等都對(duì)農(nóng)戶對(duì)不同土地政策的認(rèn)知有影響；農(nóng)戶對(duì)各類土地政策的認(rèn)知情況也不盡相同，了解基本土地管理法律、宅基地政策、土地流轉(zhuǎn)政策、土地征用政策、土地利用規(guī)劃、基本農(nóng)田政策的程度也有差異。導(dǎo)致差異和認(rèn)知困境的原因主要包括土地政策宣傳不到位，土地規(guī)劃利用不明確，當(dāng)?shù)厝狈χ鲃?dòng)性、農(nóng)民缺乏參與感，農(nóng)戶土地觀念與行為的不統(tǒng)一。面對(duì)農(nóng)村土地政策落實(shí)與農(nóng)民認(rèn)知之間的張力問題，需要多措并舉。農(nóng)民對(duì)土地政策的認(rèn)知以及采取的行動(dòng)首先與自身的利益相關(guān)，提升農(nóng)民對(duì)土地政策的認(rèn)知認(rèn)同，保障農(nóng)民的利益和權(quán)利時(shí)首要路徑，在此基礎(chǔ)上，堅(jiān)持對(duì)土地承包的小調(diào)整，輔之以土地政策的大力宣傳，規(guī)范政府行為，鼓勵(lì)農(nóng)民積極參與到土地政策的落實(shí)過程中，做好并告知農(nóng)民當(dāng)?shù)氐耐恋毓芾砝靡?guī)劃，保障農(nóng)民的正當(dāng)權(quán)益，保障農(nóng)民的知情權(quán)利與參與權(quán)利，提升農(nóng)民的平衡感、安全感，進(jìn)一步提升農(nóng)民對(duì)土地政策的認(rèn)知和行動(dòng)支持。