少數(shù)民族鄉(xiāng)域社會(huì)治理：內(nèi)涵、價(jià)值和發(fā)展趨向

（湘潭大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖南 湘潭，411105）

少數(shù)民族鄉(xiāng)域社會(huì)治理是基于我國(guó)傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理模式，根據(jù)少數(shù)民族鄉(xiāng)域?qū)嶋H狀況，化解社會(huì)矛盾、提升社會(huì)治理質(zhì)量。國(guó)內(nèi)外對(duì)鄉(xiāng)村治理的研究成果較為豐富，涉及面廣，但專門研究少數(shù)民族鄉(xiāng)域社會(huì)治理的研究成果不多見。由于我國(guó)少數(shù)民族地區(qū)的地理特征、歷史淵源、文化傳統(tǒng)、風(fēng)俗習(xí)慣及宗教信仰等諸方面的特殊性和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不平衡性，形成了民族地區(qū)社會(huì)治理的特殊性和差異性。因此，在中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代之際，探尋少數(shù)民族鄉(xiāng)域社會(huì)治理的內(nèi)涵、價(jià)值和發(fā)展趨向，對(duì)于拓展民族地區(qū)社會(huì)治理的理論研究和提升民族地區(qū)社會(huì)治理水平都頗具意義。

一、少數(shù)民族鄉(xiāng)域社會(huì)治理的內(nèi)涵

民族問(wèn)題歷來(lái)是黨和國(guó)家的重大事務(wù)之一。隨著黨的十八屆三中全會(huì)“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”和黨的十九大“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”的提出，少數(shù)民族鄉(xiāng)域社會(huì)治理作為國(guó)家治理的重要內(nèi)容，引起了學(xué)術(shù)界的高度關(guān)注。但在新時(shí)代推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的背景下，如何賦予少數(shù)民族鄉(xiāng)域社會(huì)治理新的內(nèi)涵則有待于更深層次的剖析。

（一）民族區(qū)域自治：自決權(quán)分析和特性闡述

民族區(qū)域自治制度是我國(guó)的一項(xiàng)基本政治制度，是具有中國(guó)特色的解決民族問(wèn)題的基本政策。1938年以前，中國(guó)共產(chǎn)黨參照蘇聯(lián)政策理論曾提出“民族自決權(quán)”，后為適應(yīng)中國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情的需要，我黨不斷調(diào)整民族政策，提出“民族區(qū)域自治”，并于1949年最終將民族區(qū)域自治制度確立為國(guó)家基本政治制度。近年來(lái)，學(xué)術(shù)界從民族學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)和社會(huì)學(xué)等其它各學(xué)術(shù)領(lǐng)域?qū)γ褡鍏^(qū)域自治的理論和實(shí)踐進(jìn)行了多角度和深層次的探討。

西方眾多學(xué)者從不同角度，對(duì)解決和完善人類社會(huì)之間的民族問(wèn)題都提出了自己的思想理論及其主張。民族區(qū)域自治的核心內(nèi)容是對(duì)自治權(quán)的詮釋。自治權(quán)作為一個(gè)法學(xué)概念，最早是出現(xiàn)在中世紀(jì)歐洲的城市憲章和特許狀里面。馬克斯·韋伯（Max Weber）認(rèn)為，對(duì)于一個(gè)由個(gè)體組成的集體，自治是與“他治”相對(duì)的一種自主。民族自治是指一個(gè)民族以某種形式把自己組織起來(lái)，建立專門的機(jī)關(guān)，以管理自己民族的一切事務(wù)。設(shè)立民族自治的基本原則，是以民族為主要因素，以單一民族為界限，與民族成員居住的區(qū)域無(wú)關(guān)系，其制度規(guī)范實(shí)行的是“屬人主義原則”。[1]西方學(xué)者多以國(guó)家與鄉(xiāng)村社會(huì)關(guān)系的視角，對(duì)中國(guó)鄉(xiāng)域社會(huì)的政治、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)及其變化等問(wèn)題進(jìn)行研究，但是由于西方國(guó)家對(duì)民族現(xiàn)象的弱化及其民族居住格局不像我國(guó)所表現(xiàn)出的“大雜居，小聚居”的特色，帶有鮮明地域性與民族性的色彩，故很少涉及對(duì)中國(guó)民族地區(qū)鄉(xiāng)域社會(huì)治理個(gè)案研究。

在我國(guó)憲法字典中，對(duì)民族自治區(qū)作出了具體詮釋，它是指“多民族國(guó)家、社會(huì)主義國(guó)家的少數(shù)民族，在中國(guó)國(guó)家機(jī)關(guān)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，根據(jù)本民族人民的共同意愿，建立民族自治地方和自治機(jī)關(guān)，管理本民族事物的權(quán)利”。[2]同時(shí)，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)自治權(quán)也作出了一系列的研究。楊莉通過(guò)對(duì)民族自治地方經(jīng)濟(jì)管理、民族文化、教育、資源保護(hù)自治權(quán)和新農(nóng)村建設(shè)中的自治權(quán)運(yùn)用這五個(gè)民族區(qū)域自治權(quán)方面進(jìn)行多角度的理論探討、內(nèi)涵界定和實(shí)證分析。提出民族區(qū)域自治制度在解決國(guó)內(nèi)民族問(wèn)題的方式上的兩個(gè)基本點(diǎn)：一是國(guó)家要幫助少數(shù)民族和少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)、文化；二是少數(shù)民族在民族自治地方建立的民族自治機(jī)關(guān)享有自治權(quán)。[3]姜漪認(rèn)為自治權(quán)作為少數(shù)民族自主處理民族內(nèi)部事務(wù)的基本權(quán)利，對(duì)維護(hù)國(guó)家的統(tǒng)一和社會(huì)和諧；加快民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，縮小區(qū)域發(fā)展差距；解決民族矛盾有重要推動(dòng)作用。[4]而從民族區(qū)域自治制度演變角度，周平提出，民族區(qū)域自治是政黨政策與國(guó)家制度的有機(jī)結(jié)合，既具有適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的變動(dòng)性，又具有維護(hù)國(guó)家根本利益的穩(wěn)定性。[5]從民族區(qū)域自治價(jià)值角度，陳蒙認(rèn)為堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度是堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要表現(xiàn)，是堅(jiān)持人民當(dāng)家作主、推動(dòng)民主善治持續(xù)和有序增進(jìn)的重要基礎(chǔ)，是推進(jìn)民族事務(wù)治理法治化的制度保障，是推進(jìn)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和民生改善的有力舉措，是維護(hù)民族團(tuán)結(jié)、鑄牢中華民族共同體意識(shí)的制度優(yōu)勢(shì)。[6]從民族區(qū)域自治實(shí)踐角度，汪洋認(rèn)為必須堅(jiān)持民族區(qū)域自治作為一項(xiàng)基本政治制度決不能動(dòng)搖，民族區(qū)域自治是因地制宜、與時(shí)俱進(jìn)，是統(tǒng)一和自治的結(jié)合，民族因素和區(qū)域因素的結(jié)合。[7]陳世潤(rùn)和彭文龍通過(guò)對(duì)民族區(qū)域自治實(shí)踐的總結(jié)得出以下幾點(diǎn)：一是中國(guó)特色社會(huì)主義是各民族共同發(fā)展、共同繁榮的根本道路。二是各民族之間的平等、團(tuán)結(jié)、互助是民族地區(qū)發(fā)展的基本保障。三是以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，實(shí)現(xiàn)全面發(fā)展是民族地區(qū)發(fā)展的核心戰(zhàn)略。四是大力加強(qiáng)少數(shù)民族干部隊(duì)伍建設(shè)是民族地區(qū)發(fā)展的關(guān)鍵措施。[8]

基于以上觀點(diǎn)的歸納，可以分析出民族區(qū)域自治具有以下幾個(gè)特性：第一，普遍性和特殊性。民族區(qū)域自治是在國(guó)家的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，在少數(shù)民族聚居的地方實(shí)行區(qū)域自治。民族區(qū)域自治的前提必須是在黨和國(guó)家的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，具有所有地方治理的普遍性。民族區(qū)域自治與其他地方治理最大的區(qū)別就在于少數(shù)民族聚居地的治理問(wèn)題具有長(zhǎng)期性和復(fù)雜性。少數(shù)民族治理問(wèn)題的特殊性決定了對(duì)民族地區(qū)治理需因地制宜，才能夠發(fā)揮治理效果的最大化。第二，共治性和平等性。民族區(qū)域自治并不意味脫離黨和國(guó)家的管理，而是在黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，各民族人民共同當(dāng)家作主，平等自由地管理和治理民族內(nèi)部事務(wù)，它的本質(zhì)是“平等共治”。第三，歷史性和現(xiàn)實(shí)性。民族區(qū)域自治制度的確立是歷史的選擇，也是符合我國(guó)當(dāng)前現(xiàn)實(shí)國(guó)情的必然選擇。民族區(qū)域自治無(wú)論是在維護(hù)國(guó)家的統(tǒng)一，社會(huì)的和諧，還是解決民族間的矛盾都有著不可或缺的積極作用。

（二）少數(shù)民族鄉(xiāng)域社會(huì)治理：相似概念辨析和多面詮釋

理解鄉(xiāng)域社會(huì)治理，首先要對(duì)“鄉(xiāng)域”和“鄉(xiāng)村”進(jìn)行界定區(qū)分?！坝颉痹趶淖至x的解釋上來(lái)分析，指在一定疆界內(nèi)的地方?！班l(xiāng)域”是對(duì)鄉(xiāng)村宏觀的研究。狹義的“鄉(xiāng)村治理”是指政府或政府通過(guò)其他組織對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)公共品保障做出的制度安排。廣義的“鄉(xiāng)村治理”是指涉及鄉(xiāng)村社會(huì)運(yùn)行的基礎(chǔ)制度安排及公共品保障體系，包括鄉(xiāng)村財(cái)產(chǎn)關(guān)系的保障制度、鄉(xiāng)村組織居民與政府之間的公共事務(wù)往來(lái)、鄉(xiāng)村社會(huì)通過(guò)非政府組織系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)的公共事務(wù)往來(lái)關(guān)系。[9]因此，當(dāng)“鄉(xiāng)村”強(qiáng)調(diào)的是部分時(shí)，它與鄉(xiāng)域是存在本質(zhì)上的區(qū)別的，但當(dāng)它強(qiáng)調(diào)的是整體時(shí)，它與鄉(xiāng)域是有內(nèi)涵重合的部分。由于學(xué)術(shù)界專門研究鄉(xiāng)域社會(huì)治理的研究成果不多見，因此筆者的部分理論分析來(lái)源于與鄉(xiāng)域內(nèi)涵重合的鄉(xiāng)村社會(huì)治理。

總的來(lái)說(shuō)，鄉(xiāng)域社會(huì)治理主要包括治理的理念、主體、機(jī)制，內(nèi)容等方面。從治理主體方面，梅小亞認(rèn)為鄉(xiāng)村社會(huì)治理內(nèi)涵是指由政府的派出（延伸機(jī)構(gòu)）、社會(huì)組織、個(gè)人，或者三者為治理多元化主體，組織機(jī)構(gòu)（公共組織與組織機(jī)構(gòu)）為治理主體，以村民的利益需求為出發(fā)點(diǎn)，逐步健全的“自治、法治、德治”相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。[10]何玲玲、區(qū)小蘭針對(duì)民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理共同體建設(shè)問(wèn)題，提出鄉(xiāng)村社會(huì)治理是構(gòu)建以黨委領(lǐng)導(dǎo)為根本，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、鄉(xiāng)村社會(huì)組織、村委會(huì)及村民等多元主體共同參與的治理方式。[11]李學(xué)舒從國(guó)家和社會(huì)關(guān)系角度認(rèn)為，鄉(xiāng)村社會(huì)治理是指對(duì)鄉(xiāng)域社會(huì)進(jìn)行組織管理和調(diào)控的過(guò)程。它以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、社會(huì)組織和其他權(quán)威機(jī)構(gòu)、其他民間力量等多種主體，通過(guò)良性互動(dòng)和共同作用，影響和調(diào)控鄉(xiāng)村社會(huì)公共事務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)有序發(fā)展的過(guò)程。[12]從治理機(jī)制方面，廖林燕提出民族鄉(xiāng)村社會(huì)治理是健全法治與德治相結(jié)合，提高鄉(xiāng)村治理的法治化水平，不斷整合優(yōu)秀的少數(shù)民族傳統(tǒng)治理資源。[13]而賀雪峰認(rèn)為鄉(xiāng)村社會(huì)治理是國(guó)家與鄉(xiāng)村社會(huì)接觸過(guò)程中所形成的各種關(guān)系的總和，影響鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的兩個(gè)重要變量是鄉(xiāng)村社會(huì)本身和鄉(xiāng)村管理體制。[14]呂德文回顧?quán)l(xiāng)村治理70年，得出鄉(xiāng)村社會(huì)治理的內(nèi)涵不僅包含基層政權(quán)管理農(nóng)村社會(huì)的含義，也包括群眾性自治組織管理公共事務(wù)的內(nèi)容。[15]梁愛文從西部民族地區(qū)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)出發(fā)，認(rèn)為要鄉(xiāng)村社會(huì)治理是保護(hù)生態(tài)環(huán)境，因地制宜發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，傳承民族優(yōu)秀文化來(lái)建構(gòu)鄉(xiāng)村治理新體系。[16]季晨和周裕興也認(rèn)同鄉(xiāng)村社會(huì)治理包括大力發(fā)展民族文化旅游產(chǎn)業(yè)，保護(hù)生態(tài)，吸引鄉(xiāng)民回鄉(xiāng)援建，保持民族鄉(xiāng)域生機(jī)活力。[17]

基于以上分析，筆者認(rèn)為，少數(shù)民族鄉(xiāng)域社會(huì)治理是指民族鄉(xiāng)政府、社會(huì)組織、人才精英、鄉(xiāng)民等多個(gè)治理主體，通過(guò)多元互動(dòng)、民主合作的方式，管理和協(xié)調(diào)整個(gè)少數(shù)民族鄉(xiāng)域的公共事務(wù)。這里所談到鄉(xiāng)域，不僅僅是單指某一個(gè)村莊，而是囊括了所有村莊在內(nèi)的全鄉(xiāng)事務(wù)。

二、少數(shù)民族鄉(xiāng)域社會(huì)治理的內(nèi)在價(jià)值

（一）有助于縮小區(qū)域發(fā)展差距

在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，我國(guó)社會(huì)貧富差距逐步拉大且利益分化比較嚴(yán)重，人口流動(dòng)頻繁，社會(huì)不穩(wěn)定要素增加。中西部地區(qū)和東部南部地區(qū)發(fā)展不平衡，城鄉(xiāng)發(fā)展差距日益加大，中西部少數(shù)民族鄉(xiāng)域的發(fā)展明顯滯緩于其他地區(qū)。由于地理位置因素，少數(shù)民族地區(qū)多位于欠發(fā)達(dá)的內(nèi)陸地區(qū)，尤其是聚居在沙漠鹽堿地區(qū)的少數(shù)民族，自然生產(chǎn)條件惡劣，交通不便，科技落后。

在西南、中南地區(qū)的云南、貴州、廣西等省區(qū)，部分少數(shù)民族仍然“靠天吃飯”，土地利用率極低，70%至80%的土地處于輪歇狀態(tài)，民族聚居中心區(qū)畝產(chǎn)100斤左右，邊緣雜居區(qū)也僅為130斤不到[18]。西部民族地區(qū)無(wú)論是在經(jīng)濟(jì)、政治、文化還是其他各個(gè)方面都遠(yuǎn)欠發(fā)達(dá)于東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，“中華民族是一個(gè)命運(yùn)共同體，組成這個(gè)共同體的各個(gè)民族群體一榮俱榮、一損俱損，只有把自己的命運(yùn)同中華民族的命運(yùn)緊緊連接在一起，才能有前途和希望，自身的權(quán)益也才能得到有效的保障”。[19]

習(xí)近平同志曾多次強(qiáng)調(diào)“全面實(shí)現(xiàn)小康，一個(gè)民族也不能少”。少數(shù)民族鄉(xiāng)域社會(huì)治理的完善，不僅能促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，政治的民主，文化的繁榮，社會(huì)的穩(wěn)定和生態(tài)的和諧，更能縮小少數(shù)民族鄉(xiāng)域與其他鄉(xiāng)域，民族鄉(xiāng)與城市，少數(shù)民族地區(qū)與其他地區(qū)的差距，促進(jìn)共同富裕。

（二）有助于推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化

鄉(xiāng)域治理一直以來(lái)是社會(huì)治理問(wèn)題中的重中之重，是國(guó)家從根源解決治理問(wèn)題的關(guān)鍵。少數(shù)民族鄉(xiāng)域社會(huì)治理是鄉(xiāng)村治理中較為特殊的一種，具有復(fù)雜性、特殊性和敏感性。近年來(lái)，我國(guó)鄉(xiāng)域社會(huì)治理在理論和實(shí)踐方面都取得了一定的成效，但是，由于民族地區(qū)宗教信仰、宗族文化、社會(huì)組織等一系列因素，社會(huì)治理難度遠(yuǎn)大于其他地區(qū)。鄉(xiāng)村社會(huì)治理創(chuàng)新正在構(gòu)建“自治、德治、法治”結(jié)合的鄉(xiāng)村治理新體系，既是鄉(xiāng)村振興的內(nèi)在要求，同時(shí)也是國(guó)家治理現(xiàn)代化的有機(jī)組成部分，是對(duì)原治理體系的再造。[20]左停和李卓也認(rèn)為鄉(xiāng)村社會(huì)治理現(xiàn)代化是國(guó)家治理現(xiàn)代化的一部分，鄉(xiāng)村社會(huì)治理的好壞不僅事關(guān)鄉(xiāng)村的良性發(fā)展，還體現(xiàn)著國(guó)家治理水平的高低。[21]

因此，少數(shù)民族鄉(xiāng)域社會(huì)治理的完善，不僅有助于探尋少數(shù)民族地區(qū)社會(huì)治理的一般規(guī)律，更能以微觀見宏觀，為其他鄉(xiāng)域治理提供可資借鑒的建議，為打造共建共治共享的社會(huì)治理格局做出理論貢獻(xiàn)，完善國(guó)家治理體系，推進(jìn)國(guó)家治理能力的現(xiàn)代化發(fā)展。

（三）有助于促進(jìn)少數(shù)民族鄉(xiāng)域社會(huì)治理主體多元化

新時(shí)代，在共建共治共享的社會(huì)治理格局下，鄉(xiāng)域社會(huì)治理由過(guò)去單一的黨政組織的集權(quán)治理，逐漸轉(zhuǎn)向于多元治理主體的分權(quán)治理。詹姆斯·羅西瑙（James Rosinau） 的代表作《沒(méi)有政府的治理：世界政治中的秩序與變革》中，指出治理是一種有共同的目標(biāo)支持的活動(dòng)，政府未必是這些活動(dòng)的唯一主體。[22]

過(guò)去，由于民族文化影響，少數(shù)民族鄉(xiāng)域治理的主要為鄉(xiāng)政府和宗族領(lǐng)袖，治理主體稀少。隨著社會(huì)治理現(xiàn)代化發(fā)展，原有的治理主體早已不能滿足新時(shí)代的發(fā)展需求，少數(shù)民族鄉(xiāng)域治理主體多元化發(fā)展迫在眉睫。劉淑蘭提出，鄉(xiāng)村社會(huì)治理的發(fā)展促進(jìn)了鄉(xiāng)村治理主體多元化，不僅是鄉(xiāng)賢在鄉(xiāng)村治理中扮演著日益重要的角色，基層鄉(xiāng)、村黨委和政府、村干部、村組織之外，還包括村民都是社會(huì)治理主體的重要組成部分。[23]

因此，少數(shù)民族鄉(xiāng)域社會(huì)治理的完善，不僅有助于實(shí)現(xiàn)各類社會(huì)治理主體更加有效、全面和規(guī)范的合作，協(xié)同解決少數(shù)民族鄉(xiāng)域社會(huì)治理過(guò)程中的各種“疑難雜癥”，還有助于激發(fā)各類社會(huì)治理主體參與鄉(xiāng)域公共事務(wù)管理的積極性和創(chuàng)造性，多元互動(dòng)，民主合作，推動(dòng)少數(shù)民族鄉(xiāng)域鄉(xiāng)民自治的進(jìn)程。

（四）有助于促進(jìn)少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展

少數(shù)民族鄉(xiāng)域社會(huì)治理問(wèn)題，不僅直接關(guān)系到少數(shù)民族鄉(xiāng)域社會(huì)的穩(wěn)定，而且也會(huì)影響少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。一直以來(lái)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展問(wèn)題是民族區(qū)域發(fā)展的重中之重，少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為緩慢，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)較為落后。由于經(jīng)濟(jì)的落后，導(dǎo)致社會(huì)治理任務(wù)更加艱巨。鄧小平在《關(guān)于西南少數(shù)民族問(wèn)題》的講話中提到，“若不把自治地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展好、經(jīng)濟(jì)問(wèn)題解決好，民族區(qū)域自治是空的，基礎(chǔ)是不牢固的?！盵24]

鄉(xiāng)域社會(huì)治理是社會(huì)治理中最為基礎(chǔ)的治理層級(jí)，少數(shù)民族鄉(xiāng)域治理的完善有助于拉近各民族間的緊密聯(lián)系，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)、文化和政治等各方面的交流，增進(jìn)各民族間的相互了解，減少民族沖突與矛盾，促進(jìn)少數(shù)民族地區(qū)社會(huì)的和諧穩(wěn)定，推動(dòng)各民族共同發(fā)展，共同富裕，共同繁榮。同時(shí)，少數(shù)民族地區(qū)的發(fā)展也有助于拉動(dòng)少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)差距，實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

三、少數(shù)民族鄉(xiāng)域社會(huì)治理的發(fā)展趨向

黨的十九大報(bào)告指出：“打造共建共治共享的社會(huì)治理格局，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的是治理體制，提高社會(huì)治理社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化水平”并提出“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”。[25]近些年，學(xué)術(shù)界不少學(xué)者都對(duì)少數(shù)民族鄉(xiāng)域社會(huì)治理的未來(lái)發(fā)展提出了自己的觀點(diǎn)，如撤銷論、虛化論、實(shí)化論、轉(zhuǎn)型論、相機(jī)論等。[26]筆者認(rèn)為少數(shù)民族鄉(xiāng)域社會(huì)治理的未來(lái)發(fā)展主要應(yīng)從治理主體的多元化、治理方式的規(guī)范化及治理成本的最小化和治理效益的最大化三個(gè)部分加以展開。

（一）少數(shù)民族鄉(xiāng)域社會(huì)治理主體的多元化

有效的國(guó)家治理，是通過(guò)合理范圍內(nèi)的國(guó)家權(quán)力運(yùn)作、社會(huì)自治的有效展開以及這兩者的相互配合與合作來(lái)實(shí)現(xiàn)的。[27]鄉(xiāng)域社會(huì)治理主體不僅僅指鄉(xiāng)級(jí)政府，還應(yīng)該包括社會(huì)組織、鄉(xiāng)村精英和廣大鄉(xiāng)民等多個(gè)治理主體。

鄉(xiāng)域社會(huì)多元治理實(shí)質(zhì)是政府將鄉(xiāng)域內(nèi)部事務(wù)的決策權(quán)和管理權(quán)還給鄉(xiāng)民，充分調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)民參與農(nóng)村公共事務(wù)管理的積極性和創(chuàng)造性。過(guò)去，少數(shù)民族鄉(xiāng)域的治理主體較為單一，鄉(xiāng)民參與社會(huì)治理的渠道較為狹窄，社會(huì)治理的內(nèi)容較為單調(diào)。新時(shí)代，為打造共建共治共享的社會(huì)治理格局，國(guó)家權(quán)力在鄉(xiāng)域社會(huì)治理中扮演的角色由全能管理逐漸向給予和服務(wù)轉(zhuǎn)變。鄉(xiāng)級(jí)政府與其他各鄉(xiāng)域社會(huì)治理主體之間不再是管理和被管理的關(guān)系，而是互相溝通和商量的方式。在新時(shí)代的鄉(xiāng)村治理中，必須明晰鄉(xiāng)政府、村干部、鄉(xiāng)域社會(huì)組織和鄉(xiāng)民四個(gè)主要治理主體之間的關(guān)系，同時(shí)，必須對(duì)政務(wù)與村務(wù)、村委會(huì)與村黨組織、村干部與基層政府和社會(huì)組織與鄉(xiāng)民之間的關(guān)系界定清晰。[28]

因此，少數(shù)民族鄉(xiāng)域社會(huì)治理未來(lái)的改革，并不應(yīng)該過(guò)于強(qiáng)調(diào)民族地區(qū)的特殊性和自治性，也不可急于簡(jiǎn)化或者強(qiáng)化鄉(xiāng)級(jí)政權(quán)。而應(yīng)順應(yīng)新時(shí)代的社會(huì)主要矛盾的轉(zhuǎn)化和社會(huì)治理問(wèn)題的改變，在縣鄉(xiāng)之間進(jìn)行制度化分權(quán)改革，構(gòu)建多元互動(dòng)的民主合作機(jī)制。

（二）少數(shù)民族鄉(xiāng)域社會(huì)治理方式的規(guī)范化

面對(duì)新時(shí)代出現(xiàn)的社會(huì)治理新問(wèn)題、新情況，鄉(xiāng)域社會(huì)治理方式必須朝著法制化和規(guī)范化的方向發(fā)展。一直以來(lái)，少數(shù)民族鄉(xiāng)域社會(huì)治理都是國(guó)家治理較為薄弱的部分。其治理的難題不僅體現(xiàn)在民族地區(qū)的特殊性和敏感性，還體現(xiàn)在鄉(xiāng)域治理方式的不規(guī)范化。與其他地方治理不同，少數(shù)民族宗族文化和村規(guī)民約對(duì)民族鄉(xiāng)域影響頗深。在宗族文化的大環(huán)境下，往往人際關(guān)系和習(xí)慣倫理的作用遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于法制觀念。正由于鄉(xiāng)民和宗族組織法制觀念的缺失，嚴(yán)重阻礙了少數(shù)民族地區(qū)鄉(xiāng)民依法民主自治的順利推進(jìn)。

從某種程度上來(lái)說(shuō)，民族鄉(xiāng)域的宗族文化并不完全都是消極的。在少數(shù)民族鄉(xiāng)，合理的利用宗族血緣積極作用可以更加有助于民間組織的形成和完善，發(fā)揮其治理和監(jiān)督的作用。同時(shí)，宗族文化也有利于增強(qiáng)鄉(xiāng)域凝聚力，促進(jìn)政府和鄉(xiāng)民心往一塊想，勁兒往一處使。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會(huì)治理要采取符合鄉(xiāng)村社會(huì)特點(diǎn)的治理方式，既要注重運(yùn)用現(xiàn)代法治理念和方式，更要注重發(fā)揮民族鄉(xiāng)村傳統(tǒng)治理資源和經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)禮俗治理與現(xiàn)代法治的統(tǒng)一。[29]

因此，少數(shù)民族鄉(xiāng)域未來(lái)治理治理方式，不僅僅是朝著單一的法制化發(fā)展，而是更加講究因地制宜，在尊重當(dāng)?shù)刈谧逦幕蛡惱砹?xí)慣的基礎(chǔ)上，不斷智能化和專業(yè)化，以推動(dòng)國(guó)家治理體系的進(jìn)一步完善。

（三）少數(shù)民族鄉(xiāng)域社會(huì)治理成本的最小化和治理效益的最大化

治國(guó)者為達(dá)到理想的治理效果，必須在人治、德治和法治等不同的治理方式及其治理成本上作出選擇，以達(dá)到國(guó)家的治理成本最小化和國(guó)家治理績(jī)效的最大化。[30]

黨和國(guó)家一直以來(lái)為少數(shù)民族地區(qū)制定相關(guān)政策進(jìn)行扶持并投入了大量資金支持，但少數(shù)民族鄉(xiāng)域的資金仍然相對(duì)匱乏。因此，少數(shù)民族鄉(xiāng)域社會(huì)治理必須將各種治理成本壓縮到最小，并且將治理效益發(fā)揮到最大才能緊跟時(shí)代步伐。一方面，治理成本并不僅僅指民族鄉(xiāng)政府和各村的直接的必要支出，還包括間接治理成本。這種治理成本并不能直接體現(xiàn)在政府或其他治理主體的財(cái)務(wù)支出上，它是一種隱性的治理成本，是為治理主體運(yùn)作支付的一種社會(huì)代價(jià)。但是，治理成本的最小化，并不是過(guò)分強(qiáng)調(diào)縮減各治理主體的直接和間接開支。而是在保證各治理主體正常運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)上，將治理成本控制在最小。正是因?yàn)橛械拿褡遴l(xiāng)域過(guò)分強(qiáng)調(diào)開支的最小化，以至于有部分村莊存在一人多崗、一人多職，工薪不符等現(xiàn)象，最終導(dǎo)致人才流失，加劇惡性循環(huán)。另一方面，治理效益的最大化，就是各治理主體在民族鄉(xiāng)域社會(huì)治理的過(guò)程中，因地制宜，將當(dāng)?shù)赜邢薜馁Y源轉(zhuǎn)化為最優(yōu)效益，以達(dá)到四兩撥千斤的效果。例如，習(xí)近平同志提出的“精準(zhǔn)扶貧”的思想，就是在優(yōu)化整合扶貧資源，杜絕各層級(jí)的“回扣”，保證直接對(duì)接到貧困戶個(gè)人。這就是用最小的治理成本，達(dá)到最大的扶貧效益。

因此，通過(guò)借鑒其他鄉(xiāng)域社會(huì)治理經(jīng)驗(yàn)，基于少數(shù)民族鄉(xiāng)域?qū)嵡榈那疤嵯?，少?shù)民族鄉(xiāng)域社會(huì)治理的改革，必定朝著治理成本的最小化和治理效益的最大化發(fā)展。

四、結(jié)語(yǔ)

一直以來(lái)，民族地區(qū)社會(huì)治理的特殊性和差異性，使得少數(shù)民族鄉(xiāng)域社會(huì)治理問(wèn)題成為國(guó)家治理問(wèn)題中的“重要難題”。而少數(shù)民族地區(qū)的地理特征、歷史淵源、文化傳統(tǒng)、風(fēng)俗習(xí)慣及宗教信仰等諸方面的復(fù)雜性更使得少數(shù)民族鄉(xiāng)域社會(huì)治理問(wèn)題“難上加難”。

鑒于此，無(wú)論是對(duì)少數(shù)民族鄉(xiāng)域社會(huì)治理新的內(nèi)涵的賦予，內(nèi)在的價(jià)值的判定還是發(fā)展趨向的展望都顯得尤為必要?；谝陨系目疾旌头治?，筆者認(rèn)為少數(shù)民族鄉(xiāng)域社會(huì)治理是指民族鄉(xiāng)政府、社會(huì)組織、人才精英、鄉(xiāng)民等多個(gè)治理主體，通過(guò)多元互動(dòng)、民主合作的方式，管理和協(xié)調(diào)整個(gè)少數(shù)民族鄉(xiāng)域的公共事務(wù)。少數(shù)民族鄉(xiāng)域社會(huì)治理的完善無(wú)論是從宏觀還是微觀上都具有重要意義。對(duì)民族地區(qū)的發(fā)展，國(guó)家的穩(wěn)定和治理現(xiàn)代化的推進(jìn)都發(fā)揮了重大推動(dòng)作用。

新中國(guó)建立以來(lái)，在黨和國(guó)家各種政策的扶持下，少數(shù)民族鄉(xiāng)域社會(huì)治理在理論和實(shí)踐上都取得了較快發(fā)展。民族鄉(xiāng)政府通過(guò)加強(qiáng)鄉(xiāng)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、打擊村鄉(xiāng)邪惡勢(shì)力、理順地方宗族組織關(guān)系、協(xié)調(diào)黨群和干群關(guān)系等一系列措施提升社會(huì)治理質(zhì)量，化解社會(huì)矛盾。隨著國(guó)家治理現(xiàn)代化的推進(jìn)，少數(shù)民族鄉(xiāng)域社會(huì)治理只有依靠鄉(xiāng)域社會(huì)治理主體的多元化、治理方式的規(guī)范化、治理成本的最小化和治理效益的最大化等多種方式的推進(jìn)，才能收到預(yù)期效果。