福利治理視閾下殘疾人輔助性就業(yè)政策目標(biāo)定位研究

摘 要：如何有效提升殘疾人就業(yè)能力是新時(shí)代殘疾人福利制度建設(shè)的重要議題?；诟＠卫硪暯?，M市近三年殘疾人輔助性就業(yè)政策執(zhí)行效果并不理想，反映出該政策目標(biāo)定位中的偏差。關(guān)系型的福利治理理念、基層社會(huì)穩(wěn)定的治理目標(biāo)、單維度的福利治理關(guān)系和形式化監(jiān)督的福利治理過(guò)程是形塑偏差的重要力量。為此，應(yīng)通過(guò)營(yíng)造平等福利關(guān)系、構(gòu)建專(zhuān)業(yè)考評(píng)機(jī)制等，提升福利供給精度，提高福利治理效能。

關(guān)鍵詞：福利治理;殘疾人輔助性就業(yè)政策;目標(biāo)定位;偏差

中圖分類(lèi)號(hào)：C913.69 ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ?文章編號(hào)：1003-0751（2020）09-0088-07

2015年6月，中國(guó)殘疾人聯(lián)合會(huì)等八部門(mén)聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于發(fā)展殘疾人輔助性就業(yè)的意見(jiàn)》，要求到2017年所有市轄區(qū)、到2020年所有縣（市、旗）應(yīng)至少建一所殘疾人輔助性就業(yè)機(jī)構(gòu)，基本滿足具有一定勞動(dòng)能力的智力、精神和重度肢體殘疾人的就業(yè)需求。由此，輔助性就業(yè)進(jìn)入“遍地開(kāi)花”階段。對(duì)于殘疾人研究，我國(guó)學(xué)者大多集中在屬于舶來(lái)品的庇護(hù)性就業(yè)和支持性就業(yè)方面，主要涉及智障人支持性就業(yè)機(jī)制①、破解支持性就業(yè)難題的路徑②、國(guó)外支持性就業(yè)模式的啟發(fā)③等方面，對(duì)輔助性就業(yè)這一本土化概念的研究相對(duì)較少，相關(guān)研究多停留在概念辨析上④，缺少深度探索，較少涉及輔助性就業(yè)政策在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)的不符合規(guī)定而偏離目標(biāo)設(shè)定的情況。對(duì)于基層政府而言，輔助性就業(yè)是一個(gè)新事物，如何提升輔助性就業(yè)質(zhì)量、提高福利治理水平是一個(gè)新命題。因此，本文以殘疾人輔助性就業(yè)政策為研究對(duì)象，運(yùn)用經(jīng)驗(yàn)研究，以福利治理為分析框架，對(duì)A省M市近三年輔助性就業(yè)的實(shí)踐進(jìn)行剖析，探討輔助性就業(yè)政策目標(biāo)定位在實(shí)踐中受到基層環(huán)境的影響及原因，以期為該政策未來(lái)路徑設(shè)計(jì)和治理機(jī)制優(yōu)化提供參考。

一、文獻(xiàn)述評(píng)、理論框架與研究設(shè)計(jì)

1.輔助性就業(yè)相關(guān)概念之辨析

在中國(guó)，與輔助性就業(yè)相近的概念包括支持性就業(yè)、庇護(hù)性就業(yè)、社區(qū)化就業(yè)、融合性就業(yè)等。目前針對(duì)心智障礙和殘疾人的就業(yè)形式主要有庇護(hù)性就業(yè)、支持性就業(yè)和輔助性就業(yè)。庇護(hù)性就業(yè)是舶來(lái)品，早期屬傳統(tǒng)醫(yī)學(xué)模式?，F(xiàn)代庇護(hù)性就業(yè)在理念上承認(rèn)就業(yè)權(quán)是殘疾人的基本權(quán)利，指為了幫助殘疾人身心康復(fù)、提高其就業(yè)能力而設(shè)立專(zhuān)門(mén)就業(yè)場(chǎng)所并制定保護(hù)性政策的集中就業(yè)形式。⑤它具有保護(hù)性、臨時(shí)性、間歇性等特點(diǎn)，執(zhí)行方式是“先訓(xùn)練后安置”。20世紀(jì)70年代，受西方融合教育的影響，殘疾人支持性就業(yè)模式出現(xiàn)。它指利用一切活動(dòng)，包括長(zhǎng)期督導(dǎo)、訓(xùn)練和交通協(xié)助來(lái)幫助殘疾人維持有薪水的工作。⑥其做法是“先安置后訓(xùn)練”。2014年，支持性就業(yè)首次納入我國(guó)殘疾人事業(yè)統(tǒng)計(jì)公報(bào)，我國(guó)的福利企業(yè)是支持性就業(yè)的重要載體。輔助性就業(yè)作為中國(guó)本土化概念，起步較晚。⑦它是指組織就業(yè)年齡段內(nèi)有就業(yè)意愿但難以進(jìn)入競(jìng)爭(zhēng)性勞動(dòng)力市場(chǎng)的智力、精神和重度肢體殘疾人從事生產(chǎn)勞動(dòng)的一種集中就業(yè)形式，在勞動(dòng)時(shí)間和強(qiáng)度、勞動(dòng)報(bào)酬及勞動(dòng)協(xié)議簽訂方面相對(duì)普通勞動(dòng)者較為靈活。⑧因?yàn)檩o助性就業(yè)和支持性就業(yè)均以殘疾人融入社會(huì)為最終目標(biāo)，所以統(tǒng)稱(chēng)為融合就業(yè)。

比較來(lái)看，區(qū)別庇護(hù)性就業(yè)、支持性就業(yè)、輔助性就業(yè)，主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一是就業(yè)環(huán)境是否具有競(jìng)爭(zhēng)性。支持性就業(yè)是把殘疾人安排在有競(jìng)爭(zhēng)性的就業(yè)環(huán)境中。二是政策目標(biāo)定位不同。在庇護(hù)性就業(yè)和輔助性就業(yè)中，殘疾人均通過(guò)就業(yè)達(dá)到康復(fù)并融入社區(qū);在支持性就業(yè)中，殘疾人則通過(guò)就業(yè)實(shí)現(xiàn)社會(huì)融合。殘疾人的就業(yè)保障與一定的社會(huì)體制、生活水平相關(guān)，所以三種就業(yè)方式的服務(wù)對(duì)象在不同國(guó)家可能會(huì)有一定的差異。

2.社會(huì)政策目標(biāo)定位的理論建構(gòu)與實(shí)踐演練

在社會(huì)政策研究中，政策出現(xiàn)偏差屬于目標(biāo)定位的范圍。目標(biāo)定位是社會(huì)福利支出過(guò)程中目標(biāo)指向的方式，有廣義和狹義之分。⑨前者指所有福利相關(guān)接受者如何確定;后者是指以需求為判斷依據(jù)，把有限福利資源分配給最需要人群的過(guò)程。⑩目前，學(xué)者們主要從技術(shù)、利益、體制和環(huán)境視角來(lái)解釋偏差出現(xiàn)的原因。技術(shù)視角認(rèn)為，目標(biāo)定位操作技術(shù)比如門(mén)檻線設(shè)定及定位方法不恰當(dāng)有可能導(dǎo)致偏差。也就是說(shuō)，社會(huì)政策目標(biāo)定位出現(xiàn)偏差的根本原因在于政策設(shè)計(jì)上的漏洞。利益視角認(rèn)為，政策執(zhí)行過(guò)程中不同主體利益傾向不同，各主體為獲取自身利益最大化就會(huì)與其他主體展開(kāi)互動(dòng)，導(dǎo)致政策執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)截留、敷衍、附加以及替代等偏差。體制視角從科層制探究偏差出現(xiàn)的原因，形成兩種解釋路徑：自上而下的路徑重點(diǎn)分析科層組織的結(jié)構(gòu)形態(tài)對(duì)政策執(zhí)行效度的影響。自下而上的路徑重點(diǎn)關(guān)注基層政策執(zhí)行者對(duì)政策執(zhí)行的影響，他們手中裁量權(quán)的大小、使用裁量權(quán)的不當(dāng)都會(huì)影響政策執(zhí)行。環(huán)境視角關(guān)注政策執(zhí)行的情境。當(dāng)政策規(guī)定與政策執(zhí)行的情境不一致時(shí)，政策執(zhí)行主體就會(huì)采取各種變通措施。綜合來(lái)看，上述四種視角對(duì)政策目標(biāo)定位出現(xiàn)偏差的原因均進(jìn)行了深入分析，也存在一些不足。體制和利益視角雖能找到目標(biāo)定位偏差的原因，但忽略了行動(dòng)主體與環(huán)境間的互構(gòu)性。環(huán)境視角在一定程度上彌補(bǔ)了其他視角的不足。因此，本文從環(huán)境視角出發(fā)，依據(jù)福利治理理論建立分析框架，探討輔助性就業(yè)政策目標(biāo)定位在基層福利治理環(huán)境下出現(xiàn)的偏差及原因。

3.福利治理的分析框架

福利治理是西方國(guó)家應(yīng)對(duì)福利國(guó)家危機(jī)提出的概念，在實(shí)踐中有兩種意涵：一是對(duì)福利進(jìn)行治理，福利成為治理的內(nèi)容和對(duì)象。它指通過(guò)不同行動(dòng)主體的介入、權(quán)力調(diào)整等達(dá)到福利目標(biāo)的實(shí)踐，是對(duì)傳統(tǒng)國(guó)家范式下福利發(fā)展模式的反思和優(yōu)化。二是通過(guò)福利進(jìn)行治理，指政府或其他主體借助福利政策等進(jìn)行社會(huì)治理的過(guò)程。近年來(lái)，各地大力推進(jìn)以民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)，社會(huì)福利已成為政府推進(jìn)社會(huì)治理的工具。學(xué)者們除對(duì)治理意涵進(jìn)行剖析外，還從主體、關(guān)系、過(guò)程等維度對(duì)治理進(jìn)行了細(xì)致研究。有學(xué)者認(rèn)為社會(huì)治理是一種“多元、互動(dòng)、參與、透明、法治”的治理方式。也有學(xué)者認(rèn)為社會(huì)治理具有強(qiáng)調(diào)過(guò)程、倡導(dǎo)調(diào)和、兼顧多元、注重互動(dòng)四個(gè)典型特征。治理內(nèi)涵包括治理理念、治理目標(biāo)、治理關(guān)系及治理過(guò)程四個(gè)維度，共同揭示福利治理的本質(zhì)和機(jī)制。因此，采用福利治理視角，從這四個(gè)維度出發(fā)，可以更好地揭示殘疾人輔助性就業(yè)政策在執(zhí)行中出現(xiàn)偏差的成因（如圖1）。

4.研究設(shè)計(jì)

本文以福利治理為分析框架，采用定性研究法，探究輔助性就業(yè)政策目標(biāo)定位在基層治理情境中出現(xiàn)的偏差及成因。在具體方法上，筆者采用參與式觀察、半結(jié)構(gòu)式訪談及文獻(xiàn)法，選取了A省M市三個(gè)區(qū)（B區(qū)的ZA陽(yáng)光家園、S區(qū)的SL家園、L區(qū)的NY輔助工坊）和一個(gè)縣（F縣的TD制品公司）的輔助就業(yè)機(jī)構(gòu)作為研究個(gè)案。參與式觀察主要用于了解三區(qū)一縣輔助性就業(yè)機(jī)構(gòu)軟硬件設(shè)施建設(shè)情況。半結(jié)構(gòu)式訪談對(duì)象有三類(lèi)：一是M市殘聯(lián)及三區(qū)一縣的殘聯(lián)主席（理事長(zhǎng)）或就業(yè)辦主任、殘聯(lián)直接負(fù)責(zé)殘疾人輔助性就業(yè)工作的工作人員，共5人;二是各區(qū)縣承接殘疾人輔助性就業(yè)的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人或工作人員，共8人;三是相關(guān)客體，包括輔助性就業(yè)對(duì)象及家屬，共5人。文獻(xiàn)法主要用來(lái)收集學(xué)術(shù)資料及有關(guān)殘疾人輔助性就業(yè)的政策文件。2018年10月—2019年2月，筆者進(jìn)行了初次調(diào)查;2019年4月—8月，筆者對(duì)原材料進(jìn)行了補(bǔ)充完善。

二、執(zhí)行中的變通：輔助性就業(yè)政策目標(biāo)定位

實(shí)踐中的偏差

繼中國(guó)殘聯(lián)發(fā)布《關(guān)于發(fā)展殘疾人輔助性就業(yè)的意見(jiàn)》后，各地根據(jù)新時(shí)代殘疾人事業(yè)發(fā)展部署，扎實(shí)推進(jìn)殘疾人輔助性就業(yè)工作。A省殘聯(lián)等九部門(mén)、M市殘聯(lián)分別印發(fā)了一系列意見(jiàn)和通知，推動(dòng)殘疾人輔助性就業(yè)政策的實(shí)施。參照低保政策的目標(biāo)定位操作規(guī)范，輔助性就業(yè)目標(biāo)定位涉及定位主體、定位方式、定位程序、結(jié)果評(píng)估和動(dòng)態(tài)監(jiān)督調(diào)整等規(guī)范。如果嚴(yán)格按照以上規(guī)范執(zhí)行，政策最初設(shè)定的目標(biāo)就能基本實(shí)現(xiàn)，即保障智力、精神和重度肢體殘疾人的勞動(dòng)就業(yè)權(quán)利，提高其勞動(dòng)技能和生活能力。然而，在自上而下的下達(dá)和自下而上的執(zhí)行中，輔助性就業(yè)政策目標(biāo)定位出現(xiàn)了諸多偏差，現(xiàn)實(shí)情況并不理想。這從M市的情況中可見(jiàn)一斑。

1.M市輔助性就業(yè)模式概況

M市經(jīng)過(guò)近三年的探索，構(gòu)建了殘疾人輔助性就業(yè)靈活多元模式。從主建方和運(yùn)營(yíng)方關(guān)系來(lái)看，主要有三種模式：政府主建第三方運(yùn)營(yíng)模式，政府主建政府運(yùn)營(yíng)模式，企業(yè)嫁接運(yùn)營(yíng)模式。其中，S區(qū)SL家園、L區(qū)的NY輔助工坊屬于第一種模式。該模式由區(qū)殘聯(lián)建設(shè)，以招投標(biāo)方式委托第三方進(jìn)行運(yùn)營(yíng)，區(qū)殘聯(lián)和就業(yè)機(jī)構(gòu)所在街道作為指導(dǎo)和監(jiān)管單位，主要面向轄區(qū)內(nèi)16—55歲、有就業(yè)意愿且智力、精神和重度肢體殘疾人，其工作以手工、編織為主，殘疾人不僅得到康復(fù)鍛煉，還能獲得不低于當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)的收入。B區(qū)包括ZA陽(yáng)光家園在內(nèi)的3家機(jī)構(gòu)主要采取第二種模式，即政府主建政府運(yùn)營(yíng)模式。這類(lèi)機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)模式表現(xiàn)出濃厚的政府主導(dǎo)、自主運(yùn)營(yíng)的特點(diǎn)，輔助性就業(yè)機(jī)構(gòu)由B區(qū)殘聯(lián)利用既有場(chǎng)地投資興建，運(yùn)營(yíng)管理也由各街道殘聯(lián)或區(qū)殘聯(lián)直接負(fù)責(zé)。M市按照此模式運(yùn)營(yíng)的機(jī)構(gòu)較少。F縣主要采取第三種模式即企業(yè)嫁接運(yùn)營(yíng)模式，TD制品公司即為此類(lèi)模式。該企業(yè)以“農(nóng)療”為主，吸納殘疾人從事靈芝、菌類(lèi)等相關(guān)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。上述三種模式雖然運(yùn)營(yíng)方式不同，但機(jī)構(gòu)目標(biāo)定位是一致的，即是集殘疾人的康復(fù)治療、技能培訓(xùn)和生產(chǎn)勞動(dòng)等多重功能于一體的保護(hù)性就業(yè)機(jī)構(gòu)。

2.輔助性就業(yè)政策目標(biāo)定位偏差的表現(xiàn)

輔助性就業(yè)政策的落實(shí)和推進(jìn)涉及市、區(qū)、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）殘聯(lián)以及社區(qū)各個(gè)層級(jí)。在執(zhí)行過(guò)程中，基層“街頭官僚”在政策執(zhí)行中往往扮演至關(guān)重要的角色，他們擁有的裁量權(quán)直接影響政策目標(biāo)定位的實(shí)現(xiàn)。不可否認(rèn)，基于各地實(shí)際情況的復(fù)雜性，為了實(shí)現(xiàn)政策落地，適當(dāng)?shù)淖兺ㄊ潜匾?。但是，有些變通并不合理，與政策最初的目標(biāo)定位相去甚遠(yuǎn)。

第一，目標(biāo)定位主體存在模糊性。筆者通過(guò)對(duì)M市三區(qū)一縣輔助性就業(yè)的深入探訪發(fā)現(xiàn)，該市輔助性就業(yè)群體中有70%左右的殘疾人為政策目標(biāo)人群，還有近30%的受益人是政策的非目標(biāo)群體。政策目標(biāo)定位主體出現(xiàn)這種偏差主要有兩種情況：一是明顯符合條件卻因各種附加的苛刻條件無(wú)法享受政策福利;二是明顯不符合條件卻被納入輔助性就業(yè)范圍。B區(qū)殘疾人家庭的L女士就屬于第一種情況。她說(shuō)：“當(dāng)初知道這個(gè)政策還很高興，畢竟能讓孩子走出家門(mén)。但去殘聯(lián)了解才知道，像我家這種智力和精神殘疾的孩子在機(jī)構(gòu)工作必須要家人全程陪同。我們還要簽一份安全協(xié)議，孩子在路上及在機(jī)構(gòu)的安全都?xì)w我們自己負(fù)責(zé)。我還要掙錢(qián)養(yǎng)家。讓孩子奶奶去，機(jī)構(gòu)不同意，怕他奶奶年齡大搞不了他?！睂?duì)于附加這樣看似苛刻的規(guī)定，機(jī)構(gòu)也有自己的苦衷。而那些不符合規(guī)定的非目標(biāo)人群享受政策主要基于兩種原因：一是其和街道或區(qū)殘聯(lián)政策執(zhí)行者有某種私人關(guān)系。如B區(qū)有多位殘疾人因私人關(guān)系得以進(jìn)入輔助就業(yè)機(jī)構(gòu)工作。該區(qū)輔助就業(yè)機(jī)構(gòu)不與殘疾人簽訂正式勞動(dòng)合同，來(lái)機(jī)構(gòu)工作相當(dāng)于在低保之外獲得了一份額外收入。二是一些殘疾人或殘疾人家屬采取了“鬧事”“挑事”等個(gè)人極端行為。B區(qū)殘聯(lián)負(fù)責(zé)人說(shuō)：“肯定得按政策辦事，但有時(shí)候情況也很復(fù)雜。這里面的D青年，屬于二級(jí)智力殘疾，其實(shí)什么都做不了，但他媽媽知道這個(gè)政策后，天天來(lái)鬧，天天來(lái)找。社區(qū)、街道都找了個(gè)遍。你去哪里她就跟去哪。最后，我們和街道商量就讓她兒子來(lái)吧?！?/p>

第二，目標(biāo)定位方式和程序簡(jiǎn)單化。輔助性就業(yè)政策將三類(lèi)殘疾人群作為目標(biāo)群體。但是，對(duì)于由誰(shuí)、通過(guò)何種方式來(lái)判定進(jìn)入目標(biāo)群體的準(zhǔn)入資格，各區(qū)縣幾乎沒(méi)有制定詳細(xì)的規(guī)則，由此導(dǎo)致政策在具體落實(shí)中定位方法簡(jiǎn)單粗暴，目標(biāo)定位出現(xiàn)一定偏差。調(diào)查中，當(dāng)問(wèn)及“如何判定申請(qǐng)者是否有一定就業(yè)能力”時(shí)，基層的做法大體一致，均是通過(guò)簡(jiǎn)單談話或憑工作生活經(jīng)驗(yàn)加以判斷。S區(qū)SL家園負(fù)責(zé)人說(shuō)：“他來(lái)申請(qǐng)，說(shuō)明有就業(yè)意愿，至于是否有一定的就業(yè)能力，一是看他的殘疾證，二就是和他談一談。你和他談半個(gè)小時(shí)，通過(guò)經(jīng)驗(yàn)大概就能判斷他有沒(méi)有就業(yè)能力，畢竟我們做殘疾人工作這么多年了。”F縣殘聯(lián)就業(yè)中心工作人員說(shuō)：“我們沒(méi)啥量表來(lái)測(cè)量，也沒(méi)專(zhuān)業(yè)的人懂。他先在街道申請(qǐng)，街道和申請(qǐng)者見(jiàn)個(gè)面，初步判斷能不能去工作。最后的決定權(quán)在就業(yè)機(jī)構(gòu)，街道層面只是負(fù)責(zé)推薦，企業(yè)會(huì)讓申請(qǐng)者試用一周，達(dá)到要求就留下，達(dá)不到就走人?！睆牟僮鹘嵌瓤?，定位方法是否恰當(dāng)和科學(xué)直接影響著目標(biāo)定位是否會(huì)出現(xiàn)偏差。實(shí)踐中目標(biāo)對(duì)象殘疾的復(fù)雜程度也要求目標(biāo)定位方式通過(guò)技術(shù)手段實(shí)現(xiàn)簡(jiǎn)約化和標(biāo)準(zhǔn)化，以適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要。各種針對(duì)殘疾人職業(yè)能力、生活能力的測(cè)評(píng)量表成為復(fù)雜環(huán)境中解決問(wèn)題的有效手段。然而，從M市的實(shí)際情況看，經(jīng)驗(yàn)性判斷仍是目標(biāo)定位的主要方式，只有極少數(shù)機(jī)構(gòu)使用標(biāo)準(zhǔn)職業(yè)量表。除定位方式簡(jiǎn)單化外，輔助性就業(yè)政策在目標(biāo)定位程序上也呈現(xiàn)無(wú)序化。各區(qū)及縣在落實(shí)M市關(guān)于輔助性就業(yè)政策過(guò)程中，對(duì)于申請(qǐng)所需材料及其遞交、材料真實(shí)性的核實(shí)等整個(gè)流程均無(wú)細(xì)化規(guī)定。

第三，考核評(píng)估表面化。A省以及M市關(guān)于輔助性就業(yè)政策均強(qiáng)調(diào)，要加強(qiáng)對(duì)殘疾人輔助性就業(yè)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督。加強(qiáng)監(jiān)督和考核是保證政策有效執(zhí)行的重要環(huán)節(jié)。然而，調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，考核評(píng)估呈現(xiàn)表面化、形式化傾向。M市殘聯(lián)就業(yè)中心負(fù)責(zé)人說(shuō)：“我們2017年開(kāi)始推輔助性就業(yè)，2017年和2018年在做量，前兩年我們都在培育和支持更多的輔助性就業(yè)機(jī)構(gòu)發(fā)展。因?yàn)槊磕暌獡芨督ㄔO(shè)補(bǔ)貼，所以年終評(píng)估都是邀請(qǐng)第三方來(lái)做，主要就是評(píng)估錢(qián)，看錢(qián)是不是花在該花的地方。平時(shí)我們也聯(lián)合區(qū)、街道殘聯(lián)去現(xiàn)場(chǎng)檢查，主要了解用工是否規(guī)范?！笨梢?jiàn)，只要錢(qián)不出問(wèn)題，其他都不是問(wèn)題。按照SL家園工作人員所說(shuō)：“差不多就行了，街道好不容易培育一個(gè)輔助性就業(yè)機(jī)構(gòu)，也是它工作的亮點(diǎn)，不會(huì)輕易否定。”可以說(shuō)，考核評(píng)估的象征意義遠(yuǎn)大于其實(shí)質(zhì)意義，考核成為最大限度滿足一些地方或個(gè)人利益的形式。另外，由于運(yùn)營(yíng)模式不同，各區(qū)日常管理的差別也較大，大部分機(jī)構(gòu)都建立了相對(duì)規(guī)范的日常管理機(jī)制，包括工作時(shí)間、獎(jiǎng)懲制度等。但是，無(wú)論是哪一種運(yùn)營(yíng)模式，其機(jī)構(gòu)的自我評(píng)估和上級(jí)評(píng)估均很少涉及幫助殘疾人改善身體狀況、提高勞動(dòng)技能和生活能力等方面的內(nèi)容。

三、基層福利治理：輔助性就業(yè)政策目標(biāo)定位

偏差的原因

針對(duì)殘疾人輔助性就業(yè)政策在執(zhí)行中出現(xiàn)的目標(biāo)定位偏差，可以從福利治理理念、治理目標(biāo)、治理關(guān)系以及治理過(guò)程四個(gè)方面探究基層治理場(chǎng)域?qū)埣踩溯o助性就業(yè)政策目標(biāo)定位的深層影響。

1.關(guān)系理念影響輔助性就業(yè)政策目標(biāo)定位的公正性

國(guó)家以殘疾、貧困程度為標(biāo)尺的公平福利治理理念進(jìn)入基層場(chǎng)域時(shí)，被基層場(chǎng)域中傳統(tǒng)的關(guān)系觀念重塑。其體現(xiàn)在兩方面：一是作為資源的私人關(guān)系在輔助性就業(yè)機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定中發(fā)揮重要作用;二是殘疾人就業(yè)資格的認(rèn)定也并非完全按照標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，基層場(chǎng)域中關(guān)系的親疏遠(yuǎn)近成為獲得這一資格的重要變量。S區(qū)SL家園負(fù)責(zé)人說(shuō)：“當(dāng)時(shí)都是以委托形式進(jìn)行的，因?yàn)楸镜啬茏鰵埣踩司蜆I(yè)服務(wù)的機(jī)構(gòu)不多，還達(dá)不到招投標(biāo)要求的數(shù)量。而且給那些不熟悉的機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)也不放心?！盕縣TD制品公司董事長(zhǎng)說(shuō)：“2017年年底，縣殘聯(lián)找到我，問(wèn)我能不能承接這項(xiàng)服務(wù)，因?yàn)樗麄冎牢覀冎熬褪鞘埣踩寺殬I(yè)培訓(xùn)基地、市縣殘疾人就業(yè)扶貧基地，就讓我們報(bào)一個(gè)。當(dāng)時(shí)要求每個(gè)縣必須有一個(gè)輔助性就業(yè)基地，他們很著急。直接找我來(lái)承接，他們會(huì)比較放心，因?yàn)樗麄儗?duì)我比較熟悉。”

輔助性就業(yè)承接機(jī)構(gòu)在目標(biāo)定位時(shí)，雖說(shuō)是按照程序公平、合法化招標(biāo)方式進(jìn)行的，但還達(dá)不到真正的程序公平。一些人將競(jìng)標(biāo)過(guò)程視為“走過(guò)場(chǎng)”，因?yàn)橹攸c(diǎn)不在于項(xiàng)目購(gòu)買(mǎi)以招標(biāo)還是委托形式進(jìn)行，而在于購(gòu)買(mǎi)前的彼此熟悉。模糊發(fā)包的治理機(jī)制促使地方政府努力把政策執(zhí)行控制在行政技術(shù)層面，凸顯出技術(shù)治理的特征。購(gòu)買(mǎi)前的熟悉和信任不僅可以降低日后合作的風(fēng)險(xiǎn)，也便于監(jiān)督管理。此外，輔助性就業(yè)準(zhǔn)入資格認(rèn)定中，基層場(chǎng)域中的人情、關(guān)系也發(fā)揮著一定作用。這種情況并非僅存在于B區(qū)ZA家園的個(gè)案中，F(xiàn)縣、S區(qū)都有類(lèi)似情況。F縣殘聯(lián)就業(yè)中心工作人員說(shuō)：“都是殘疾人向街道提出申請(qǐng)，街道大致考核一下，然后推薦給我們，有時(shí)候個(gè)別不太符合規(guī)定的，礙于面子還是安排了，誰(shuí)也不想因?yàn)橐稽c(diǎn)小事傷了感情?！?/p>

可見(jiàn)，基層社會(huì)福利治理理念某種程度上還受到“差序格局”的影響，政策執(zhí)行者受“情”與“理”左右并設(shè)法保持二者的平衡。處在這種情境中的人并不直接追求物質(zhì)利益最大化，更多追求建立在關(guān)系、面子之上的非理性因素利益最大化。基層社會(huì)構(gòu)建的人情式福利治理理念吸納著輔助性就業(yè)政策的公平性，使其在目標(biāo)定位上產(chǎn)生偏差。

2.基層的穩(wěn)定治理目標(biāo)壓制了輔助性就業(yè)的支持性目標(biāo)

維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定在地方總體性治理目標(biāo)中是一項(xiàng)硬指標(biāo)。基層政策執(zhí)行者在面對(duì)治理目標(biāo)不一致的情況時(shí)，最根本的就是服從最重要的治理目標(biāo)。他們會(huì)按照自己的權(quán)重對(duì)治理目標(biāo)進(jìn)行排序。當(dāng)基層秩序性目標(biāo)與輔助性就業(yè)支持性目標(biāo)不一致時(shí)，基層往往把維持穩(wěn)定的目標(biāo)擺到最重要的位置，輔助性就業(yè)的支持性目標(biāo)讓位于維持社會(huì)穩(wěn)定的目標(biāo)。對(duì)于殘疾人的過(guò)激行為，部分基層政府往往覺(jué)得麻煩，會(huì)通過(guò)一些變通手段認(rèn)定其符合就業(yè)資格，“以福利換穩(wěn)定”。在“息事寧人”的過(guò)程中，一些福利資源成為雙方的“交換工具”。L區(qū)殘聯(lián)負(fù)責(zé)人說(shuō)：“你在工作中總能碰到一些‘刺頭，他們精得很，很會(huì)示弱，到處找領(lǐng)導(dǎo)訴苦，也不是我們怕什么，但總歸鬧事往上反映對(duì)領(lǐng)導(dǎo)來(lái)說(shuō)面子上不好看，領(lǐng)導(dǎo)就會(huì)說(shuō)下面怎么沒(méi)把事情處理好。領(lǐng)導(dǎo)肯定是希望穩(wěn)定，最后還是督促基層妥善解決?！痹谇笆霭咐校珼青年及其母親正是抓住街道、區(qū)上級(jí)部門(mén)怕殘疾人“鬧事”或“告狀”的心理，通過(guò)極端行為獲得了就業(yè)資格。

3.單維度的治理關(guān)系妨礙了福利治理主客體間的平等互動(dòng)

從關(guān)系角度看，社會(huì)治理更多強(qiáng)調(diào)多方參與和協(xié)商合作。依據(jù)福利治理理論，平等的互動(dòng)關(guān)系是福利政策目標(biāo)定位的內(nèi)在要求。具體到殘疾人輔助性就業(yè)政策，就是在目標(biāo)定位主體與目標(biāo)定位對(duì)象之間形成平等的關(guān)系。在M市輔助性就業(yè)政策實(shí)施中，雙方平等溝通的福利實(shí)踐更多的是一種理想。B區(qū)殘聯(lián)負(fù)責(zé)人指出：“其實(shí)這個(gè)政策說(shuō)白了，就是給那些重度殘疾人提供一個(gè)聚會(huì)的場(chǎng)所，讓他們走出家門(mén)，給他們?cè)黾狱c(diǎn)收入，你還指望他們通過(guò)就業(yè)培養(yǎng)什么就業(yè)技能？根本不可能?！盉區(qū)殘疾人G家屬說(shuō)：“到底符不符合政策最終還是社區(qū)和街道說(shuō)了算，你去找他們，他們就讓你去申請(qǐng)，至于怎么申請(qǐng)、遞交到哪里、多久能知道結(jié)果，他們也沒(méi)給一個(gè)明確的說(shuō)法。他們不通知你去申請(qǐng)，你根本不知道有這個(gè)政策。我是一個(gè)L區(qū)的朋友和我說(shuō)我們區(qū)也有這個(gè)，我自己去街道問(wèn)的?！?/p>

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分從事殘疾人工作的基層人員并未把殘疾人看作平等主體，大部分殘疾人仍處于弱勢(shì)，其訴求很難得到工作人員的及時(shí)回應(yīng)。目標(biāo)定位主體的基層政府部門(mén)與有需求的殘疾人在政策執(zhí)行中呈現(xiàn)單維度的治理關(guān)系。此外，福利治理中信息資源在輔助性就業(yè)政策目標(biāo)定位中發(fā)揮重要作用，而治理關(guān)系直接影響著信息資源獲取的渠道和效率。隨著自媒體的發(fā)展，網(wǎng)站、微信、公眾號(hào)等日益成為公眾表達(dá)訴求和政府了解社情民意的途徑。但基層政府與民眾的溝通很難做到真正平等。F縣以及M市各區(qū)的政府門(mén)戶網(wǎng)站及殘聯(lián)網(wǎng)站上，基本上找不到殘疾人輔助性就業(yè)政策資格認(rèn)定及申請(qǐng)程序等信息?；鶎釉V求無(wú)法得到及時(shí)回應(yīng)，可能與編制壓縮、基層工作人員身兼數(shù)職有關(guān)，但是基層單維度、不平等的福利治理關(guān)系也在一定程度上阻礙了政策目標(biāo)定位中信息資源的有效流通。

4.形式化監(jiān)督的治理過(guò)程導(dǎo)致輔助性就業(yè)目標(biāo)定位無(wú)法精準(zhǔn)

輔助性就業(yè)目標(biāo)定位過(guò)程中，采取何種福利治理機(jī)制對(duì)目標(biāo)定位的精準(zhǔn)性有重要影響。筆者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，目標(biāo)定位程序文本中相對(duì)寬松的規(guī)定導(dǎo)致實(shí)際執(zhí)行效果不理想。M市在《做好殘疾人輔助性就業(yè)工作的通知》中重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了督促檢查，但對(duì)督促檢查涉及的具體內(nèi)容、考核指標(biāo)等并未做統(tǒng)一說(shuō)明。M市殘聯(lián)就業(yè)中心負(fù)責(zé)人說(shuō)：“我們到機(jī)構(gòu)主要就是檢查相關(guān)規(guī)范是否達(dá)標(biāo)、資金使用是不是規(guī)范等，至于人員是否符合標(biāo)準(zhǔn)，都是區(qū)和街道他們自己去考核，我們沒(méi)法規(guī)定得這么細(xì)。在對(duì)人員準(zhǔn)入資格審核的監(jiān)督方面，群眾還沒(méi)有參與進(jìn)來(lái)，這個(gè)工作才開(kāi)始。大部分承接機(jī)構(gòu)都比較規(guī)范，目前還沒(méi)有考核不規(guī)范而取消承接資格的機(jī)構(gòu)?！盠區(qū)NY輔助工坊負(fù)責(zé)人在訪談中說(shuō)：“街道和區(qū)殘聯(lián)作為購(gòu)買(mǎi)方或業(yè)務(wù)主管單位經(jīng)常來(lái)機(jī)構(gòu)檢查，主要就是看殘疾人檔案、日常管理記錄，了解機(jī)構(gòu)產(chǎn)品及銷(xiāo)售情況，不涉及人員準(zhǔn)入資質(zhì)是否合適的問(wèn)題。說(shuō)真的，有的機(jī)構(gòu)接這個(gè)項(xiàng)目就是為拿建設(shè)和運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼。為了成本和管理方便，他們專(zhuān)門(mén)挑肢體殘疾的，像精神、智力殘疾的非常少?！?/p>

可見(jiàn)，輔助性就業(yè)政策考核機(jī)制出現(xiàn)表面化、形式化傾向，一些制度在基層福利實(shí)踐中淪為形式。作為購(gòu)買(mǎi)方的政府為完成上級(jí)下達(dá)的任務(wù)，在輔助性就業(yè)目標(biāo)定位程序上進(jìn)行了模糊處理。一些承接方機(jī)構(gòu)則采取投機(jī)策略，在選擇服務(wù)對(duì)象時(shí)，利用自身信息優(yōu)勢(shì)，挑選那些服務(wù)成本相對(duì)較低的案主，以保證機(jī)構(gòu)的成效。也就是說(shuō)，從服務(wù)成本考慮，部分承接機(jī)構(gòu)優(yōu)先選擇重度肢體殘疾人員，盡量降低智力和精神類(lèi)殘疾人員的比例。而監(jiān)督的形式化也使機(jī)構(gòu)有機(jī)會(huì)利用所謂的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)篩選服務(wù)對(duì)象，把部分真正有就業(yè)需要的殘疾人排除在政策之外。

四、結(jié)論與討論

當(dāng)前，輔助性就業(yè)政策執(zhí)行效果不理想，目標(biāo)定位出現(xiàn)偏差，主要是由關(guān)系型的福利治理理念、基層社會(huì)穩(wěn)定的治理目標(biāo)、單維度的福利治理關(guān)系和形式化監(jiān)督的福利治理過(guò)程等共同造成的。要想通過(guò)該政策實(shí)現(xiàn)擴(kuò)大重度殘疾人就業(yè)規(guī)模、提升其勞動(dòng)技能和生活能力的目標(biāo)，還需在以下方面做出努力。

1.營(yíng)造平等福利治理關(guān)系，提高福利供給精度

多元主體平等互動(dòng)關(guān)系是福利政策目標(biāo)定位的內(nèi)在要求。在輔助性就業(yè)政策執(zhí)行過(guò)程中，相關(guān)部門(mén)及政策執(zhí)行者要樹(shù)立合作共享的治理理念，為平等福利治理關(guān)系的營(yíng)造奠定基礎(chǔ)。同時(shí)，堅(jiān)持以殘疾人為本的理念，把滿足殘疾人就業(yè)需要、提升殘疾人就業(yè)能力視為殘疾人的一項(xiàng)權(quán)利而非一種饋贈(zèng)或施舍，構(gòu)建體現(xiàn)機(jī)會(huì)公平、規(guī)則公平和權(quán)利公平的治理機(jī)制，彰顯政策接受者在治理中的主體地位，改變單向福利治理局面。此外，在政策執(zhí)行環(huán)節(jié)上，需提高目標(biāo)定位的準(zhǔn)確性，保障福利供給的精度。由于導(dǎo)致殘疾原因及殘疾人困境表現(xiàn)的多樣化，精準(zhǔn)識(shí)別政策對(duì)象并非易事。因此，為了保障目標(biāo)定位的精度，應(yīng)在認(rèn)定內(nèi)容、認(rèn)定方式及認(rèn)定程序上盡量做到規(guī)范化和科學(xué)化。同時(shí)，引入殘疾人專(zhuān)業(yè)服務(wù)組織，讓專(zhuān)業(yè)力量更多參與殘疾人就業(yè)實(shí)踐，避免粗線條的經(jīng)驗(yàn)性判斷。

2.構(gòu)建專(zhuān)業(yè)動(dòng)態(tài)考評(píng)機(jī)制，提升福利治理效能

輔助性就業(yè)政策的實(shí)施是系統(tǒng)工程。要提升福利治理效能，除完善目標(biāo)定位頂層設(shè)計(jì)和福利供給精度外，還需建立專(zhuān)業(yè)動(dòng)態(tài)的考評(píng)機(jī)制。隨著國(guó)家治理形態(tài)從“總體支配邁向技術(shù)治理”，政府將法治化、技術(shù)化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化作為行政監(jiān)督的核心議題。這種趨勢(shì)導(dǎo)致很多政策在監(jiān)督評(píng)估中重管理評(píng)估、輕服務(wù)評(píng)估。殘疾人輔助性就業(yè)政策這類(lèi)軟性服務(wù)具有特殊性，服務(wù)效果顯現(xiàn)需要的周期較長(zhǎng)。因此，除單一就業(yè)人數(shù)和資金使用外，還應(yīng)把服務(wù)成效作為考核的主要標(biāo)準(zhǔn)，把過(guò)程評(píng)估和結(jié)果評(píng)估結(jié)合起來(lái)，避免監(jiān)督考核流于形式。此外，作為直接監(jiān)督政策的執(zhí)行方或者發(fā)包方的公共部門(mén)也要具備作為精明買(mǎi)家的能力。這要求監(jiān)管部門(mén)對(duì)合同管理和成效考量心知肚明，從而制訂適切的考評(píng)條款，保證有限的福利資源用到實(shí)處，提高福利治理效能。

總而言之，輔助性就業(yè)政策理想目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)還要經(jīng)歷漫長(zhǎng)的路程。未來(lái)需要繼續(xù)思考的問(wèn)題是：如何保證輔助性就業(yè)的可持續(xù)性？若無(wú)政府建設(shè)和運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼，承接機(jī)構(gòu)通過(guò)何種方式造血？對(duì)這些問(wèn)題需要未雨綢繆，以避免機(jī)構(gòu)無(wú)力維系時(shí)對(duì)已接受服務(wù)的殘疾人造成二次傷害。輔助性就業(yè)的重點(diǎn)是“就業(yè)”而非“輔助性”。因此，在保障重度殘疾人就業(yè)權(quán)利時(shí)，必須通過(guò)專(zhuān)業(yè)服務(wù)提升他們的就業(yè)能力，避免他們?cè)俣瘸蔀榇壬颇Ｊ降谋粍?dòng)接受者。

注釋

①龔燕：《我國(guó)殘疾人支持性就業(yè)的發(fā)展現(xiàn)實(shí)及推進(jìn)路徑》，《廣西社會(huì)科學(xué)》2018年第8期。②吳忠良、肖非：《社會(huì)資源整合：推進(jìn)殘疾人支持性就業(yè)的關(guān)鍵》，《學(xué)術(shù)交流》2018年第5期。③申仁洪：《美國(guó)支持性就業(yè)服務(wù)：理念、模式和成效》，《重慶師范大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2017年第4期。④⑤包學(xué)雄、肖靜：《論我國(guó)殘疾人輔助性就業(yè)》，《長(zhǎng)春師范大學(xué)學(xué)報(bào)》2017年第7期。⑥宋頌：《國(guó)際殘疾人支持性就業(yè)比較研究》，《殘疾人研究》2015年第1期。⑦2011年6月，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)的《中國(guó)殘疾人事業(yè)“十二五”發(fā)展綱要》指出“大力推進(jìn)職業(yè)康復(fù)勞動(dòng)項(xiàng)目，促進(jìn)智力和精神殘疾人輔助性就業(yè)”，首次提出輔助性就業(yè)的概念。2015年6月，中國(guó)殘聯(lián)等八部門(mén)共同印發(fā)《關(guān)于發(fā)展殘疾人輔助性就業(yè)的意見(jiàn)》，對(duì)輔助性就業(yè)予以界定。⑧《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)中國(guó)殘疾人事業(yè)“十二五”發(fā)展綱要通知》，中央政府門(mén)戶網(wǎng)，http：//www.gov.cn/jrzg/2011-06/08/content_1879697.htm，2011年6月8日。⑨[美]尼爾·吉爾伯特編：《社會(huì)福利的目標(biāo)定位：全球發(fā)展趨勢(shì)與展望》，鄭秉文等譯，中國(guó)勞動(dòng)社會(huì)保障出版社，2004年，第3—4頁(yè)。⑩N. Gilbert（eds.） Targeting Social Benefit： International Perspectives and Trends. New York： Routledge， 2001， p.19. Thi. T. Van Dinh， N. Houssou & M. Zeller. Development of Absolute Expending Poverty Indicators in Northern Viet Nam. Report for Tropentag， 2009. 周?chē)?guó)雄：《地方政府政策執(zhí)行主觀偏差行為的博弈分析》，《社會(huì)科學(xué)》2007年第8期;陶郁、侯麟科、劉明興：《張弛有別：上級(jí)控制力、下級(jí)自主性和農(nóng)村基層政令執(zhí)行》，《社會(huì)》2016年第5期。John E. Garen. Executive Compensation and Principal-agent Theory. Journal of Political Economy， 1994， vol.102， No.7， pp.89-95. L. Tummers， V. Bekkers. Policy Implementation， Street-level Bureaucracy， and the Importance of Discretion. Public Review， 2016， vol.16， No.4， pp.149-161. Kevin J. O'Brien， Lianjiang Li. Selective Policy Implementation in Rural China. Comparative Politics， 1999， vol.31， No.2， pp.167-186. G. Palanithurai. Good Governance at Grassroots. The Indian Journal of Political Science， 2005， vol.66， No.2， pp. 79-93; M. S. Grindle. Politics and Policy Implementation in the Third World. Princeton： Princeton University Press， 2017， pp.3-10.金永鐘、高春蘭：《韓國(guó)社會(huì)保障體系和福利治理》，《社會(huì)建設(shè)》2015年第2期。韓央迪：《從福利多元主義到福利治理：福利改革的路徑演化》，《國(guó)外社會(huì)科學(xué)》2012年第2期。彭華民、黃葉青：《福利多元主義：福利提供從國(guó)家到多元部門(mén)的轉(zhuǎn)型》，《南開(kāi)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2006年第6期。孫嬙：《政策執(zhí)行與村落應(yīng)對(duì)：甘肅省Z鎮(zhèn)的農(nóng)村低保制度實(shí)踐》，《寧夏社會(huì)科學(xué)》2016年第3期。李強(qiáng)：《怎樣理解“創(chuàng)新社會(huì)治理體制”》，《毛澤東鄧小平理論研究》2014年第7期。唐鈞：《社會(huì)治理的四個(gè)特征》，《北京日?qǐng)?bào)》2015年3月2日。M. Edwards， J. Halligan， B. Horrigan & G. Nicoll. Public Sector Governance in Australia. Canberra： ANU Press， 2013， p.83. 這些通知包括A省《關(guān)于發(fā)展殘疾人輔助性就業(yè)的實(shí)施意見(jiàn)》、M市殘聯(lián)《關(guān)于做好殘疾人輔助性就業(yè)工作的通知》。M市于2017年開(kāi)始將輔助性就業(yè)工作納入市政府20件為民辦實(shí)事項(xiàng)目。按照輔助性就業(yè)政策規(guī)定，M市符合條件且有意愿和能力參加就業(yè)的殘疾人在市區(qū)可拿到每月1550元（社保+工資），縣區(qū)為1310元（社保+工資）。其之前享受的低保待遇取消。根據(jù)從事工作性質(zhì)的不同，輔助性就業(yè)分為工療（以工業(yè)生產(chǎn)為主）、農(nóng)療（以農(nóng)業(yè)種植、家畜養(yǎng)殖為主）兩大類(lèi)。目前，全國(guó)以街道和社區(qū)為依托建立的輔助性就業(yè)機(jī)構(gòu)多以手工生產(chǎn)為主，稱(chēng)為半工療或娛療。按照M市《關(guān)于做好殘疾人輔助性就業(yè)工作的通知》，輔助性就業(yè)工作對(duì)象主要是智力、精神和二級(jí)及以上重度肢體殘疾人。各區(qū)對(duì)工作對(duì)象的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有更加明確細(xì)致的劃分。L女士家的孩子17歲，是唐氏綜合征患兒，智力殘疾三級(jí)。B區(qū)殘聯(lián)副主席解釋?zhuān)骸伴_(kāi)始我們也考慮路上安全由監(jiān)護(hù)人負(fù)責(zé)，到機(jī)構(gòu)我們負(fù)責(zé)，但ZA陽(yáng)光家園就一個(gè)管理員，怎能看住近30個(gè)殘疾人？文件要求5個(gè)殘疾人配一個(gè)管理員且有康復(fù)資質(zhì)，但有幾個(gè)機(jī)構(gòu)能達(dá)到這個(gè)要求？管理人員的工資都是縣區(qū)財(cái)政自己配套的?！闭{(diào)查發(fā)現(xiàn)，ZA家園中一位21歲的肢體殘疾人是B區(qū)C街道副主任的親戚，其肢體殘疾四級(jí);一位43歲的智力殘疾人是W街道殘聯(lián)主席的親戚，殘疾等級(jí)是輕度四級(jí)。N. Houssou， M. Zeller. Operational Models for Improving the Targeting Efficiency of Development Policies： A Systematic Comparison of Different Estimation Methods Using Out- of -sample Tests. European Journal of Development Research， 2012， vol.24， No.3， pp.76-85. L區(qū)LY輔助工坊是其代表。該組織多年從事殘疾人康復(fù)服務(wù)，積累了豐富的專(zhuān)業(yè)服務(wù)經(jīng)驗(yàn)和人力資源。承接輔助性就業(yè)項(xiàng)目后，其配備了具有康復(fù)資質(zhì)的管理人員和老師，資格認(rèn)定以國(guó)際上通用的量表測(cè)評(píng)為依據(jù)，同時(shí)結(jié)合家庭走訪，在完備的就業(yè)能力評(píng)估報(bào)告上制定職業(yè)能力提升方案。黃曉春：《當(dāng)代中國(guó)社會(huì)組織的制度環(huán)境與發(fā)展》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2015年第9期。翟學(xué)偉：《人情、面子與權(quán)力的再生產(chǎn)——情理社會(huì)中的社會(huì)交換方式》，《社會(huì)學(xué)研究》2004年第5期。N. M. Riccucci， K. Meyers， I. Lurie & J. S. Han. The Implementation of Welfare Reform Policy： The Role of Public Manager in Front-Line Practices. Public Administration Review， 2004， vol.64， No.4， pp.438-448. Minguan Li， Robert Walker. Targeting Social Assistance： Dibao and Institutional Alienation in Rural China. Social Policy and Administration， 2018， vol. 52， No.3， pp.771-789. 王思斌：《社會(huì)治理結(jié)構(gòu)的進(jìn)化與社會(huì)工作的服務(wù)型治理》，《北京大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2014年第6期。王雨磊：《數(shù)字下鄉(xiāng)：農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧中的技術(shù)治理》，《社會(huì)學(xué)研究》2016年第6期。許小玲：《生存壓力與行動(dòng)理性：民辦社會(huì)工作機(jī)構(gòu)策略行為研究》，《中州學(xué)刊》2016年第3期。渠敬東、周飛舟、應(yīng)星：《從總體支配到技術(shù)治理——基于中國(guó)30年改革經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)學(xué)分析》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2009年第6期。

責(zé)任編輯：海 玉

Abstract：How to effectively improve the employment capacity of the disabled is an important issue in the construction of the welfare system for the disabled in the new era. Based on the welfare governance perspective， the implementation effect of supporting employment policy for the disabled in M city in recent three years is not ideal， which reflects deviations of the target orientation. The concept of relational welfare governance， the governance goal of social stability at the grassroots level， the one-dimensional welfare governance relationship and the welfare governance process in a formalized supervision way are the important forces to shape the deviations. Therefore， we should improve the precision of welfare supply and the efficiency of welfare governance through the establishment of equal welfare relationship and the construction of professional evaluation mechanism.

Key words：welfare governance; supporting employment policy for the disabled; goal orientation; deviation